羅圣榮

摘要：瀾滄江—湄公河次區(qū)域是世界上毒品種植生產(chǎn)、走私、販運等犯罪活動最為猖獗的地區(qū)之一，嚴重威脅到次區(qū)域和各個國家的安全。嚴峻的形勢和復(fù)雜的毒品問題，對中國外交布局以及實現(xiàn)瀾滄江—湄公河次區(qū)域可持續(xù)合作產(chǎn)生嚴重影響，并對國家之間謀求互利共贏的合作意向帶來制約。如何有效遏制次區(qū)域毒品犯罪蔓延，成為瀾滄江—湄公河流域6國政府必須正視和解決的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。從實踐來看，國家跨境合作是成功遏制毒品問題惡化的重要途徑。合理有效的毒品治理合作與瀾滄江—湄公河次區(qū)域非傳統(tǒng)安全關(guān)系變動之間表現(xiàn)出綜合治理、跨流域互動的特征。本文認為，通過深化改進瀾滄江—湄公河次區(qū)域毒品治理模式，優(yōu)化次區(qū)域合作，可刺激次區(qū)域毒品治理主體互動頻率的提高，提升次區(qū)域毒品治理的成效。

關(guān)鍵詞：瀾滄江—湄公河合作;“金三角”地區(qū);毒品治理;替代種植

[中圖分類號]? D815.5? ? ? ? ? ? [文獻標識碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號] 1003-2479（2020）03-005-09

Abstract： The Lancang-Mekong sub-region， with the most rampant criminal activities of drug cultivation， production，smuggling， and trafficking in the world， severely threatens the security of the sub-region and various countries. The grim situation and the complex drug problem have a serious impact on Chinas diplomatic strategic layout and the realization of the sustainable cooperation in the region， and also restrict the intention of cooperation to seek mutual benefit and win-win results among countries. How to effectively curb the spread of drug crimes in the region has become a realistic challenge that the governments of the six countries along the Langcang-Mekong River must face up to and solve. In practice， national cross-border cooperation is an important way to successfully curb the worsening drug problem. Rational and effective drug control cooperation and the changes of non-traditional security relations in the sub-region are characterized by comprehensive governance and cross-basin interaction. This paper believes that by deepening and improving thedrug controlmodel in the Lancang-Mekong sub-region and optimizing sub-regional cooperation， the interactionfrequency of drug controlcan be stimulatedand the effectiveness can be improved.

Key Words： Lancang-Mekong Cooperation; Golden Triangle Region; Drug Control; Alternative Cultivation

近年來，區(qū)域合作機制下的毒品治理雖卓有成效，但由于瀾滄江—湄公河流域（以下簡稱“瀾湄流域”）各國政府對罌粟種植、毒品走私販運的管制力度不大，局部地區(qū)毒品種植、走私販運現(xiàn)象又沉渣泛起。目前，瀾滄江—湄公河次區(qū)域（以下簡稱“瀾湄次區(qū)域”）罌粟種植面積仍居高位、毒品生產(chǎn)和毒品走私犯罪仍然活躍。其中，緬甸的毒品給次區(qū)域帶來的危害是最大的，并嚴重影響次區(qū)域毒品治理局勢。老撾北部部分山村仍然存在著私自種植罌粟的現(xiàn)象導(dǎo)致境外替代種植工作受到牽連制約、泰國存在成噸量級別的甲基苯丙胺走私犯罪、緬甸北部地區(qū)具有成熟完整的毒品產(chǎn)業(yè)鏈，這些都對根除次區(qū)域毒品犯罪造成巨大挑戰(zhàn)。面對嚴峻的毒品形勢，瀾湄流域各國采取聯(lián)合行動，通過打擊販毒分子、管制合成毒品、縮減罌粟種植面積、開展替代種植工作和完善法律法規(guī)等行動，推動瀾湄流域國家及時了解和掌握禁毒動態(tài)，提高合作成效。

一、瀾滄江—湄公河次區(qū)域毒品問題現(xiàn)狀

瀾湄次區(qū)域毒品形勢錯綜復(fù)雜，尤以“金三角”地區(qū)為甚，嚴峻的毒品形勢往往與次區(qū)域的政治、軍事和民族關(guān)系等密切相連。在瀾湄流域6國禁毒合作不斷深入的同時，當前，次區(qū)域毒品問題有如下新的表現(xiàn)：第一，次區(qū)域罌粟種植仍然廣泛。瀾湄流域罌粟種植面積雖然不斷下降，但總面積仍然很大。第二，毒品產(chǎn)量有增無減，毒品加工廠數(shù)量雖有減少，但毒源地的毒品生產(chǎn)加工是穩(wěn)定的。雖然受次區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的打擊，毒區(qū)非法加工難度提升，卻也導(dǎo)致毒品犯罪形式有向更加隱蔽的方向發(fā)展的趨勢。第三，毒品犯罪地區(qū)集中，案件數(shù)量眾多?！敖鹑恰钡貐^(qū)仍是世界毒品犯罪案件最多的三大地區(qū)之一。瀾湄次區(qū)域少數(shù)民族地方武裝（以下簡稱“民地武”）“以毒養(yǎng)軍”的歷史由來已久①，這提高了瀾湄次區(qū)域打擊毒品犯罪、監(jiān)管“金三角”地區(qū)毒品販運及管控跨境毒品走私等工作的難度，為次區(qū)域經(jīng)濟互通、實現(xiàn)共同發(fā)展埋下隱患。

