林文勤

(廈門大學(xué)，廈門 361005)

1 海洋工程生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾匀找嫱癸@

生態(tài)補(bǔ)償作為促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段和機(jī)制，其理論淵源可以追溯到庇古等人對(duì)外部性的分析。當(dāng)前國際上較通用的概念是“生態(tài)/環(huán)境服務(wù)付費(fèi)”和“生態(tài)/環(huán)境服務(wù)補(bǔ)償”。國內(nèi)對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯吭谥袊鷳B(tài)補(bǔ)償政策日趨成熟及海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益深入的背景下得以展開。海洋工程這一概念是伴隨著海洋利用方式的日趨多樣而出現(xiàn)的。海洋工程建設(shè)為人類獲取資源、向海洋拓展空間創(chuàng)造了可能，然而也使得海洋生態(tài)遭遇了不可逆轉(zhuǎn)的損害。20世紀(jì)70年代始，我國開始了海洋環(huán)境保護(hù)工作，并將陸域環(huán)境保護(hù)制度的一些經(jīng)驗(yàn)做法移植海上。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制因其優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)及實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)而逐步被納入海洋工程建設(shè)規(guī)制的政策工具箱。本文認(rèn)為，海洋工程生態(tài)補(bǔ)償是海洋生態(tài)補(bǔ)償中的一個(gè)分支，它是指在以開發(fā)、利用、保護(hù)、恢復(fù)海洋資源為目的(且工程主體位于海岸線向海一側(cè))新建、改建、擴(kuò)建工程時(shí)引入生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，針對(duì)工程建設(shè)可能造成或已經(jīng)造成的海洋生態(tài)損害進(jìn)行評(píng)估和補(bǔ)償，采取措施預(yù)防、減少生態(tài)損害并盡力修復(fù)海洋生態(tài)。并對(duì)為了促成海洋工程建設(shè)順利進(jìn)行而放棄發(fā)展機(jī)會(huì)的個(gè)人、群體、地區(qū)給予多種方式的補(bǔ)償。當(dāng)前我國在其他領(lǐng)域的實(shí)踐已證明生態(tài)補(bǔ)償是促進(jìn)環(huán)境改善的一種有效方式。在海洋工程建設(shè)大力發(fā)展與海洋生態(tài)問題日益嚴(yán)重的形勢(shì)下，海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼咝枨笠嘀饾u增長(zhǎng)。

1.1 海洋工程建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響伴隨海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展而日益加劇

隨著海洋工程的大舉興建，科學(xué)決策和有力監(jiān)管的缺失日趨明顯，逐利與短見唆使海洋工程建設(shè)盲目進(jìn)行，導(dǎo)致海洋生態(tài)遭遇損害，阻礙海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，更威脅人類的生存安全:第一，不合理開發(fā)利用致使海洋資源嚴(yán)重衰退。海洋工程建設(shè)勢(shì)必影響海洋的水文特征和底質(zhì)分布，造成近海與江河入海處魚、蝦、蟹類洄游、棲息和產(chǎn)卵繁育幼體的天然場(chǎng)所遭破壞。除生物資源的衰退外，海洋礦產(chǎn)資源亦日益枯竭，例如海洋工程的大舉推進(jìn)致使海砂礦的大量開采與浪費(fèi)等。第二，海洋污染嚴(yán)重。海洋工程建設(shè)過程中產(chǎn)生的懸浮物、排放的工業(yè)污水和生活污水，海上傾廢以及海洋事故產(chǎn)生的溢油等，既污染了鄰近海域環(huán)境，影響魚類等的生存繁衍，更使得海岸帶和近海海灣受到損害。近年來赤潮等海洋災(zāi)害的頻頻發(fā)生亦與此有關(guān)。第三，大規(guī)模海洋工程的不合理開發(fā)，導(dǎo)致海洋環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)受損與退化，對(duì)氣候與環(huán)境調(diào)節(jié)的能力降低?！?012年中國海洋環(huán)境狀況公報(bào)》對(duì)重點(diǎn)監(jiān)測(cè)區(qū)的河口、海灣、灘涂濕地、珊瑚礁、紅樹林和海草床等典型海洋生態(tài)系統(tǒng)健康狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，結(jié)果表明，處于亞健康和不健康狀態(tài)的海洋生態(tài)系統(tǒng)共占到了81%。此外，一些海洋工程建設(shè)還改變了海岸地形地貌，也使得海岸帶防災(zāi)減災(zāi)能力降低。

1.2 實(shí)施海洋工程生態(tài)補(bǔ)償有助于海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

