李怡婷，劉叢叢

(1.中國(guó)政法大學(xué) 國(guó)際法學(xué)院， 北京 100088；2.北京師范大學(xué) 法學(xué)院，北京 100875)

中國(guó)海洋石油有限公司(以下簡(jiǎn)稱“中海油”)于2013年2月26日正式宣布已完成對(duì)加拿大尼克森公司的收購(gòu)。該收購(gòu)的交易總對(duì)價(jià)(包括普通股和優(yōu)先股)大約為151億美元，是中國(guó)企業(yè)至今為止完成的最大一筆海外收購(gòu)。這不禁讓人聯(lián)想到8年前令人矚目的中海油競(jìng)購(gòu)美國(guó)尤尼科公司失敗的案例。2005年，中海油擬以185億美元的價(jià)格收購(gòu)尤尼科(美國(guó)第九大石油公司)，該公司對(duì)中海油的出價(jià)十分滿意。然而，美國(guó)眾議院卻援引1988年通過的《埃克森—佛羅里奧法案》(以下簡(jiǎn)稱“佛羅里奧修正案”)，指出該收購(gòu)可能會(huì)影響美國(guó)國(guó)家安全。之后不久，美國(guó)國(guó)會(huì)便通過能源法案的新增條款，要求政府在120天內(nèi)對(duì)中國(guó)的能源狀況進(jìn)行調(diào)查，之后再?zèng)Q定是否批準(zhǔn)該并購(gòu)。如此，中海油的此次收購(gòu)從時(shí)間節(jié)點(diǎn)來看幾乎不可能成功,最終，中方主動(dòng)放棄收購(gòu)。此案亦成為美國(guó)政府2007年出臺(tái)《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》的原因之一。而在2013年中海油競(jìng)購(gòu)加拿大尼克森公司的進(jìn)程中有一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是向美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“CFIUS”)遞交審查申請(qǐng)。由于尼克森是加拿大的大型能源公司，且在美國(guó)墨西哥灣擁有大型油井，考慮到CFIUS的管轄范圍，向其提出申報(bào)是正確之策，而尼克森公司涉及美國(guó)的業(yè)務(wù)非常有限，因此來自美國(guó)方面苛刻的安全審查在本交易中的影響性十分有限。下面將具體分析比較美加兩國(guó)外資并購(gòu)本國(guó)企業(yè)時(shí)的審查制度，并提出我國(guó)的應(yīng)對(duì)之策。

一、美國(guó)：外資并購(gòu)國(guó)家安全審查

美國(guó)對(duì)外國(guó)公司并購(gòu)美國(guó)企業(yè)的安全審查由來已久，根據(jù)美國(guó)法律規(guī)定，外資并購(gòu)美國(guó)公司不得威脅美國(guó)國(guó)家安全。

(一)佛羅里奧修正案

制度的發(fā)展并非無中生有，其每一次重大變革均伴隨著重要?dú)v史事件或者令人矚目的案例。20世紀(jì)80年代，隨著歐洲國(guó)家和日本的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，美國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)中的優(yōu)勢(shì)地位逐漸下降，外國(guó)對(duì)其直接投資格局也發(fā)生了相應(yīng)的變化。此時(shí)，美國(guó)對(duì)外直接投資增長(zhǎng)緩慢，而外國(guó)對(duì)美國(guó)的直接投資發(fā)展卻非常迅速，并持續(xù)保持高速增長(zhǎng)的勢(shì)頭。為了應(yīng)對(duì)外資對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的沖擊，尤其是日資企業(yè)大量收購(gòu)美國(guó)公司可能給國(guó)家安全帶來的風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)國(guó)會(huì)于1988年通過了修正《1950年國(guó)防安全法》第721條的“佛羅里奧修正案”。自此，美國(guó)外國(guó)投資安全審查制度正式建立。佛羅里奧修正案則成為美國(guó)保護(hù)國(guó)家安全，規(guī)制外資并購(gòu)的基本法。該法規(guī)定，國(guó)家安全審查權(quán)由總統(tǒng)授權(quán)美國(guó)外資委員會(huì)(Committee on Foreign Investment in the United States, CFIUS)具體執(zhí)行，[1]其通過財(cái)政部的國(guó)際投資辦公室，對(duì)并購(gòu)活動(dòng)展開調(diào)查，并向總統(tǒng)提出建議，由總統(tǒng)決定是否禁止該并購(gòu)行為。[2]106