（一）罌粟種植

2014年起，瀾湄次區(qū)域罌粟種植面積連續(xù)5年呈遞減趨勢。根據(jù)聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室的報告，2019年，瀾湄次區(qū)域罌粟農(nóng)場種植面積持續(xù)縮減。其中，緬甸和老撾的罌粟種植面積約為49.6萬畝，與2018年相比減少12%，就罌粟種植面積估算能生產(chǎn)鴉片440余噸。據(jù)緬甸政府公布的數(shù)據(jù)，緬甸罌粟種植面積在過去9年里呈現(xiàn)波動變化：2010—2014年有所增長，2015年以來逐年下降。罌粟集中種植區(qū)所在的北山、東山和南山等地分別減少7%、8%和17%，克欽邦的鴉片種植面積則相較于2018年增長9%。上述區(qū)域幾乎全部為民地武控制區(qū)，政府控制能力弱，毒品情勢嚴峻。老撾罌粟種植面積縮減情況與緬甸類似，與2017年相比，2018年，老撾北部非法種植罌粟的面積為73875畝，減少約5250畝②?，槻?、豐沙里和烏多姆賽是老撾北部種植罌粟的主要地區(qū)，各類數(shù)據(jù)表明，老撾仍然是瀾湄次區(qū)域主要的罌粟種植國。由于罌粟種植比其他作物的經(jīng)濟收益高，導(dǎo)致罌粟種植面積總體呈現(xiàn)高位的局面并未被打破，也成為其他作物替代種植計劃面臨的最大挑戰(zhàn)。比如，緬甸從事罌粟種植帶來的經(jīng)濟收益相當于2018年全國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的四分之一，僅撣邦就有近九分之一的山村家庭從事罌粟種植③。綜合來看，瀾湄次區(qū)域罌粟非法種植面積雖然減少，但罌粟種植生產(chǎn)能力仍然不可小覷。為了降低制毒成本、縮短生產(chǎn)工期，次區(qū)域出現(xiàn)合成毒品制造興盛的新趨勢，證明次區(qū)域毒品威脅依舊有增無減。

（二）毒品產(chǎn)量

瀾湄次區(qū)域毒品產(chǎn)量并沒有受到罌粟種植面積小幅下降的影響，毒品平均產(chǎn)量仍然增長。2018年，湄公河流域的冰毒緝獲量創(chuàng)下歷史最高紀錄，從冰毒價格處于20年來最低點的現(xiàn)象可以看出，冰毒產(chǎn)量供應(yīng)過剩。2018年，中國共繳獲緬甸、老撾和泰國3國各類毒品29.6噸，同比上升17.6%，其中晶體冰毒4.6噸、氯胺酮1.4噸，分別占中國繳獲兩類毒品總量的43.6%和23.9%，同比分別增長4.2倍和3.5倍。此外，中國國內(nèi)制毒能力也受到重削，毒品犯罪活動呈現(xiàn)向管理薄弱地帶轉(zhuǎn)移的趨勢，換言之，中國國內(nèi)制毒犯罪活動仍處于活躍期①。

合成毒品的濫用使易制毒品產(chǎn)量泛濫，數(shù)量增長明顯。瀾湄次區(qū)域是全球甲基苯丙胺合成毒品生產(chǎn)最快的地區(qū)，甲基苯丙胺是瀾湄次區(qū)域的頭號毒品，年流行率高于全球平均水平，2019年進一步增長至約116噸。近年來，甲基苯丙胺的制造和販運發(fā)生地域轉(zhuǎn)移，從中國轉(zhuǎn)移到瀾湄次區(qū)域的其他國家，其中，泰國的甲基苯丙胺緝獲量（特別是甲基苯丙胺片劑的緝獲量）已經(jīng)超過中國。據(jù)報告，2018年，東亞和東南亞地區(qū)緝獲了約7.45億片甲基苯丙胺，近70%在泰國境內(nèi)。緬甸北部合成毒品中，冰毒作為販運大宗毒品的頭號品類已經(jīng)滲透進入瀾湄次區(qū)域，對老撾、緬甸、泰國和中國云南省的毒品治理帶來挑戰(zhàn)②。2019年，越南合成毒品產(chǎn)量比2018年增加5倍，作為“金三角”地區(qū)生產(chǎn)毒品的主中轉(zhuǎn)樞紐，在越南與老撾和柬埔寨接壤的邊境地區(qū)，非法毒品（特別是合成毒品）的貿(mào)易和販運量急劇增加。除了海洛因，氯胺酮等合成毒品也很流行，尤其是以酒吧、夜總會和卡拉OK房等娛樂場所為主的毒品交易與使用具有“群聚群吸”的特點，在多數(shù)情況下難以核實，這使得越南國內(nèi)毒品成癮流行的風(fēng)氣難以控制③。柬埔寨是世界第二大海洛因來源國，也是生產(chǎn)苯丙胺類興奮劑的主要國家。柬埔寨國家打擊毒品管理局（NACD）指出，湄公河次區(qū)域“金三角”地區(qū)的毒品和甲基苯丙胺販運量正在增加。與此同時，瀾湄次區(qū)域氯胺酮的使用量也在增加。作為一種不受國際管制的物質(zhì)，氯胺酮在瀾湄次區(qū)域的緝獲量占5年內(nèi)全球緝獲量的96%。