一方面，海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制充分考慮到海洋資源與海洋環(huán)境的承載力，有助于形成海洋經(jīng)濟(jì)與海洋生態(tài)間的良性循環(huán)。由于海洋的廣域性、流動(dòng)性、公共性、復(fù)雜性特點(diǎn)，在海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中極易催生“公地悲劇”。海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以調(diào)節(jié)利益相關(guān)者的行為選擇，限制海洋公共產(chǎn)品的過度使用、激勵(lì)海洋生態(tài)服務(wù)的供給，進(jìn)而保障海洋資源的有序利用和海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，是促進(jìn)海洋資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在要求。

另一方面，海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還強(qiáng)調(diào)海洋資源的合理分配，促進(jìn)代內(nèi)和代際的環(huán)境公平。將生態(tài)補(bǔ)償引入海洋工程建設(shè)，迫使用海者(例如企業(yè)等)在開發(fā)和建設(shè)時(shí)就考慮環(huán)境生態(tài)的損耗，將可持續(xù)發(fā)展的意識(shí)貫穿到建設(shè)和生產(chǎn)的每個(gè)環(huán)節(jié)，這也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的客觀要求，而對(duì)于因海洋工程建設(shè)利益受損的群體而言，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也可為其提供資金、實(shí)物、政策、智力等的補(bǔ)償，平衡相關(guān)利益者的得失，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和諧。生態(tài)補(bǔ)償還將當(dāng)前發(fā)展與未來發(fā)展相結(jié)合，不以犧牲子孫后代的環(huán)境權(quán)益為代價(jià)來發(fā)展經(jīng)濟(jì)。通過生態(tài)補(bǔ)償建立起受益者付費(fèi)、破壞者賠償?shù)母窬郑灿兄谄平馕覈Ｑ笊鷳B(tài)保護(hù)資金短缺的難題。

2 構(gòu)建海洋工程生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具有可行性

2.1 海洋工程生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呖尚行?/h3>

2.1.1 國家生態(tài)補(bǔ)償政策的不斷完善為其在海洋領(lǐng)域的擴(kuò)展積累了經(jīng)驗(yàn)

我國雖尚未頒布生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT法律，但國家已對(duì)生態(tài)補(bǔ)償工作作出了部署。流域、森林、草原、礦產(chǎn)資源開發(fā)等領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐既證明其是促進(jìn)環(huán)境改善的有效方式，同時(shí)也為其在海洋環(huán)保領(lǐng)域的拓展提供重要參考?！渡鷳B(tài)補(bǔ)償條例》框架稿亦正式將海洋生態(tài)補(bǔ)償納入國家生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的范疇。《國家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》指出從恢復(fù)海洋生態(tài)功能、提高海洋生態(tài)承載力角度出發(fā)，研究建立海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并選擇典型海域開展試點(diǎn)。

2.1.2 國家相關(guān)法律法規(guī)為海洋工程生態(tài)補(bǔ)償提供了保障

雖然目前我國未制定海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)法律法規(guī)，但眾多涉海法律法規(guī)中已涉及了具有海洋生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的內(nèi)容。這些基本的用海與管海的法律法規(guī)為海洋工程生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立提供重要的立法基礎(chǔ)。首先，涉海法律法規(guī)體系為實(shí)施海洋生態(tài)補(bǔ)償作出了約束，對(duì)海洋生態(tài)保護(hù)的原則、主體、措施等作出說明，為海洋生態(tài)補(bǔ)償主體、責(zé)任、范圍等基本要素的界定及補(bǔ)償?shù)墓芾?、取證、落實(shí)等都提供了一定的依據(jù)。其次，我國海域產(chǎn)權(quán)制度的確立為構(gòu)建海洋生態(tài)補(bǔ)償提供前置性要件，國家通過合理的方式對(duì)給自己的財(cái)產(chǎn)造成損害或可能造成減損的行為征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。海域使用權(quán)亦確立了在海洋資源利用中生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際法律關(guān)系主體、基本制度保障等。

2.2 海洋工程生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐可行性

2.2.1 海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)

