胡仙芝，陳 潔，李 雪，程傳周

（1．國家行政學(xué)院科研部 北京 100089；2．國家海洋局海洋咨詢中心 北京 100860；3．北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院 北京 100088）

我國海洋公共政策體制構(gòu)建及優(yōu)化*

胡仙芝1，陳 潔2，李 雪3，程傳周2

（1．國家行政學(xué)院科研部 北京 100089；2．國家海洋局海洋咨詢中心 北京 100860；3．北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院 北京 100088）

本研究擬從海洋政策分析的角度，在理論上探討海洋政策體制的分析模型，并用政策體制分析模型分析和檢視我國的海洋政策體制，分別從我國海洋公共政策的制定、我國海洋公共政策的執(zhí)行、我國海洋公共政策分析和我國海洋公共政策評(píng)估等4個(gè)方面入手，尋找其中的基本特點(diǎn)以及存在的各種問題，在此基礎(chǔ)上探索構(gòu)建和優(yōu)化我國海洋政策體制的基本設(shè)想和具體路徑。

公共政策 ；海洋管理；決策體制；結(jié)構(gòu)優(yōu)化

1 公共政策理論模型及其探討

公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案，其作用是規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人的行動(dòng)，其表達(dá)形式包括法律法規(guī)、行政規(guī)定或命令、國家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書面的指示、政府規(guī)劃等。公共政策作為一個(gè)國家治理工具之一，它必然與國家和政府有著天然的聯(lián)系，因此，在某種意義上，政策也是國家和政府用以實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)管理和治理的必要工具。分析公共政策，就需要分析一個(gè)國家和政府的構(gòu)成，分析其體制機(jī)制特征。研究海洋公共政策也是如此，必須從公共政策理論模型入手，從海洋政策體制的特征分析海洋公共政策的特征。

1.1 政策體制分析——政策分析的一種基本模型

在公共管理和公共政策視野中，影響政策的因素有許多，但其中的一個(gè)關(guān)鍵決策性要素就是政策體制。正如寧騷教授在 《公共政策學(xué)》中所講到的，公共政策是權(quán)威的政治機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出。政府權(quán)力機(jī)構(gòu) （立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)等）都是公共政策的制定者和執(zhí)行者；而那些規(guī)范著公共權(quán)力機(jī)構(gòu)組織與個(gè)人行為的各種制度，都必然影響著公共政策的制定方式和執(zhí)行方式，影響著政策選擇、政策內(nèi)容和政策結(jié)果［1］。這就是我們所說的制度模型。

也有專家認(rèn)為，從靜態(tài)意義上觀察公共政策，體制、機(jī)制和制度成為公共政策的決定性要素，但如果冠之以動(dòng)態(tài)的視角，則會(huì)發(fā)現(xiàn)其中包含著諸多的要素——個(gè)體、團(tuán)體以及與此相關(guān)的利益博弈。為此，集團(tuán)模型認(rèn)為公共政策是各團(tuán)體之間相互斗爭的產(chǎn)物。集團(tuán)模型出現(xiàn)的假設(shè)條件是在社會(huì)中要存在著諸多能夠參與到政治活動(dòng)中來的各利益集團(tuán)，他們是由擁有一定權(quán)力的人組成，他們享有共同的目標(biāo)和目的并會(huì)為了這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而付諸行動(dòng)。各利益集團(tuán)的目的是不同的，他們會(huì)為了各自不同的訴求而對(duì)政府產(chǎn)生要求和期望。各利益集團(tuán)在為不同利益競爭的過程就是各集團(tuán)進(jìn)行對(duì)話、妥協(xié)的過程，而政府在這個(gè)過程中就要充當(dāng)利益協(xié)調(diào)人的角色，使得各方利益均衡。政府在這個(gè)過程中還要充當(dāng)政策規(guī)則制定者的角色，政府必須要設(shè)定合理有效的競爭規(guī)則，使得各利益集團(tuán)能夠遵循這個(gè)規(guī)則從而獲得一個(gè)有效的政策結(jié)果［2］。在這個(gè)政策模型中，政府政策制定會(huì)傾向于影響力較大的集團(tuán)，當(dāng)A集團(tuán)給政府施加壓力大于B集團(tuán)時(shí)，政府的政策就會(huì)偏向于A集團(tuán)。當(dāng)B集團(tuán)政策壓力開始加大時(shí)，政府政策開始向B偏移，最終可以在兩個(gè)集團(tuán)壓力類似均衡是產(chǎn)生一個(gè)平衡點(diǎn)，形成一個(gè)新的均衡［3］。