（三）毒品走私

瀾湄次區(qū)域毒品問題的另一挑戰(zhàn)是涉毒走私，次區(qū)域的毒品也是中國合成毒品走私的主要來源。瀾湄次區(qū)域甲基苯丙胺等合成藥物的走私滲透量不斷增長。2019年，聯(lián)合國禁毒署執(zhí)法機構(gòu)在日本、澳大利亞、新西蘭、馬來西亞和印度尼西亞緝獲的毒品數(shù)量創(chuàng)下新紀錄。通過追溯這些毒品，定位到是從瀾湄次區(qū)域內(nèi)的“金三角”地區(qū)跨境走私的，其中，甲基苯丙胺產(chǎn)量估值達到400億美元④。湄公河國家部長級會議發(fā)布的一份聲明稱，僅在泰國就緝獲了18噸甲基苯丙胺，占湄公河流域走私量的70%。緬甸北部合成毒品中，冰毒作為走私大宗毒品的頭號品類，已經(jīng)滲透進入瀾湄次區(qū)域，極大地增加了中國和中南半島5國毒品治理的難度⑤。聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室數(shù)據(jù)表明，瀾湄次區(qū)域合成毒品走私數(shù)量激增，毒販通過洗錢的方式，增加販毒利潤并帶動博彩業(yè)繁榮。據(jù)估計，瀾湄次區(qū)域毒品市場價值達到614億美元。泰國司法部部長頌薩就曾公開表示，一些執(zhí)法部門的調(diào)查和回應(yīng)能力不足，對瀾湄次區(qū)域的走私和洗錢等活動采取縱容態(tài)度，這使得非法運輸和走私毒品的犯罪活動屢禁不止。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，毒品走私的方式更加靈活和多樣。此外，在走私形式上，不法分子假借化工類名義在網(wǎng)上非法注冊“空殼公司”，經(jīng)營化學(xué)易制毒品的網(wǎng)店，形成完整的上下供應(yīng)銷售鏈，通過境內(nèi)境外物流流通走私。

截至2019年11月，越南警方偵破23300多起案件，逮捕36200多名罪犯，繳獲超過一噸的海洛因、超過100萬片合成毒品、614千克的鴉片和768千克的大麻①。柬埔寨也是瀾湄次區(qū)域走私販毒的主要過境國，尤其是苯丙胺類興奮劑的走私數(shù)量增長迅速。據(jù)柬埔寨國家反毒品管理局報告稱，2019年，柬埔寨的毒品緝獲量比2018年增加了40%。其中，柬埔寨當局嚴厲查處了9806起毒品案件，比2018年增長22.56%;偵破毒品犯罪類案件數(shù)量增加20%，逮捕2萬名毒販，比2018年增加24.54%;沒收了750.70千克走私毒品，所有類型的毒品走私數(shù)量增加了39.96%。相較于面臨罌粟種植反彈的態(tài)勢，老撾北部毒品走私數(shù)量增長程度較小。

緬甸是次區(qū)域內(nèi)毒品犯罪最猖獗的國家，其偵破的毒品走私案件大多與民地武有關(guān)。民地武與緬甸政府的沖突給瀾湄次區(qū)域局勢穩(wěn)定、安全及和平發(fā)展帶來巨大沖擊。緬甸政府軍大力打擊毒品交易，但自2008年果敢沖突發(fā)生以來，緬甸民地武“以毒斂財”更加猖獗，并開始在中國境內(nèi)走私，加劇次區(qū)域毒品管控難度。在與緬甸政府軍互拼交火頻發(fā)的情況下，緬甸民地武為了整軍備戰(zhàn)，販毒活動更加猖獗。盡管分散的民地武并非緬甸政府軍的對手，但其伙同毒販“以毒養(yǎng)軍”“以毒斂財”，形成難以遏制的毒品走私態(tài)勢，加大了毒品經(jīng)濟的運作力度。緬甸民地武這種“以毒養(yǎng)軍，以軍護權(quán)”的販毒模式不僅給當?shù)厝嗣竦纳钤斐衫_，也給緬甸政府的威信力蒙上陰影。武裝販毒走私制造的血腥悲劇讓湄公河流域人民陷入恐慌②，販毒走私活動的商業(yè)化、政治化也加大了打擊瀾湄次區(qū)域毒品走私工作的難度。

