宋福榮

（湖北警官學(xué)院 治安系，湖北 武漢430034）

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度嚴(yán)重阻礙了我國農(nóng)村人口的自由流動，使人力資源得不到優(yōu)化配置，進(jìn)而阻礙了我國的城市化進(jìn)程。因此，破除城鄉(xiāng)二元戶籍制度，建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度己經(jīng)成為我國當(dāng)前迫切需要解決的問題。為認(rèn)真貫徹湖北省第十次黨代會精神，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)人口合理流動，引導(dǎo)農(nóng)民工有序進(jìn)城，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，2012年12月，襄陽市以解決農(nóng)民工、大中專學(xué)校畢業(yè)生、中高級專門人才和投資興辦企業(yè)人員等四類人員的城鎮(zhèn)戶口為突破口，開始全面啟動戶籍制度改革。本文以襄陽市的戶籍制度改革為例，通過問卷法和訪談法對襄陽市的戶籍制度改革進(jìn)行了調(diào)研，對襄陽戶籍制度改革的必要性和改革中遇到的難點(diǎn)進(jìn)行了分析，以期探討進(jìn)一步推進(jìn)襄陽市戶籍制度改革的路徑。

一、襄陽市戶籍制度改革的必要性

（一）改革形勢所需

1998年，國務(wù)院下發(fā)24號文件《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》。根據(jù)文件精神，全國各地各級黨委、政府和公安機(jī)關(guān)先后出臺了一系列戶籍管理制度改革的政策和措施。2003年，湖北省政府下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化戶籍管理制度改革的意見》（鄂政辦發(fā)[2003]86號）文件后，省政府將襄陽市作為全省三個戶籍管理制度改革的試點(diǎn)之一，為襄陽市的戶籍管理制度改革積極穩(wěn)妥向前推進(jìn)奠定了良好基礎(chǔ)。2012年，黨的十八大報告明確指出，在今后黨的工作中要“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”。這些文件的制定和頒布，為襄陽市戶籍制度改革提供了政策法規(guī)依據(jù)，襄陽市戶籍管理制度改革的步伐正式邁開。2013年黨的十八屆三中全會明確提出“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！?，更為襄陽市戶籍制度改革指明了方向。

（二）城市發(fā)展所需

2003年，為加快構(gòu)建促進(jìn)中部地區(qū)崛起的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)，湖北省確立了“一主兩副”的城市發(fā)展戰(zhàn)略，即以武漢為全省主中心城市，宜昌、襄陽為省域副中心城市。①荊楚網(wǎng)：《“一主兩副”：構(gòu)筑湖北經(jīng)濟(jì)新版圖》，http://www.cnhubei.com/xwzt/2011/centercity/news/201112/t1925818.shtml。省委、省政府要求三地勇于擔(dān)當(dāng)，勇挑重?fù)?dān)，勇做全省跨越式發(fā)展的龍頭和主力，率先實現(xiàn)發(fā)展新跨越，帶動和支撐全省跨越發(fā)展。隨著襄陽市被確定為省域副中心城市后，緊緊圍繞“中部領(lǐng)先，全國一流”的總體目標(biāo)，2011年年初，襄陽市十二次黨代會確定“兩個中心”、“四個襄陽”建設(shè)規(guī)劃，努力實現(xiàn)5年內(nèi)200平方公里、200萬人口的工作目標(biāo)。①“兩個中心、四個襄陽”，即“省域副中心城市和現(xiàn)代化區(qū)域中心城市和產(chǎn)業(yè)襄陽、都市襄陽、文化襄陽、綠色襄陽”。摘自湖北省第十次黨代會的報告。為認(rèn)真貫徹落實國務(wù)院文件精神和襄陽市十二次黨代會確定的奮斗目標(biāo)，必須加速推進(jìn)襄陽市戶籍管理制度改革的步伐，使襄陽市的戶籍管制度更好地服從和服務(wù)于“兩個中心”、“四個襄陽”建設(shè)。