也有系統(tǒng)論的觀點(diǎn)認(rèn)為，政策制定、執(zhí)行及反饋的模型是一個(gè)政治化的系統(tǒng)模型，政策分析需要從政策制定的系統(tǒng)與環(huán)境之間的相互作用來對(duì)政策過程進(jìn)行分析。政治系統(tǒng)模型認(rèn)為政策是政治系統(tǒng)對(duì)外界壓力做出的反應(yīng)［4］。政治系統(tǒng)模型把決策主體假定為政治系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)政治系統(tǒng)與環(huán)境之間的相互作用。系統(tǒng)的環(huán)境包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面，公共政策就是政治系統(tǒng)與環(huán)境的各因素相互作用的一種反應(yīng)［5］。

由以上分析可以看出，要分析我國的國家海洋政策，需要在靜態(tài)和動(dòng)態(tài)的結(jié)合、系統(tǒng)內(nèi)部和系統(tǒng)外部的結(jié)合視角下進(jìn)行。為此，本研究將在著重分析我國海洋政策體制的制度構(gòu)成基礎(chǔ)上，綜合考慮當(dāng)前我國面臨的局勢和外部環(huán)境，為構(gòu)建和優(yōu)化我國的海洋政策體制和制度做出基本的探索。

1.2 國家海洋政策體制的一般特點(diǎn)

海洋政策，是指一個(gè)國家為實(shí)現(xiàn)其海洋事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略、方針或規(guī)劃而制定的行動(dòng)準(zhǔn)則。制定海洋政策的目的在于有效地組織各種海上活動(dòng)，協(xié)調(diào)國內(nèi)有關(guān)海洋事業(yè)各部門之間的關(guān)系，正確處理海洋國際問題，維護(hù)本國的海洋權(quán)益，最有效地促進(jìn)本國的海洋開發(fā)利用和國際合作。海洋政策通常以國家的立法、政府的法規(guī)和行政指令、事業(yè)規(guī)劃等方式具體化、條理化和法制化，借以發(fā)揮其指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和制約的作用。

1.2.1 國家海洋政策具有專業(yè)性和特殊性

海洋政策與其他一般公共政策相比，屬于特定的行業(yè)政策，有著其特殊的指向性和專業(yè)性的特征。這是與海洋管理的特殊性緊密聯(lián)系的。所謂海洋管理，是各級(jí)海洋行政主管部門代表政府履行的一項(xiàng)基本職責(zé)。因?yàn)槠涔芾韮?nèi)容具有廣泛性，又稱為海洋綜合管理，其核心內(nèi)容包括：海域使用管理、海洋環(huán)境管理以及海洋權(quán)益管理，協(xié)調(diào)機(jī)制等。正如 《中國海洋21世紀(jì)議程》關(guān)于海洋綜合管理問題的定義：“海洋綜合管理應(yīng)從國家的海洋權(quán)益、海洋資源、海洋環(huán)境的整體利益出發(fā)，通過方針、政策、法規(guī)、區(qū)劃、規(guī)劃的制定和實(shí)施，以及組織協(xié)調(diào)、綜合平衡有關(guān)產(chǎn)業(yè)部門和沿海地區(qū)在開發(fā)利用海洋中的關(guān)系，以達(dá)到維護(hù)海洋權(quán)益，合理開發(fā)海洋資源，保護(hù)海洋環(huán)境，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展的目的”。

我國海洋管理的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)逐步發(fā)展變化的歷程。20世紀(jì)50—60年代，我國根據(jù)海洋資源的自然屬性，按照各個(gè)行業(yè)自身的特點(diǎn)實(shí)行行業(yè)管理，實(shí)現(xiàn)了 行業(yè)管理向海洋延伸，開始涉足海洋開發(fā)和管理。1963年，由29名海洋專家學(xué)者上書黨中央和國家科委，建議加強(qiáng)中國的海洋工作。經(jīng)第二屆全國人大審批，1964年7月國家海洋局正式成立。改革開放后，經(jīng)過80－90年代的管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，一是逐步建立了地方性的海洋管理機(jī)構(gòu)；二是逐步完善了海洋漁業(yè)的管理、海洋港口和交通運(yùn)輸管理、海洋油氣生產(chǎn)的管理及海鹽生產(chǎn)的管理，涉海行業(yè)管理地位進(jìn)一步加強(qiáng)；三是建立完善了國家海洋局的國家海洋行政管理體制，并基本建立海洋分級(jí)管理體制。到目前為止，我國現(xiàn)階段海洋管理模式基本形成，主要是在中央一層由國家海洋局為總領(lǐng)，下設(shè)專門的地方海洋管理機(jī)構(gòu)。管理特點(diǎn)上體現(xiàn)了海洋與漁業(yè)管理結(jié)合模式、國土資源管理機(jī)構(gòu)模式和專職海洋行政管理三大特征。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置基本形成了我國海洋政策體制的基本架構(gòu)。