二、瀾滄江—湄公河合作機制下的次區(qū)域毒品治理合作進展

目前，在瀾湄合作機制下已形成多個禁毒治理合作公共產(chǎn)品，即綜合執(zhí)法、開展替代種植項目和聯(lián)合掃毒行動等，這些禁毒合作措施取得一定成效?；诙酒分卫砝砟畹墓沧R，瀾湄流域6國共同維護次區(qū)域的安全，為6國的政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展創(chuàng)造條件。

（一）毒品治理理念

受毒品種植、生產(chǎn)、走私和販運等多種因素的影響，瀾湄次區(qū)域和相關(guān)國家面臨的毒品威脅仍處于嚴峻期。通過瀾湄次區(qū)域國家間集體互動，促進6國毒品治理合作，從而減少次區(qū)域安全的威脅，能夠最終通過瀾湄合作機制有效治理毒品危機，達到提升維護地區(qū)安全成效的目標③。瀾湄合作機制下的毒品治理，從理念上說是各國國家安全觀的重要體現(xiàn)。中國倡導(dǎo)的國家安全觀的內(nèi)涵為“一國對國際國內(nèi)安全形勢的主觀認識，它包括對國際國內(nèi)安全威脅來源、內(nèi)涵、條件、維護手段等要件的判斷”④，主張共同維護瀾湄次區(qū)域安全，實現(xiàn)共同安全的毒品治理理念，為瀾湄流域6國安全創(chuàng)造條件，促進安全互利。2017年，中國國家主席習(xí)近平提出“既重視發(fā)展問題，又重視安全問題”，“既重視自身安全，又重視共同安全”⑤，主張以平等的身份進行合作，以民主的方式推動地區(qū)合作，尊重各國內(nèi)政，尊重各國人民自主選擇發(fā)展道路的權(quán)利。當前，瀾湄次區(qū)域一體化進程方興未艾，各國所面對的毒品治理問題是錯綜復(fù)雜的，依靠一國維護次區(qū)域安全是難以見效的。只有有關(guān)各國在毒品治理上保持良好協(xié)作，構(gòu)建毒品治理安全網(wǎng)絡(luò)，才是解決問題的良策。由此，瀾湄流域6國應(yīng)該持守“共同、綜合、合作、持續(xù)”的安全理念，牢固樹立風(fēng)險意識。次區(qū)域毒品治理是維護次區(qū)域安全穩(wěn)定的重要保證，只有瀾湄流域6國在毒品治理理念上達成一致，才有可能從根源上鏟除毒垢，為國家和次區(qū)域的經(jīng)濟社會健康可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（二）禁毒合作機制

禁毒合作成效直接關(guān)系到瀾湄次區(qū)域安全建設(shè)的進程。瀾湄次區(qū)域的有關(guān)國家針對毒品治理已達成多項合作機制，毒情蔓延的情勢得到有效遏制。

第一，《大湄公河次區(qū)域禁毒合作諒解備忘錄》達成禁毒合作共識?！洞箐毓哟螀^(qū)域禁毒合作諒解備忘錄》是瀾湄次區(qū)域最活躍的合作機制之一，在該機制下，各國采取共同行動，打擊毒品種植、販運和消費犯罪等。同時，該機制涵蓋執(zhí)法合作和司法合作、降低毒品需求、可持續(xù)替代種植工作等多項內(nèi)容，是次區(qū)域打擊毒品犯罪的重要武器①。

第二， 中老緬泰4國聯(lián)合治理在瀾湄合作機制下為次區(qū)域的禁毒工作做出努力。中老緬泰4國是瀾湄次區(qū)域毒品情勢最嚴重、最集中的國家。中老緬泰4國在湄公河流域開展禁毒合作已逾8年，涉及打擊販毒和走私等聯(lián)合執(zhí)法行動并取得良好成效。截至2019年7月底，4國已啟動84次湄公河聯(lián)合治理行動，共出動執(zhí)法人員13300余人次，執(zhí)法艇702艘次，總航程44400余千米，在湄公河、老撾班相果及夢莫等重點水域開展聯(lián)合查緝和禁毒工作，并舉行研討會共議瀾湄流域的禁毒形勢和禁毒合作事宜。4國聯(lián)合執(zhí)法是瀾湄合作機制下毒品治理的成功嘗試②。但總體而言，目前瀾湄流域6國聯(lián)合掃毒行動的力度與嚴峻復(fù)雜的毒品犯罪形勢相比仍顯滯后，主要難度在于各國情報線索不對稱、聯(lián)合執(zhí)法偵察困難等，需要深入完善聯(lián)合掃毒合作機制，提升共同掃毒能力③。