(二)2007年《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》

發(fā)生于2001年的9·11恐怖襲擊事件使整個(gè)美國(guó)社會(huì)對(duì)安全問題更加重視。在巨大的政治壓力下，中海油放棄尤尼科公司收購(gòu)計(jì)劃，以及受控于阿聯(lián)酋政府的迪拜環(huán)球港務(wù)集團(tuán)被迫退出對(duì)在美經(jīng)營(yíng)的英國(guó)P&O港務(wù)公司六個(gè)港口運(yùn)營(yíng)權(quán)的收購(gòu)計(jì)劃，這些都推進(jìn)了安全審查制度的進(jìn)一步發(fā)展。許多政客認(rèn)為，美國(guó)對(duì)外資監(jiān)管的法律及機(jī)構(gòu)存在重大問題，不能很好地起到維護(hù)國(guó)家安全的作用，于是促使時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)的布什在2007年簽署了《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》，該法對(duì)佛羅里奧修正案中確立的外國(guó)投資審查制度和限制體系作出修正和完善，并強(qiáng)化了對(duì)外國(guó)投資并購(gòu)的審查和限制。該法案中，相關(guān)案件審查過程中應(yīng)考慮的因素、重新審查制度、國(guó)會(huì)的參與程度、政府高官的職權(quán)等都得到了規(guī)定，藉此進(jìn)一步加強(qiáng)并完善了美國(guó)對(duì)于外國(guó)投資的安全審查制度。[3]

至此，CFIUS的職責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^完全審查來確保美國(guó)國(guó)家安全；其手段也由勸阻轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制的國(guó)家產(chǎn)業(yè)安全法律審查。

(三)審查范圍及標(biāo)準(zhǔn)

在進(jìn)行國(guó)家安全審查過程中，審查的范圍及標(biāo)準(zhǔn)是最核心的部分。作為目標(biāo)公司的美國(guó)企業(yè)性質(zhì)、外國(guó)投資者的身份以及投資企業(yè)母國(guó)的政府性質(zhì)都是十分重要的審查對(duì)象。從目標(biāo)公司來看，美國(guó)企業(yè)分為兩種，一種是與政府存在政府采購(gòu)合同的企業(yè)；一種是與政府沒有采購(gòu)合同的企業(yè)。[1]第一類企業(yè)均要受到CFIUS的審查，而第二類企業(yè)若涉及能源、金融、運(yùn)輸、先進(jìn)技術(shù)、禁止出口產(chǎn)品研發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域也要受到審查。而從外國(guó)投資者身份來看，具有政府背景的外國(guó)投資企業(yè)無疑會(huì)受到更為嚴(yán)苛的審查。在中海油收購(gòu)尤尼科案例中，在紐約上市的中海油71%的股份由中海油集團(tuán)持有，即國(guó)有股達(dá)到了71%，而收購(gòu)資金中有中國(guó)工商銀行60億美元的貸款。這些事實(shí)使美國(guó)政客認(rèn)為，此次并購(gòu)更像是商業(yè)行為，在貸款及母公司資金背后，政客們看到的是中國(guó)政府的影子。很難說美國(guó)懼怕的到底是中海油的國(guó)有屬性，擔(dān)憂其戰(zhàn)略性能源產(chǎn)業(yè)遭到?jīng)_擊，抑或是巨額收購(gòu)資金來源、商業(yè)行為背后的政府支持。