1.2.2 海洋政策具有國家性，存在國際化趨向

海洋政策除了具有明顯的專業(yè)性之外，有一個(gè)明顯的特殊性還在于它的國際性以及與國際政治的高度關(guān)聯(lián)性。所以，對(duì)于海洋政策的研究，從一開始就具備了國際法的視野和高度。1609年荷蘭法學(xué)家H·格勞秀斯發(fā)表的 《海洋自由論》是最早的從法律方面研究海洋政策的著作，它對(duì)以后的國際海洋法和海洋政策的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。由于海洋中發(fā)生的各種自然現(xiàn)象不受國界限制，海洋的大部分屬于公海，其中的資源是人類共同的財(cái)富。保護(hù)海洋環(huán)境，防止海洋自然災(zāi)害，分配、管理和開發(fā)公海的資源都是國際問題，與各海洋國家的利益有直接關(guān)系。海洋國家海洋政策中最重要的內(nèi)容就是保護(hù)國家的海洋權(quán)益，即保護(hù)海洋漁業(yè)、海洋運(yùn)輸、海洋礦產(chǎn)資源等的利益以及領(lǐng)海、大陸架、經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)利和義務(wù)。同時(shí)，海洋國家基于各自的利害關(guān)系組成不同的集團(tuán)。為了集團(tuán)的利益簽訂共同遵守的協(xié)定、條約等方式的準(zhǔn)則，形成集團(tuán)的海洋政策。聯(lián)合國大會(huì)曾就各國的海洋權(quán)益問題召開了3次國際海洋法會(huì)議，通過了 《聯(lián)合國海洋法公約》。公約對(duì)各國的海洋權(quán)益、領(lǐng)海、毗連區(qū)、大陸架、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的范圍、權(quán)利和義務(wù)都做了規(guī)定，實(shí)際上是聯(lián)合國的海洋政策。這樣，當(dāng)前有3種性質(zhì)的海洋政策：國家的、集團(tuán)的和聯(lián)合國的。國家的海洋政策是一國基本的海洋政策，往往可以決定其對(duì)集團(tuán)、聯(lián)合國的海洋政策所采取的立場。為此，任何一個(gè)國家的海洋政策都不可能只局限于一個(gè)國家之內(nèi)，而難以避免地要與其他國家的海洋權(quán)益和國際海洋組織發(fā)生關(guān)聯(lián)。海洋事業(yè)包括海洋的生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)、軍事、科學(xué)、服務(wù)活動(dòng)和管理工作，以及與此有關(guān)的外交、法律方面的活動(dòng)。這些活動(dòng)互相滲透、互相制約、互相影響，形成海洋經(jīng)濟(jì)各個(gè)行業(yè)的發(fā)展政策、經(jīng)營管理政策、技術(shù)政策，以及協(xié)調(diào)各種活動(dòng)、行業(yè)間關(guān)系的跨行業(yè)、跨部門的政策。目前，各國海洋政策研究重點(diǎn)已從國際海洋法對(duì)國家海洋政策的影響轉(zhuǎn)移到新海洋法制度下國家海洋政策在海洋管理中的作用。這就體現(xiàn)了海洋問題和海洋政策研究的國際化趨向。

2 中國海洋政策體制的基本構(gòu)成

政策體制分析模型作為分析我國的海洋政策體制的基本工具，需要結(jié)合我國海洋管理職能機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其相互之間的關(guān)系來具體分析。本部分在分析我國海洋職能機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)上，旨在歸納出我國海洋政策體制的基本特點(diǎn)及其相關(guān)規(guī)律。利用政策體制過程模型，我們可以將政策分解成政策制定 （也稱政策中樞）、政策執(zhí)行、政策分析 （有的也稱政策參謀）、政策評(píng)估及修正等幾個(gè)部分。借助我國的國家海洋局的職能、機(jī)構(gòu)等設(shè)置，我們可以了解到我國海洋政策的基本政策體制模型。