第三，2019年，瀾滄江—湄公河綜合執(zhí)法安全合作中心在中國云南昆明舉辦“2019瀾湄禁毒合作論壇”，針對瀾湄次區(qū)域合成毒品泛濫問題進行研討。論壇通過搭建禁毒合作協(xié)商平臺，圍繞瀾湄次區(qū)域毒品形勢特點，為完善次區(qū)域毒品治理方式、提高次區(qū)域治理毒品問題的能力和水平、推動瀾湄次區(qū)域禁毒合作機制取得新進展，進行了一次有意義的嘗試④。

第四，次區(qū)域雙邊禁毒合作頻繁。中國作為次區(qū)域大國，為保障本國和次區(qū)域的安全和發(fā)展，在次區(qū)域毒品治理方面投入巨大，積極開展諸多雙邊行動。需要正視的是，盡管瀾湄次區(qū)域各國發(fā)展不平衡，但各國應(yīng)當基于本國發(fā)展水平和能力，就次區(qū)域毒品治理積極開展合作。例如，老撾與柬埔寨就針對毒品問題舉行了相關(guān)會議，在達成雙邊諒解備忘錄的基礎(chǔ)上，為進一步做好藥物管制和反人口販運等工作做出努力，并積極執(zhí)行《關(guān)于藥品檢查和管制合作的諒解備忘錄》，打擊包括販運人口和毒品走私等在內(nèi)的跨境犯罪⑤。

（三）打擊毒品犯罪

基于次區(qū)域國家達成的共識，瀾湄次區(qū)域打擊毒品犯罪合作卓有成效。2019年第一季度，瀾湄流域6國合作，共破獲3000多起販運重量超過1千克的毒品案件，共逮捕3440名犯罪嫌疑人，與上年同期相比明顯增加，在根除和打擊毒品販運上取得成效①。

中國倡議開展的“平安航道”聯(lián)合掃毒行動也深受次區(qū)域國家認可。2013年4月，“平安航道”聯(lián)合掃毒行動在中國云南景洪啟動，該行動已上升為瀾湄合作機制下的一項重要執(zhí)法合作內(nèi)容②。2018年5—7月，由中國承辦瀾湄流域6國“平安航道”聯(lián)合掃毒行動，協(xié)調(diào)指揮中心設(shè)在云南省西雙版納傣族自治州景洪市。在為期3個月的聯(lián)合掃毒行動中，瀾湄流域6國的禁毒聯(lián)絡(luò)員通過聯(lián)合辦公的方式，深入開展涉“金三角”地區(qū)毒品情報線索交流和毒品案件協(xié)作，同步指揮在各自國家確定的行動區(qū)域內(nèi)開展緝毒行動，以最大限度防止“金三角”地區(qū)毒品外流危害各國，最大限度預(yù)防易制毒化學(xué)品流入“金三角”地區(qū)助長該地區(qū)的制販毒活動，以進一步推動落實瀾湄安全執(zhí)法合作機制，提升各國執(zhí)法合作和打擊本區(qū)域跨國毒品犯罪的能力和水平，改善瀾湄次區(qū)域各國的社會治安形勢③。

（四）開展替代種植

2017年以來，瀾湄次區(qū)域各國在減少罌粟種植面積方面取得了一些成績，還參與了農(nóng)村和城市地區(qū)的綜合地區(qū)發(fā)展、技能培訓(xùn)和創(chuàng)收生計方案的設(shè)計和實施，以減少非法藥物的供應(yīng)和需求。毒品種植給瀾湄次區(qū)域安全帶來嚴重威脅，為從源頭上根除毒品，2016年，瀾湄合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會議發(fā)布《三亞宣言》，其中提到要加強應(yīng)對跨國犯罪等非傳統(tǒng)安全威脅的合作;開展農(nóng)業(yè)技術(shù)交流與農(nóng)業(yè)能力建設(shè)合作;落實“東亞減貧合作倡議”，交流減貧經(jīng)驗，實施相關(guān)項目等④，這些措施都有利于在瀾湄次區(qū)域開展替代種植以遏制毒品蔓延的形勢。例如，在泰國北部山區(qū)，可因地制宜地推廣多種經(jīng)濟作物，建成高附加值經(jīng)濟作物產(chǎn)業(yè)園，并帶動農(nóng)業(yè)和手工業(yè)的發(fā)展，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，改變村民因貧困對毒品經(jīng)濟的依賴。中國禁毒單位與農(nóng)業(yè)部門攜手合作，在瀾湄次區(qū)域國家開展罌粟替代種植工作，進一步推動罌粟減種、禁種。2019年，中國境內(nèi)公司與老撾瑯南塔孟隆縣政府簽訂了32萬畝土地租賃協(xié)議，發(fā)展農(nóng)經(jīng)作物種植，開展罌粟替代種植工作，幫助罌粟種植區(qū)發(fā)展替代經(jīng)濟。據(jù)統(tǒng)計，該公司在項目上累計投入資金1.2億元人民幣，在老撾瑯南塔省孟隆縣種植橡膠10萬余畝、香蕉10萬余畝、水稻2.25萬畝、玉米2.25萬畝、茶葉5000畝，年產(chǎn)值為5.5億元人民幣;同時與老撾瑯南塔省簽訂農(nóng)業(yè)生產(chǎn)種植與技術(shù)培訓(xùn)協(xié)議，對當?shù)剞r(nóng)民開展種植養(yǎng)殖技術(shù)培訓(xùn)，使1000余人直接參與替代種植。公司回收其農(nóng)產(chǎn)品，解決了當?shù)?000余人就業(yè)，大大改善了當?shù)卮逭岳浰诜N植為主的傳統(tǒng)種植結(jié)構(gòu)模式⑤。