佛羅里奧修正案未對(duì)“國(guó)家安全”予以界定。2007年通過的《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》中涉及了“國(guó)家安全”的概念，即與國(guó)土安全有關(guān)的問題，且應(yīng)包括對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的影響。此法章十分籠統(tǒng)，為了便于理解和施行，該法還規(guī)定了總統(tǒng)和CFIUS在審理具體案件中應(yīng)考慮的五個(gè)因素：第一，對(duì)國(guó)防所需的國(guó)內(nèi)產(chǎn)品的影響；第二，對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)滿足國(guó)防需求能力的影響；第三，外方對(duì)國(guó)內(nèi)商業(yè)行為的控制及對(duì)美國(guó)滿足國(guó)家安全需要的影響；第四，對(duì)敏感國(guó)家銷售軍事產(chǎn)品、技術(shù)的影響；第五，對(duì)關(guān)系到美國(guó)國(guó)家安全的國(guó)際技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)角色的影響等。這些描述性的表述并沒有清晰定義國(guó)家安全的標(biāo)準(zhǔn)，況且，最終審查標(biāo)準(zhǔn)仍由CFIUS掌握，導(dǎo)致CFIUS與總統(tǒng)有較大的自由裁量權(quán)，甚至可能由于政治目的而濫用該權(quán)力。

二、加拿大：合法性及凈利潤(rùn)審查

1973年11月，加拿大聯(lián)邦國(guó)會(huì)制定并頒布《外國(guó)投資審查法》(Foreign Investment Review Act, 以下簡(jiǎn)稱“FIRA”)，該法于1974年生效。根據(jù)該法，加拿大從五個(gè)方面評(píng)估“凈利潤(rùn)”，簡(jiǎn)而言之為：第一，對(duì)加拿大整體經(jīng)濟(jì)水平的影響；第二，加拿大人在公司中參與業(yè)務(wù)的程度；第三，對(duì)加拿大生產(chǎn)力、技術(shù)開發(fā)、產(chǎn)品創(chuàng)新及多樣性等的影響；第四，對(duì)加拿大市場(chǎng)、行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的影響；第五，與加拿大國(guó)內(nèi)相關(guān)政策的兼容性等。該法頒布后被認(rèn)為規(guī)定過于嚴(yán)苛，也對(duì)當(dāng)時(shí)在加投資力度最大的美國(guó)產(chǎn)生了很大的影響，甚至一度影響美加的雙邊關(guān)系。

1985年6月20日，加拿大國(guó)會(huì)頒布實(shí)施《加拿大投資法》(Investment Canada Act,以下簡(jiǎn)稱“ICA”)，成為代替FIRA的新法案。時(shí)任加拿大總理的Brian Mulroney向世界表示，加拿大又一次對(duì)外國(guó)企業(yè)開放了。[4]68ICA統(tǒng)一適用于綠地投資和跨國(guó)并購(gòu)，其根本目的是保證海外直接投資對(duì)加拿大有“凈利潤(rùn)”。該法案確定金融、能源、交通及文化與通訊為重點(diǎn)敏感產(chǎn)業(yè)，對(duì)這些產(chǎn)業(yè)的跨國(guó)并購(gòu)必須進(jìn)行審查。然而在中海油收購(gòu)尼克森案的審查過程中，可以看出，盡管FIRA已被取代，其規(guī)定的五項(xiàng)基本審查原則在ICA中仍然得到延續(xù)并貫徹執(zhí)行，這也在加拿大工業(yè)部部長(zhǎng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審批的過程中得到確認(rèn)。

盡管ICA并未對(duì)“國(guó)家安全”進(jìn)行明確定義，但是其直陳以保護(hù)國(guó)家利益為目的，以能為加拿大創(chuàng)造“凈利潤(rùn)”為根本審查標(biāo)準(zhǔn)，從其立法的根本宗旨和特別指出的產(chǎn)業(yè)來看，其最終能夠涵蓋加拿大所有產(chǎn)業(yè)，具有和美國(guó)安全審查制度一樣的法律效果。而在中海油收購(gòu)尼克森一案中，正是由于加拿大工業(yè)部堅(jiān)守了這一審查標(biāo)準(zhǔn)，才使得中海油的收購(gòu)進(jìn)程并未受到過多的阻撓，而中海油所做出的各項(xiàng)承諾和保證也使加拿大政府相信該項(xiàng)收購(gòu)不會(huì)給加拿大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)利益帶來不利影響，最終為順利收購(gòu)掃除了障礙。