2.1 我國海洋公共政策的制定

公共政策制定又稱公共政策決策，是公共政策過程的首要環(huán)節(jié)。它是針對(duì)某個(gè)政策問題而提出的一系列解決方案或計(jì)劃，進(jìn)而使其轉(zhuǎn)化為政策規(guī)范的過程。公共政策的制定往往是由富有決策權(quán)的特定的機(jī)構(gòu)和群體來負(fù)責(zé)，那個(gè)負(fù)責(zé)決策的機(jī)構(gòu)或特殊角色往往被稱為政策中樞。政策中樞機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)決策機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，通過幫助制定合理的政策方案、促進(jìn)有效的政策執(zhí)行、進(jìn)行嚴(yán)密的政策監(jiān)督和實(shí)施及時(shí)的政策評(píng)估來完善整個(gè)海洋政策系統(tǒng)，在整個(gè)政策機(jī)構(gòu)中起到重要的作用。

因此，研究一項(xiàng)政策的執(zhí)行時(shí)，首先要研究該項(xiàng)公共政策的決策中樞的構(gòu)成及其角色特點(diǎn)。海洋政策中樞機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)決策機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，通過幫助制定合理的政策方案、促進(jìn)有效的政策執(zhí)行、進(jìn)行嚴(yán)密的政策監(jiān)督和實(shí)施及時(shí)的政策評(píng)估來完善整個(gè)海洋政策系統(tǒng)，在整個(gè)政策機(jī)構(gòu)中起到重要的作用。

其次，公共政策制定具有動(dòng)態(tài)性、指向性、系統(tǒng)性和前瞻性等特征。公共政策的制定非常重視一個(gè)系統(tǒng)的多環(huán)節(jié)的過程。一般來說，公共政策制定往往包括6個(gè)環(huán)節(jié)：問題、目標(biāo)、備選方案、方案結(jié)果、權(quán)衡和合法化。只有這樣一個(gè)完整的過程，并循環(huán)往復(fù)，組成一個(gè)連續(xù)性、開放性和閉合性結(jié)合的可回路系統(tǒng)，政策系統(tǒng)才能不斷因應(yīng)環(huán)境的變化，對(duì)自身政策進(jìn)行不斷的修正和調(diào)試，并不斷做出調(diào)整和優(yōu)化。海洋公共政策也同樣有這樣一個(gè)動(dòng)態(tài)系統(tǒng)的多環(huán)節(jié)的過程。這個(gè)過程除了有我國海洋管理職能部門之外，也就是說除了海洋政策中樞機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)之外，還包含多種政策主體的參與，并在海洋管理和開發(fā)過程中發(fā)揮著各種各樣的作用。

2.2 我國海洋公共政策的執(zhí)行

政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要任務(wù)是保證政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政策的執(zhí)行是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，政策執(zhí)行者通過組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種物質(zhì)資源，經(jīng)過宣傳、協(xié)調(diào)、監(jiān)控等各種互動(dòng)，將政策觀念化為具體的實(shí)際效果，從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。政策執(zhí)行在整個(gè)政策系統(tǒng)中起著不可替代的作用。首先，只有通過政策執(zhí)行才能檢驗(yàn)政策正確與否；其次，只有通過政策執(zhí)行，政策才能進(jìn)行到下一步。

政策執(zhí)行的首要職能是要為政策實(shí)施做好準(zhǔn)備，政策執(zhí)行人員要在經(jīng)費(fèi)保障、人員需求等物質(zhì)方面做好協(xié)調(diào)，也要在政策實(shí)施前對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行宣傳、指導(dǎo)，保證政策執(zhí)行后能產(chǎn)生較好結(jié)果；其次，要保證在政策執(zhí)行過程中建立暢通的溝通渠道，要在上下級(jí)、政策執(zhí)行人員之間以及執(zhí)行人員與目標(biāo)群眾之間建立良好的溝通，保證政策目標(biāo)受到理解與支持；最后，要做好政策執(zhí)行的總結(jié)工作，如果政策執(zhí)行沒有達(dá)到預(yù)期的效果，就要對(duì)總結(jié)過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行修正；政策執(zhí)行成功進(jìn)行總結(jié)，可以將優(yōu)秀的經(jīng)驗(yàn)借鑒到下次執(zhí)行中去。

我國海洋政策的執(zhí)行也是一個(gè)復(fù)雜的多主體系統(tǒng)。但這個(gè)系統(tǒng)中最為關(guān)鍵的是我國政府的海洋行政管理職能部門，國家海洋局以及地方各級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)。他們構(gòu)成了我國主要的海洋公共政策執(zhí)行力量。