三、瀾滄江—湄公河合作機制下次區(qū)域毒品治理合作存在的問題

在開展次區(qū)域禁毒合作的過程中，次區(qū)域國家之間的互信也是非常重要的一環(huán)。合作層面上，中國綜合國力的提高和國際影響力的增強引發(fā)一些瀾湄次區(qū)域國家的不安全感，次區(qū)域總體經(jīng)濟水平落后也增加了毒品治理合作的難度;操作層面上，在法律的協(xié)調(diào)、執(zhí)法合作機制的構(gòu)建方面雖步入常態(tài)化，但是瀾湄流域6國對毒品犯罪的界定存在差異，這使得毒品合作治理呈現(xiàn)分散狀態(tài)。在開展替代種植方面，有關(guān)國家面臨著罌粟種植帶來的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后和地方政府工作能力不足等綜合難題。因此，替代種植的實際效果仍無法確定。

（一）合作層面

瀾湄次區(qū)域在安全合作上具有地域、民族等先天優(yōu)勢，毒品治理合作機制也正在完善，但受政治關(guān)系、次區(qū)域國家經(jīng)濟發(fā)展水平差距等因素影響，毒品治理合作的推進仍然困難重重。首先，受前殖民宗主國的影響，“中國威脅論”等不實言論在瀾湄次區(qū)域一些國家中仍有一定市場。尤其是2018年，美國發(fā)布《中國軍事與安全發(fā)展態(tài)勢報告》，極力對中國在南海建設(shè)的正?；顒蛹右詿o理指責，而這勢必會給中國與有關(guān)國家的合作帶來不利影響。毒品治理是涉及次區(qū)域社會安全穩(wěn)定的重要領(lǐng)域，也會受到中國與湄公河流域5國關(guān)系和政治互信的影響。

其次，次區(qū)域總體經(jīng)濟發(fā)展水平還比較低，這成為有關(guān)國家開展毒品治理合作的掣肘。瀾湄流域6國若按經(jīng)濟發(fā)展水平排序，中泰兩國工業(yè)化水平相對領(lǐng)先，其次是越南，緬甸、老撾和柬埔寨3國則位列世界最不發(fā)達國家行列。囿于經(jīng)濟發(fā)展水平上的差異，瀾湄流域6國在合作上各有不同的利益取向，在承擔的責任上也難以達成平衡。一些經(jīng)濟較為落后的國家出于對經(jīng)濟收益的考慮，對毒品犯罪問題采取默許態(tài)度。以中國為代表的一些次區(qū)域國家，除了經(jīng)濟訴求，也非常關(guān)注次區(qū)域安全穩(wěn)定，因此在資金提供、警務(wù)合作、禁毒手段創(chuàng)新和治理能力升級等方面投入更多。老撾、柬埔寨和緬甸等國因經(jīng)濟能力有限、國內(nèi)局勢動蕩等因素，投入十分有限，有些國家在維護地區(qū)安全與促進國家經(jīng)濟發(fā)展的立場之間來回搖擺。更令人憂心忡忡的是，毒品犯罪像一張蜘蛛網(wǎng)，與貧困、傳染病、人口販賣、賭博和賣淫等問題相互交織，大大增加了瀾湄次區(qū)域國家毒品治理合作的難度①。