三、美國(guó)、加拿大外資并購(gòu)安全審查制度的比較

美國(guó)、加拿大關(guān)于外國(guó)投資的安全審查制度相關(guān)法律法規(guī)分別強(qiáng)調(diào)了其對(duì)外資并購(gòu)與國(guó)家安全的態(tài)度。盡管在不同的規(guī)則設(shè)定中體現(xiàn)出不同國(guó)家對(duì)安全審查的不同側(cè)重點(diǎn)，但從整體上仍可反映出制度的趨同性。首先，美國(guó)和加拿大在外資并購(gòu)安全審查過程中，均將其與國(guó)家安全相聯(lián)系。盡管對(duì)“國(guó)家安全”的定義并不明晰且存在差異，范圍也在不斷變更，但其核心目的都是為了凸顯來自外國(guó)的投資可能帶給本國(guó)的國(guó)家安全隱患，尤其當(dāng)投資涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)時(shí)，外國(guó)投資者的控制很有可能帶來一系列經(jīng)濟(jì)、政治風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能導(dǎo)致國(guó)內(nèi)行業(yè)的惡性競(jìng)爭(zhēng)。其次，不考慮行文方式，美加兩國(guó)都強(qiáng)調(diào)對(duì)外資并購(gòu)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，亦即審查外國(guó)投資者可能獲得的其對(duì)并購(gòu)企業(yè)的控制權(quán)。這從各國(guó)法律文本中采用的“控制權(quán)”這一概念中可以看出。美加兩國(guó)在審查時(shí)都將“控制權(quán)”作為是否威脅國(guó)家安全的標(biāo)準(zhǔn)，而“控制權(quán)”最直接的體現(xiàn)即外方占有本國(guó)國(guó)內(nèi)企業(yè)的股份份額。此外，其他因素也會(huì)被考慮，例如：企業(yè)高管中本國(guó)居民的人數(shù)、是否在當(dāng)?shù)亟灰姿鲜小⑹欠駞⑴c當(dāng)?shù)厣鐣?huì)活動(dòng)等。再次，美國(guó)和加拿大均設(shè)有專門機(jī)構(gòu)對(duì)外資并購(gòu)進(jìn)行審查，加拿大從事該項(xiàng)工作的有多項(xiàng)職能機(jī)構(gòu)，美國(guó)則是外商投資委員會(huì)。

盡管美國(guó)和加拿大在外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的制度設(shè)計(jì)方面存在許多共同點(diǎn)，但在涉及具體制度和對(duì)相關(guān)問題態(tài)度時(shí)，仍有許多差異。第一，美國(guó)和加拿大對(duì)外資并購(gòu)安全審查的范圍不同。加拿大的法律法規(guī)中并沒有明確外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的范圍，而美國(guó)則通過列舉部分敏感行業(yè)來表示外國(guó)投資國(guó)家安全審查的必要性。第二，從審查具體標(biāo)準(zhǔn)上看，兩國(guó)也存在差異。加拿大和美國(guó)的相關(guān)規(guī)范盡管沒有明確規(guī)定具體的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，但是“控制權(quán)”卻是美加兩國(guó)共同認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)，只是在執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，仍然會(huì)體現(xiàn)出個(gè)體的差異性。美國(guó)通過在《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》中增加具體案例來對(duì)“控制權(quán)”的判斷提供依據(jù)和指導(dǎo)。第三，美加兩國(guó)在外國(guó)投資國(guó)家安全審查的執(zhí)行上存在差異。加拿大采取“聯(lián)合模式”，即在部長(zhǎng)與公共安全及應(yīng)急部部長(zhǎng)協(xié)商后，如果認(rèn)為某項(xiàng)外國(guó)投資會(huì)影響本國(guó)安全，經(jīng)部長(zhǎng)建議，總督可在規(guī)定期間內(nèi)下令對(duì)該投資進(jìn)行審查。因此，多個(gè)部門都參與了安全審查。與之相對(duì)，美國(guó)則采取“單一模式”，審查的權(quán)力通常僅賦予專門的機(jī)構(gòu)。