2.3 我國海洋公共政策咨詢

科學(xué)性和民主性是公共政策主要的追求目標(biāo)，而這離不開政策的研究和咨詢。對(duì)于政策研究和咨詢，我們也往往把它稱之為政策參謀?，F(xiàn)代社會(huì)公共政策運(yùn)作的實(shí)踐中，政策研究和咨詢存在于方方面面，也有著各種各樣的方式。從政策研究和咨詢的內(nèi)容來看，有的是政策前瞻性研究，有的是政策過程中的同步研究，還有的是政策后評(píng)估性的研究。政策咨詢機(jī)構(gòu)是公共政策系統(tǒng)中的重要組成部分，通過對(duì)政策問題分析、政策未來的預(yù)測、對(duì)政策方案進(jìn)行設(shè)計(jì)論證、反饋政策信息等一系列活動(dòng)為公共決策提供咨詢服務(wù)。

海洋政策咨詢系統(tǒng)主要是由現(xiàn)代政策研究組織以及各種專家、學(xué)者組成的子系統(tǒng)，通過集中專家們的集體智慧，運(yùn)用科學(xué)的方法和技術(shù)，發(fā)現(xiàn)海洋政策的各種相關(guān)問題，及時(shí)提出政策建議；對(duì)海洋政策的發(fā)展提供科學(xué)的預(yù)測；在制定政策后對(duì)政策的具體實(shí)施進(jìn)行評(píng)估，使其更具操作性。海洋政策咨詢系統(tǒng)是海洋公共政策必不可缺的一個(gè)子系統(tǒng)，也是海洋公共政策科學(xué)化的一個(gè)必要組成部分。

政策研究機(jī)構(gòu)主要是通過其在所屬領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，對(duì)海洋管理、使用方面得出的相關(guān)研究，在其獲取的數(shù)據(jù)資料的基礎(chǔ)上，運(yùn)用科學(xué)的方法技術(shù)，從而得出正確的預(yù)斷，完善政策系統(tǒng)，指導(dǎo)各項(xiàng)工作的實(shí)踐。從橫向來看，海洋研究包括了海洋經(jīng)濟(jì)研究、海洋科技研究、海洋安全研究、海洋環(huán)境保護(hù)研究等與海洋事業(yè)發(fā)展相關(guān)的多個(gè)方面內(nèi)容；從縱向來看，海洋研究是宏觀政策系統(tǒng)中的一個(gè)環(huán)節(jié)，是政策制定與政策執(zhí)行的先頭部分，完善的決策研究能夠?yàn)楹竺嬲哌^程的進(jìn)行提供良好的基礎(chǔ)，通過研究得到的結(jié)果對(duì)海洋發(fā)展戰(zhàn)略、方針、政策及法規(guī)提出合理的建議。

3 我國現(xiàn)行海洋公共政策的基本特征

我國的海洋政策體制作為調(diào)整我國海洋管理方面的主要行政依據(jù)，是我國海洋行政管理體制的基本產(chǎn)物。由此，基于我國海洋政策體制特征的基礎(chǔ)，我國的海洋公共政策也呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。

（1）自成系統(tǒng)。從政策制定的縱向來說，政策系統(tǒng)中囊括了政策制定、政策執(zhí)行、政策咨詢、政策研究以及政策評(píng)估一系列相關(guān)機(jī)構(gòu)，從政策制定的橫向來看，政策系統(tǒng)又包含了海洋經(jīng)濟(jì)政策、海洋科技政策、海洋環(huán)保政策、海洋安全等各個(gè)方面。政策系統(tǒng)內(nèi)的各個(gè)部門、各個(gè)機(jī)構(gòu)都能各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，為海洋發(fā)展采取相應(yīng)的行動(dòng)。

（2）開放性不夠。在整個(gè)政策過程中，決策系統(tǒng)較為封閉，缺少相應(yīng)的參與機(jī)制，政策系統(tǒng)在政策發(fā)展的過程中占據(jù)著主導(dǎo)地位，從而忽視了公民、利益團(tuán)體或其他組織的參與。海洋政策作為公共政策的其中一方面，具有公共性的要求，因此政策過程需要將公民、公共組織納入政策制定、政策執(zhí)行、政策咨詢以及政策評(píng)估的各個(gè)環(huán)節(jié)中來，發(fā)揮他們在決策系統(tǒng)中應(yīng)有的作用，成為政策系統(tǒng)中的一部分。