（二）操作層面

瀾湄次區(qū)域的毒品治理管控難度較大，這在一定程度上加大了合作治理在操作層面上的難度。首先便是缺乏權(quán)威性法律依據(jù)。瀾湄次區(qū)域警務(wù)合作的權(quán)威性法律依據(jù)較少，大多數(shù)法律文件都缺乏約束力。盡管瀾湄流域國家已簽署大湄公河次區(qū)域禁毒合作機制相關(guān)文件及《大湄公河次區(qū)域反對拐賣人口區(qū)域合作諒解備忘錄》《關(guān)于加強湄公河流域綜合執(zhí)法安全合作的聯(lián)合聲明》等文件，在一定程度上推進了毒品合作治理進程，但這些聲明文件在實質(zhì)上沒有突破綱領(lǐng)性文件的范疇，在法律實施上暴露出水平低、效力弱、難治本的缺陷，難以形成操作層面的綜合性規(guī)范。從結(jié)果來看，缺乏權(quán)威性法律依據(jù)易使合作流于形式，無法達到最佳合作觸點。即使是在瀾湄執(zhí)法中心成立后，各國開展聯(lián)合執(zhí)法的法律基礎(chǔ)仍然是2015年的《聯(lián)合聲明》，無法對各國在次區(qū)域進行綜合性、長期性治理提供有力的法律保障。這與次區(qū)域國家在禁毒意愿上的不同訴求有關(guān)，不同的目的和利益導(dǎo)向會對瀾湄流域6國的毒品治理合作產(chǎn)生潛在影響，如泰國和緬甸就較為看重禁毒治理過程中本國法律的首要性，以尋求在次區(qū)域合作中的有利位置。

中國與湄公河國家在警務(wù)合作方面已達成協(xié)議、諒解備忘錄及聯(lián)合宣言等各種級別的合作規(guī)范。在雙邊合作規(guī)范上，中國與部分國家簽署了雙邊引渡條約和民事刑事司法互助條約②，例如，中老兩國簽署了《邊界管理制度協(xié)定》《中老邊境口岸及其管理制度協(xié)定》等。但是，囿于各國在法律規(guī)范和法律界定上的差異，警務(wù)合作難以在操作層面上發(fā)揮切實有效的作用。由于法系的不同，瀾湄6國在警務(wù)合作過程中面臨司法程序的客觀差異，這使得各國在管轄范圍、犯罪成立、逮捕條件、犯罪嫌疑人權(quán)利保障、執(zhí)行程序以及引渡規(guī)則等方面存在較大分歧，綜合執(zhí)法合作的相關(guān)法律規(guī)范其實已經(jīng)大大滯后于次區(qū)域警務(wù)合作實踐的需要，在一定程度上成為次區(qū)域相關(guān)國家警務(wù)合作與司法合作的阻力①。

其次，瀾湄次區(qū)域替代種植項目進一步推進陷入瓶頸。發(fā)展替代種植項目是根除瀾湄次區(qū)域毒源的重要手段，但由于當前次區(qū)域合作難以從機制上去推動替代種植項目的發(fā)展，因此，若僅靠地方政府推動，由于市場經(jīng)濟的發(fā)展和當?shù)刎毨КF(xiàn)狀，替代種植后勁不足。以天然橡膠價格為例，自2011年以來，天然橡膠價格持續(xù)走低，至2019年已跌破萬元每噸的市場價格，天然橡膠的生產(chǎn)因此受到波及，這大大制約了替代種植企業(yè)的發(fā)展。此外，由于境外勞動力成本上漲，環(huán)保標準提高，境外替代種植企業(yè)的成本增加、負擔加大，這使得替代種植項目發(fā)展活力不足。不僅如此，有些國家的地方?jīng)_突局勢也給替代種植工作帶來巨大的安全風(fēng)險②。

再次，瀾湄次區(qū)域大宗跨境毒品犯罪之風(fēng)難以遏制。近年來，瀾湄次區(qū)域上百公斤級甚至一噸以上的毒品走私案件時有發(fā)生，這種毒品犯罪案件通常與跨國、跨境大型販毒集團有密切聯(lián)系。除了每一次縝密的安排、策劃，這些販毒團伙還擁有數(shù)量眾多的販毒成員，成員構(gòu)成十分復(fù)雜，婦女幼童均有涉及，其結(jié)構(gòu)分明的組織層級和四通八達的陸?？战煌ňW(wǎng)絡(luò)使得偵破大型毒品案件的工作變得更加艱巨。在遇到同行搶貨或緝毒人員時，毒品犯罪分子甚至?xí)梅欠ㄎ溲b勢力進行反抗。這類販毒團伙目前正在滲入次區(qū)域各國境內(nèi)，使各國的販毒人員也逐漸走上組織化、武裝化的道路，給次區(qū)域毒品治理合作帶來嚴峻挑戰(zhàn)③。

結(jié)? ? 論

瀾滄江—湄公河是中國與中南半島5國互通往來的黃金通道，長期以來，圍繞著毒品犯罪產(chǎn)生的罌粟種植、生產(chǎn)、走私和消費成為瀾湄次區(qū)域發(fā)展的掣肘。當前，瀾湄次區(qū)域毒品治理狀況相對穩(wěn)定，但毒品形勢仍面臨著嚴峻考驗。從現(xiàn)狀來看，次區(qū)域罌粟種植面積緩慢縮小，毒品治理工作取得一定進展，但罌粟種植總面積呈現(xiàn)高位的局面并未被打破。罌粟種植主要集中在緬北、老北地區(qū)，與“金三角”地區(qū)毒品走私販運形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈。合成毒品產(chǎn)量尤其是甲基苯丙胺的生產(chǎn)加工依然活躍。次區(qū)域各國境內(nèi)境外毒品走私滲透明顯，為了實現(xiàn)流通走私，還形成了“互聯(lián)網(wǎng)+物流”的新特點。毒品走私也暴露出次區(qū)域國家在打擊毒品販運上的不同需求，有的國家為了經(jīng)濟利益而縱容毒品犯罪。