我國早在20世紀(jì)80年代就開始了類似的工作，如先后在渤海、黃海等海域?qū)嵤┲袊鴮?duì)蝦的生產(chǎn)性增殖放流。近年來“國家海洋局根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，先后組織多家單位開展海洋生態(tài)損害補(bǔ)償賠償制度和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的研究，'海洋生態(tài)損害補(bǔ)償辦法'、'海洋生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則'、'海洋生態(tài)資本評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則'等取得階段性成果?！毖睾６嗟匾簿秃Ｑ笊鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)開始了積極的嘗試。山東省率先于2010年出臺(tái)了我國第一部海洋生態(tài)補(bǔ)償辦法《山東省海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)和損失補(bǔ)償費(fèi)管理暫行辦法》，首創(chuàng)性地規(guī)定實(shí)施海洋工程、海岸工程建設(shè)和海洋傾廢等導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境改變的，應(yīng)繳納海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)和海洋生態(tài)損失補(bǔ)償費(fèi)。2011－2012年山東省累計(jì)征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)7750萬元，專項(xiàng)用于海洋與漁業(yè)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)、保護(hù)、整治和管理。福建省堅(jiān)持環(huán)境治理海陸統(tǒng)籌，在圍填海、跨海橋梁、航道、海底排污管道等工程建設(shè)中開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。2010年《廈門市海洋環(huán)境保護(hù)若干規(guī)定》要求海洋行政主管部門對(duì)海洋工程建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告進(jìn)行審核或核準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)組織對(duì)海洋環(huán)境和生態(tài)影響程度進(jìn)行評(píng)估論證，根據(jù)評(píng)估論證結(jié)果提出相應(yīng)的海洋生態(tài)補(bǔ)償意見，并監(jiān)督實(shí)施。2012年底《福建海峽藍(lán)色經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》獲批，國家提供政策支持福建開展海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)試點(diǎn)，福建將編制完成《海洋生態(tài)補(bǔ)償和損害賠償辦法》、《入海污染物溯源追究辦法》等一系列海洋環(huán)保法規(guī)政策?！蛾P(guān)于2012年沿海設(shè)區(qū)市海洋環(huán)保責(zé)任目標(biāo)考核情況的通報(bào)》(閩海管辦 ［2013］3號(hào))中也能清晰看到海洋工程生態(tài)補(bǔ)償工作開展情況已被列入福建沿海設(shè)區(qū)市海洋環(huán)保責(zé)任目標(biāo)考核當(dāng)中。

2.2.2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度為海洋工程建設(shè)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償提供有效途徑

2006年國務(wù)院頒布實(shí)施《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》，完善了海洋工程環(huán)境影響的評(píng)價(jià)制度。海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與實(shí)踐為海洋工程生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈_展提供了路徑。二者具有目標(biāo)及內(nèi)在原則的一致性，且其研究?jī)?nèi)容在很大程度上相關(guān)聯(lián)。因而，海洋環(huán)評(píng)制度可作為我國海洋工程生態(tài)補(bǔ)償走向?qū)嵺`的切入點(diǎn)。首先，我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)法律法規(guī)為海洋工程生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈_展提供了法律保障。環(huán)評(píng)具有“一票否決”的權(quán)力，將海洋工程生態(tài)補(bǔ)償融入海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，利用環(huán)評(píng)審批的法律效力，迫使海洋工程建設(shè)者和開發(fā)者認(rèn)真落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償措施或按時(shí)上繳生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用。其次，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的技術(shù)體系和工作過程為海洋工程生態(tài)補(bǔ)償可操作化創(chuàng)造了條件，可充分利用環(huán)評(píng)中較為成熟的技術(shù)方法和實(shí)施程序，促進(jìn)界定海洋工程生態(tài)補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償對(duì)象，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并選擇恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)償方式。再次，凸顯公眾參與的地位?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》將公眾參與確定為環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序中必須的環(huán)節(jié)和內(nèi)容，因而可利用環(huán)評(píng)制度在我國的普遍認(rèn)知，宣傳海洋工程生態(tài)補(bǔ)償，發(fā)動(dòng)公眾共同監(jiān)督生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢瀼芈鋵?shí)，并且還能迫使相關(guān)部門更全面考慮到因海洋工程建設(shè)而利益受損的群體，推動(dòng)利益協(xié)商機(jī)制的建立，更科學(xué)、合理、全面地進(jìn)行補(bǔ)償。

3 構(gòu)建海洋工程生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境

雖然構(gòu)建我國海洋工程生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具有現(xiàn)實(shí)需求，且國家和地方政府已有的實(shí)踐也為開展海洋工程生態(tài)補(bǔ)償作出了有益探索，然而當(dāng)前海洋工程生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制構(gòu)建仍面臨不少難題，對(duì)這些問題進(jìn)行反思和總結(jié)，有助于通過更好地借鑒已有的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為海洋工程生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展指明方向。