（3）專業(yè)分化程度不高。政策系統(tǒng)中包括了政府組織、事業(yè)單位以及企業(yè)在內(nèi)的一系列機(jī)構(gòu)，彼此之間就政策目標(biāo)相互串聯(lián)，各組織之間相互依賴，缺乏組織自身的獨(dú)立性，受到其他組織的影響，責(zé)任、分工不明確，沒有完全發(fā)揮本組織的功能作用。政、事、企單位之間應(yīng)建立明確的職責(zé)范圍，各自在相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮作用，完成各自的崗位責(zé)任。

（4）外部回應(yīng)性方面不夠。政策組織沒有對(duì)組織外部公民以及相關(guān)組織的需求和意見做及時(shí)的回應(yīng)，在政策過程中，具有較強(qiáng)的主導(dǎo)性。政策過程中應(yīng)包含政策組織、公民、智囊團(tuán)、利益團(tuán)體等相關(guān)主體，他們有權(quán)對(duì)政策過程中的各項(xiàng)問題提出意見及質(zhì)疑，政策組織有義務(wù)對(duì)其做出回應(yīng)，尤其是當(dāng)前面臨的許多環(huán)保問題。政策系統(tǒng)需要建立和完善決策的回應(yīng)性機(jī)制，強(qiáng)化決策過程中與公眾互動(dòng)回應(yīng)的新模式，從而解決決策系統(tǒng)對(duì)外部回應(yīng)的缺失問題。

4 我國海洋政策體制存在的問題和挑戰(zhàn)

以海洋管理機(jī)構(gòu)和決策體制為主體的政策體制，對(duì)于政策執(zhí)行來說是非常有利的，執(zhí)行力強(qiáng)，管理效率可控并易于評(píng)估。但另一方面，由于其相對(duì)的系統(tǒng)封閉性，使我國的海洋政策體制在應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)的管理問題時(shí)，難免受到各方面的掣肘。尤其是當(dāng)前海洋污染加重。漁業(yè)資源開發(fā)過度。海岸侵蝕加劇、海洋生態(tài)系統(tǒng)被破壞、國家的海洋權(quán)益面臨挑戰(zhàn)的情況下，我國的海洋政策體制更是從政策制度、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策咨詢等多方面、多環(huán)節(jié)都面臨著問題?？偨Y(jié)起來看，我國海洋公共政策體制主要存在著如下問題和挑戰(zhàn)。

（1）封閉性的海洋政策體制存在著對(duì)環(huán)境回應(yīng)性不足的挑戰(zhàn)。有專家認(rèn)為，雖然海洋管理被稱為是綜合管理，但海洋政策的綜合性卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。我國尚缺乏一套適合我國國情的海洋管理工作的理論體系，沒有形成一套整體有序、動(dòng)態(tài)權(quán)變的工作系統(tǒng)。導(dǎo)致我國海洋政策體制的效能還不能適應(yīng)變化萬端的形勢需要，還不能適應(yīng)我國海洋實(shí)力和地位需要崛起的戰(zhàn)略發(fā)展需要，還不能適應(yīng)海洋政策決策的民主化和科學(xué)化的需要，需要我們從內(nèi)在系統(tǒng)到要素整合等各個(gè)環(huán)節(jié)都進(jìn)行提升和改造。

（2）功能欠缺的海洋政策研究咨詢不足以適應(yīng)決策科學(xué)化的形勢需要。雖然我國海洋管理部門對(duì)海洋政策的研究咨詢工作的重視程度在不斷提高，然而，相對(duì)于當(dāng)前日益復(fù)雜的海洋問題、日益繁重的海洋管理和日益重要的海洋決策需求來說，這個(gè)封閉系統(tǒng)內(nèi)的海洋政策研究咨詢系統(tǒng)還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

（3）海洋政策評(píng)估制度的建設(shè)還未提上日程。要使政策有效地解決問題，不斷滿足社會(huì)的有效管理需求，對(duì)公共政策進(jìn)行制度化的評(píng)估和修正是公共政策中的一個(gè)必要環(huán)節(jié)，也是公共政策生命周期的一個(gè)關(guān)鍵議程。從實(shí)踐情況來看，我國的海洋政策體制和系統(tǒng)中還沒有對(duì)政策評(píng)估給予相應(yīng)的重視。