四、中國(guó)的應(yīng)對(duì)之策

(一)加快簽訂雙邊投資保護(hù)協(xié)定

在過去幾十年的發(fā)展過程中，我國(guó)與其他國(guó)家簽訂了上百項(xiàng)雙邊投資保護(hù)協(xié)定，因此當(dāng)我國(guó)企業(yè)在某一特定的海外并購(gòu)中遭遇法律風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，首先會(huì)求助于此類協(xié)定，然而有兩個(gè)原因使得事與愿違。首先，一些雙邊投資協(xié)定雖然規(guī)定了國(guó)民待遇原則與最惠國(guó)待遇原則，但是這兩項(xiàng)待遇只有當(dāng)企業(yè)在東道國(guó)設(shè)立之后才開始享受，投資企業(yè)開業(yè)前的市場(chǎng)準(zhǔn)入不適用這兩項(xiàng)原則。其次，許多雙邊協(xié)定簽訂的時(shí)間太早，已無法適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，例如中美兩國(guó)簽訂的很多協(xié)議甚至只字未提美國(guó)政府對(duì)于在美投資的中國(guó)企業(yè)的保護(hù)義務(wù)。因此，考慮到中國(guó)與東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及雙方的最大利益，中國(guó)應(yīng)盡快與主要投資國(guó)家簽署反對(duì)投資保護(hù)，推進(jìn)投資自由化的協(xié)定。

國(guó)有化條款是最受關(guān)注的，改革開放后，我國(guó)在的很長(zhǎng)時(shí)間里都是資本輸入大國(guó)，因此在中國(guó)簽訂的雙邊投資保護(hù)協(xié)定中，通常不愿意確定市場(chǎng)化的充分補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但是現(xiàn)如今，我國(guó)企業(yè)境外收購(gòu)時(shí)實(shí)行市場(chǎng)化標(biāo)準(zhǔn)才符合我國(guó)的顯示情況。

(二)深化國(guó)企改革，推動(dòng)公司治理

目前，國(guó)有企業(yè)是我國(guó)海外并購(gòu)的主力軍，尤其是在關(guān)系國(guó)家命脈的行業(yè)里，國(guó)有企業(yè)更是占據(jù)了半壁江山，而“是否屬于外國(guó)政府控制的交易”是審查國(guó)家安全問題時(shí)必須考慮的因素。從美國(guó)相關(guān)規(guī)則制定來看，只要投資方是國(guó)有企業(yè)，就默認(rèn)了對(duì)國(guó)家安全存在更大威脅，尤其是對(duì)我國(guó)這樣一個(gè)與美國(guó)意識(shí)形態(tài)截然不同的國(guó)家而言，這種威脅更是會(huì)被放大。這種政治壓力對(duì)我國(guó)企業(yè)將來的并購(gòu)影響程度不容忽視。[5]美國(guó)民主黨參議員杰克瑞德(Jack Reed)曾表示，盡管他十分歡迎中國(guó)企業(yè)赴美投資，但是有個(gè)問題讓他十分困惑，就是中國(guó)的公司和中國(guó)政府保持十分密切的關(guān)系，經(jīng)常在不知不覺中政府冒出來了。[1]由此可見，國(guó)有企業(yè)的公司制改革還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深化，其具體包括兩個(gè)方面，一是國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)、股權(quán)的多元化改革，打破一股獨(dú)大的現(xiàn)狀，推進(jìn)股東民主；二是公司治理改革，努力實(shí)現(xiàn)股東與利益相關(guān)者利益共贏。

(三)國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變對(duì)外態(tài)度與形象

現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)企業(yè)在赴美并購(gòu)進(jìn)行相關(guān)信息披露時(shí)，通常會(huì)高調(diào)表明自己是中國(guó)政府控制的企業(yè)，以此來顯示自身實(shí)力，然而這往往是導(dǎo)致其屢受外國(guó)國(guó)家安全審查機(jī)構(gòu)反復(fù)審核的主要原因。因?yàn)榫哂型鈬?guó)政府背景的企業(yè)通常是東道國(guó)相關(guān)審查機(jī)構(gòu)關(guān)注的重點(diǎn)。因此，我國(guó)企業(yè)在進(jìn)行海外并購(gòu)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在保持相對(duì)低調(diào)的同時(shí)，充分展示自己商業(yè)化的管理模式以及公開透明的信息披露制度，主動(dòng)與外國(guó)審查機(jī)構(gòu)溝通，解釋并做出合理承諾。不僅如此，在準(zhǔn)備提交申報(bào)材料時(shí)，企業(yè)就應(yīng)當(dāng)提前關(guān)注這方面問題，并做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，以避免在正式審查過程中被質(zhì)疑而影響企業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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