第一，海洋生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)缺失。我國尚未確立統(tǒng)一的海洋生態(tài)補(bǔ)償法律制度，且現(xiàn)有法律規(guī)定過于籠統(tǒng)和原則化，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)補(bǔ)償實(shí)施難、責(zé)任認(rèn)定難、處罰到位難、救濟(jì)難等問題。地方海洋生態(tài)補(bǔ)償立法工作實(shí)踐亦遭遇尷尬。如《山東省海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)和損失補(bǔ)償費(fèi)管理暫行辦法》作為我國首個(gè)海洋生態(tài)補(bǔ)償立法嘗試，在法律效力、適用范圍、可操作性等方面都存在局限。2011年發(fā)生在渤海灣蓬萊19－3油田的溢油案件，最終無法依該法規(guī)判處對(duì)造成1000公頃用海生態(tài)損失以2億元的補(bǔ)償，而只能依最新修訂的國家海洋環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，予以責(zé)任方最高處罰額度20萬元的罰款。

第二，海洋生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容不規(guī)范。在主體認(rèn)定方面，海洋的流動(dòng)性等特點(diǎn)使得海洋生態(tài)影響的因果鏈條異常復(fù)雜，難以全面界定相關(guān)利益者。政府主導(dǎo)地位被過度強(qiáng)調(diào)而忽視了其他主體應(yīng)有功能的發(fā)揮。且現(xiàn)有補(bǔ)償方式單一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)局限性大，補(bǔ)償作用的發(fā)揮還受制于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值評(píng)估技術(shù)等方面。

第三，資金保障問題。首先，海洋生態(tài)補(bǔ)償籌資渠道不健全。我國海洋環(huán)保本身經(jīng)費(fèi)緊張，并且一些迫切需要進(jìn)行海洋生態(tài)建設(shè)的地方財(cái)政困難?，F(xiàn)實(shí)中中央到地方的縱向轉(zhuǎn)移支付的效果及效率均受到質(zhì)疑，而通過環(huán)境稅費(fèi)、市場(chǎng)交易等籌集資金的渠道仍不成熟，亦缺乏國外捐贈(zèng)、企業(yè)投資、社會(huì)救助等途徑，海洋生態(tài)補(bǔ)償缺乏多元、長(zhǎng)效的資金供給。其次，海洋生態(tài)補(bǔ)償資金征收與管理困難?！坝捎凇稌盒修k法》的可操作性有待加強(qiáng)，在沒有相關(guān)配套實(shí)施細(xì)則出臺(tái)前，海洋生態(tài)補(bǔ)償資金的征收和管理阻力重重。威海市在征繳賠補(bǔ)償費(fèi)用的過程中，部分企業(yè)海洋生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)不強(qiáng)，不僅缺乏資金征繳的主動(dòng)性，甚至采取各種措施予以規(guī)避?！?/p>

第四，海洋生態(tài)補(bǔ)償管理體制弊端凸顯。首先，海洋生態(tài)補(bǔ)償過度依賴于政府體制。這表現(xiàn)為政府科層制的補(bǔ)償主體主導(dǎo)地位、政府財(cái)政投入的單一補(bǔ)償資金渠道、政府行政體制的補(bǔ)償方式等，這導(dǎo)致了補(bǔ)償在實(shí)踐中發(fā)生變異或遠(yuǎn)離生態(tài)補(bǔ)償?shù)某踔浴Ｆ浯?，海洋生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行體制混亂，綜合管理滯后。海洋污染治理和海洋生態(tài)補(bǔ)償之間存在復(fù)雜交織，不僅破壞者與受償者難以區(qū)分，管理者也難以明確界定。海洋生態(tài)補(bǔ)償涉及海洋漁業(yè)、環(huán)保、財(cái)政、林業(yè)、海事、水利等多個(gè)部門，各部門之間職能存在交叉和矛盾，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃。

4 結(jié) 語

21世紀(jì)是海洋的世紀(jì)。中共十八大報(bào)告明確指出要提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，建設(shè)海洋強(qiáng)國。海洋工程生態(tài)補(bǔ)償作為海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾矫?，在未來的發(fā)展中亟須解決海洋工程生態(tài)補(bǔ)償制度配置的不足、技術(shù)的障礙、意識(shí)的局限等諸多難題:當(dāng)務(wù)之急是解決海洋生態(tài)補(bǔ)償法律地位與制度配套問題;理順海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾眢w制;繼續(xù)深化海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評(píng)估研究，逐步形成海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的市場(chǎng)交易體系;注重公民海洋可持續(xù)發(fā)展意識(shí)的培養(yǎng)等。

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