5 優(yōu)化我國海洋政策體制的對(duì)策建議

針對(duì)我國海洋政策體制存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)，筆者認(rèn)為，需要從改造其內(nèi)部結(jié)構(gòu)入手，提升其組織功能；同時(shí)輔以加大投入，理順出口，優(yōu)化環(huán)境等措施，全面系統(tǒng)地提升和優(yōu)化我國的海洋政策決策體制和執(zhí)行回饋系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)我國海洋公共政策的質(zhì)量優(yōu)化和海洋行政管理效能的有效提升。具體而言，我國海洋政策體制的優(yōu)化途徑主要有以下幾個(gè)方面。

5.1 建立綜合化、開放性、科學(xué)化的海洋政策決策體制

結(jié)合海洋管理政策的綜合性、關(guān)聯(lián)性、政治性等特點(diǎn)，針對(duì)我國海洋政策體制的系統(tǒng)性、封閉性、零散性等弊端，筆者認(rèn)為，要從優(yōu)化我國現(xiàn)行海洋政策體制入手，建立一個(gè)具有較高開放性、綜合化、科學(xué)化的海洋政策決策體制。

（1）要建立綜合化的海洋政策決策體制。海洋資源是豐富多樣的，海洋發(fā)展也是無窮盡的，因此，綜合性國家海洋政策必須是全方位的，它應(yīng)該在指導(dǎo)海洋事業(yè)綜合發(fā)展的同時(shí)兼顧海洋法律、海洋各部門行動(dòng)。要改變傳統(tǒng)海洋政策中以各行業(yè)政策為主體，彼此各自為政，缺乏協(xié)調(diào)，相互沖突的海洋管理政策模式；改變海洋政策存在的層次低、效力低，執(zhí)行失效等問題［6］。綜合化的海洋政策決策體制意味著要在明確海洋管理的價(jià)值取向的基礎(chǔ)上，對(duì)海洋政策的制定做出一個(gè)全面的戰(zhàn)略框架，從而實(shí)現(xiàn)我國海洋方面的綜合管理。

（2）增強(qiáng)我國海洋政策體制的開放性。要建立來自社會(huì)各界及廣大公民的民主參與機(jī)制，要完善跨部門、跨地域乃至跨地區(qū)及國家的磋商機(jī)制，保證利益矛盾和糾紛在開放性的決策體制中得到協(xié)調(diào)。

（3）建立科學(xué)化的決策體制。這就意味著要完善專業(yè)化的決策體制和外圍決策支持系統(tǒng)，要大力提高決策者的能力和素質(zhì)，建立高智能化的決策模擬系統(tǒng)，提高決策預(yù)測能力和應(yīng)變能力，全面地提高海洋政策體制機(jī)制的科學(xué)化和合理化，全面提升決策體制的效能。

5.2 建設(shè)和優(yōu)化我國海洋政策研究咨詢系統(tǒng)

研究是決策的前提。研究咨詢的質(zhì)量直接影響到?jīng)Q策能力和決策質(zhì)量。我國海洋政策研究咨詢系統(tǒng)重點(diǎn)涉及我國海洋公共政策研究、咨詢 （機(jī)構(gòu)、部門及人員）的職責(zé)、職能及其管理體制、機(jī)制以及他們的研究成果、研究成效等。一個(gè)有效的海洋政策咨詢系統(tǒng)，不僅能及時(shí)發(fā)現(xiàn)海洋政策問題，而且能針對(duì)問題預(yù)測海洋政策，并提出海洋政策的規(guī)劃、方案以及儲(chǔ)備性的應(yīng)對(duì)預(yù)案，從而使海洋政策制定者處于主動(dòng)，使海洋政策作為一項(xiàng)工作，有效地滿足海洋管理和國家發(fā)展的戰(zhàn)略需要。筆者認(rèn)為有必要從以下幾個(gè)方面入手進(jìn)行改革，以建立一個(gè)功能齊全、具有謀劃能力的決策咨詢體系。

（1）加強(qiáng)海洋政策研究機(jī)構(gòu)的建設(shè)和人才的培養(yǎng)，大力發(fā)展海洋政策研究咨詢事業(yè)。機(jī)構(gòu)的建設(shè)和人才的培養(yǎng)往往是一項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，其過程比較漫長，國家有關(guān)部門除了自身加強(qiáng)投入之外，還可以出臺(tái)一些激勵(lì)措施，引導(dǎo)和激勵(lì)社會(huì)民間力量的參與。