瀾湄合作機制下的次區(qū)域毒品治理從理念上說是國家安全觀的重要體現(xiàn)。瀾湄6國堅持“共同、綜合、合作、持續(xù)”的安全理念，在機制上，《大湄公河次區(qū)域禁毒合作諒解備忘錄》為次區(qū)域國家達成禁毒合作共識奠定基礎(chǔ);在行動上，體現(xiàn)為多邊聯(lián)合執(zhí)法、開展禁毒信息互通會議、在法律上對新型毒品進行列管，從而有效地遏制次區(qū)域毒品犯罪蔓延態(tài)勢。瀾湄合作機制下的毒品治理取得一定成效，在一定程度上對毒品的泛濫有所控制，但湄公河流域合成毒品的生產(chǎn)和販運加劇了次區(qū)域的犯罪威脅，并與賭博、艾滋病、賣淫和人口販賣等問題錯綜交織。正是在這樣的背景下，瀾湄次區(qū)域國家希望通過國家間集體互動，推動6國毒品治理合作以降低次區(qū)域非傳統(tǒng)安全風(fēng)險，最終實現(xiàn)借助瀾湄合作機制應(yīng)對毒品危機、提升次區(qū)域安全水平的成效。但同時要注意的是，瀾湄合作機制下的毒品治理合作進展較為緩慢，主要表現(xiàn)在合作機制不完善，各國法律文化存在差異、經(jīng)濟發(fā)展水平存在差距，毒源地存在貧困問題，替代種植難以持續(xù)等。

區(qū)域安全和國家安全是實現(xiàn)國家發(fā)展和人民生活穩(wěn)定的重要保障。本文認為，為打造瀾湄次區(qū)域有力的毒品治理網(wǎng)絡(luò)、深化瀾湄流域6國合作，需要從如下方向著手：

第一，各國應(yīng)聯(lián)合構(gòu)建包含建立信息預(yù)警、情報共享和安全評估等內(nèi)容的毒品治理合作機制，建立基礎(chǔ)性關(guān)鍵行動信息共享系統(tǒng)。同時，加大對執(zhí)法人員的聯(lián)合培訓(xùn)，提高其治理分析水平，增強其調(diào)查、案件準備和起訴等知識和技能，提高其識別、描述、共享信息和攔截能力，強化瀾湄次區(qū)域毒品治理的整體能力。

第二，在瀾湄合作機制框架下拓展毒品治理的合作功能，強化治理能力。因勢利導(dǎo)，結(jié)合瀾湄次區(qū)域毒品犯罪新形勢，針對大宗毒品走私販運、流竄走私洗錢、合成毒品問題和地方民族武裝養(yǎng)毒販毒等問題實施精準打擊。

第三，完善次區(qū)域法律規(guī)定。毒品犯罪具有差異大、多樣化的特點，給瀾湄次區(qū)域國家禁毒合作造成困擾。通過健全法律體系，結(jié)合實踐工作，總結(jié)次區(qū)域毒品治理合作總體布局，對毒品種類和數(shù)量進行界定;對聯(lián)合執(zhí)法的立法范圍做出調(diào)整;完善社會領(lǐng)域等與毒品治理相關(guān)的法律，共同促進法制建設(shè);落實綱領(lǐng)性協(xié)議，提供有力的綜合性法律保障。

第四，推動次區(qū)域罌粟替代種植的發(fā)展。瀾湄流域6國的毒品治理合作要加強對替代種植項目的關(guān)注，著力解決當前替代種植企業(yè)的實際難題，保護企業(yè)種植和生產(chǎn)安全， 實現(xiàn)村寨脫貧， 徹底根除毒源。

第五，瀾湄次區(qū)域國家要以構(gòu)建次區(qū)域命運共同體為契機，打造治理新動力，強化合作緊密性。積極推進雙邊、多邊禁毒合作機制，將瀾湄聯(lián)合執(zhí)法合作機制打造為具有瀾湄特色的毒品治理合作產(chǎn)品，加強包括《大湄公河次區(qū)域禁毒合作諒解備忘錄》機制在內(nèi)的跨境毒品治理網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新打擊毒品販運的實時監(jiān)測機制，以應(yīng)對次區(qū)域毒品犯罪跨境性、隱蔽性增強的新特點。

注：本文得到2017年國家社科基金委托項目《中老越接壤地區(qū)國際減貧開發(fā)合作研究》和云南大學(xué)人文社會科學(xué)研究基金項目 《東南亞區(qū)域性公共產(chǎn)品與中國的供給研究》等項目資助，特此感謝！

（責任編輯：顏? 潔）