（2）加強(qiáng)海洋政策信息的開放性，為政策研究和咨詢提供較好的知識(shí)和信息條件。我國信息系統(tǒng)的建設(shè)較為落后，只有特定的咨詢機(jī)構(gòu)才能獲得傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、內(nèi)部資料和各地方的統(tǒng)計(jì)報(bào)告來獲取數(shù)據(jù)，而其他的機(jī)構(gòu)卻無從得到。即便得到也已經(jīng)非常滯后。政府信息系統(tǒng)的公開程度不夠健全，導(dǎo)致許多信息存在保密性，但這些信息往往又是非常關(guān)鍵的，對(duì)政策的制定起著決定性的作用，妨礙了專家對(duì)政策的正確分析，做出的政策建議往往具有片面性。從這個(gè)意義上講，海洋管理部門較好地實(shí)行政務(wù)公開，較大程度上能為政策研究和咨詢的優(yōu)化發(fā)揮作用和貢獻(xiàn)。

（3）建立開放競爭的海洋政策研究咨詢機(jī)制，使海洋政策的研究咨詢主體多元化、多背景化，提倡海洋政策研究咨詢的獨(dú)立性和自主性。這樣有利于海洋政策研究咨詢的非部門化，對(duì)克服政策利益化、利益部門化的趨向能起到一定的遏制作用。

5.3 建立和完善我國海洋政策評(píng)估及修正系統(tǒng)

政策評(píng)估和修正是政策循環(huán)過程中不可缺少的環(huán)節(jié)，尤其是在外部環(huán)境和內(nèi)部變革發(fā)生劇烈的時(shí)候，公共政策系統(tǒng)要與外部變革相適應(yīng)，政策評(píng)估和修正的功能需求就越強(qiáng)烈。為此，我們需要站在時(shí)代需要的高度，建立和完善我國的海洋政策評(píng)估及修正系統(tǒng)。

（1）提高對(duì)評(píng)估工作及其意義的認(rèn)識(shí)。海洋戰(zhàn)略是我國崛起戰(zhàn)略中的一個(gè)組成部分，海洋政策作為實(shí)現(xiàn)海洋事業(yè)發(fā)展和海洋管理的重要部分，海洋政策評(píng)估是保證海洋政策得以有效運(yùn)行的重要方面。為此，必須要建立完善的政策評(píng)估和監(jiān)控體系，隨時(shí)隨地對(duì)海洋政策進(jìn)行科學(xué)的制定、執(zhí)行、監(jiān)控和評(píng)估。

（2）建立相對(duì)獨(dú)立的評(píng)估組織體系。要建立一些獨(dú)立的、具有自主性的評(píng)估組織，政策評(píng)估組織中，組織內(nèi)的成員要對(duì)海洋相關(guān)信息及知識(shí)具有相當(dāng)程度的見解，并且在組織內(nèi)形成一個(gè)自由討論的氛圍，能夠?qū)Ｑ笳叩脑u(píng)估給出建設(shè)性意見。

（3）建立政策評(píng)估信息系統(tǒng)。政策信息是進(jìn)行政策評(píng)估的必要組成部分。只有掌握了大量的信息，才能對(duì)政策進(jìn)行有效的評(píng)估。由于我國的特殊性，許多信息只有通過內(nèi)部才能夠交流，這樣就要求政府開放對(duì)政策評(píng)估的相關(guān)信息，盡可能的信息公開，保證政策評(píng)估的順利進(jìn)行。

最后，要把政策評(píng)估和新政策的制定結(jié)合起來，使其形成一個(gè)有機(jī)的閉合循環(huán)，使政策評(píng)估和政策創(chuàng)新結(jié)合在一起，從而實(shí)現(xiàn)錯(cuò)誤政策的修正和政策創(chuàng)新，提高、優(yōu)化政策質(zhì)量和政策執(zhí)行力。

［1］ 寧騷．公共政策學(xué)［M］．第1版．北京：高等教育出版社，2003：285．

［2］ 謝明．公共政策導(dǎo)論［M］．第八版．北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：3．

［3］ 朱志虹．公共政策［M］．臺(tái)北：臺(tái)灣三民書局，1991：41－42．

［4］ 張國慶．公共政策分析［M］．上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2010：304．

［5］ 尼古拉斯·亨利．公共行政與公共事務(wù)［M］．第七版．項(xiàng)龍，譯．北京：華夏出版社，2002：296．

［6］ 寧凌．海洋綜合管理與政策［M］．北京：科學(xué)出版社，2009：307．

國家海洋局海洋咨詢中心 “中國海洋管理哲學(xué)研究課題——海洋公共政策研究專題”成果．