（三）服務(wù)民生所需

戶籍管理涉及千家萬戶，是實現(xiàn)社會公平正義的關(guān)鍵因素，也是構(gòu)建和諧社會的重要途徑。②呂英：《城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的戶籍制度改革研究》，蘇州大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文，第17頁。傳統(tǒng)的二元戶籍制度人為地將戶口分為城市戶口和農(nóng)村戶口，對兩種戶口給予不同的待遇。城市戶口在基本生活資料供應(yīng)、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等社會福利方面享有優(yōu)待。這種依戶口的性質(zhì)對城鄉(xiāng)居民區(qū)別對待的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，強(qiáng)化了戶口的等級意識，增強(qiáng)了城鄉(xiāng)對立的二元結(jié)構(gòu)，造成了城鄉(xiāng)居民社會地位的不平等和機(jī)會分配的不均等，不僅有違社會的公平正義，也不利于社會的穩(wěn)定。隨著人民群眾物質(zhì)文化水平的提高，公平意識和法制意識逐步增強(qiáng)，群眾的合理需求也在提升，希望建立公平合理和規(guī)范統(tǒng)一的新型戶籍管理制度，更好地方便他們的工作和生活。從城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，是今后幾十年中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本走向。作為完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的一項主要任務(wù)，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本途徑，就是要在繼續(xù)推進(jìn)工業(yè)化和城市化的過程中下決心改革戶籍管理制度。

二、襄陽市戶籍制度改革的主要做法

（一）確定目標(biāo)，領(lǐng)導(dǎo)重視

襄陽市委、市政府把推進(jìn)戶籍管理制度改革作為市政府今后幾年的重點(diǎn)工作內(nèi)容之一，決定深入貫徹落實國務(wù)院有關(guān)文件精神。市政府成立了由市長別必雄任組長，市委、市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)任副組長以及相關(guān)職能部門主要負(fù)責(zé)人為成員的戶籍管理制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，市委常委、紀(jì)委書記王兆民同志具體負(fù)責(zé)主抓全市戶籍管理制度改革工作。在市公安局治安支隊設(shè)立了領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，具體負(fù)責(zé)制定政策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和狠抓落實。在全市范圍內(nèi)實行以有合法固定住所和穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)等各類戶口性質(zhì)，統(tǒng)一在居民經(jīng)常居住地登記為“湖北居民戶口”，滿足符合條件的農(nóng)村人口落戶需求，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，建立與經(jīng)濟(jì)社會又快又好發(fā)展相協(xié)調(diào)，與“兩個中心、四個襄陽”建設(shè)相適應(yīng)的新型戶口管理制度。

（二）出臺文件，廣征民意

在重點(diǎn)考察我國部分省市戶籍管理制度改革情況和深入調(diào)研廣大人民群眾對戶籍管理新需求的基礎(chǔ)上，市公安局于2012年3月中旬草擬了《關(guān)于進(jìn)一步深化戶籍管理制度改革的實施意見》（征求意見稿），上報市政府法制辦公室按程序組織征求意見。市政府法制辦除將征求意見稿印發(fā)給市直相關(guān)部門、城區(qū)政府、市區(qū)企事業(yè)單位（包括民營企業(yè)）廣泛征求意見外，還在市政府門戶網(wǎng)站發(fā)布，公開征求社會公眾意見，先后多次召集城區(qū)政府、市直相關(guān)部門、部分企事業(yè)單位和農(nóng)民工代表參加的座談會，征求各種修改意見和建議30多條，并再次對意見稿進(jìn)行修改。市政府常務(wù)會議先后兩次對意見修改稿進(jìn)行審議，于2012年11月14日以市政府辦公室文件下發(fā)正式執(zhí)行。為認(rèn)真貫徹落實市政府的文件精神，襄陽市公安局于2013年1月又下發(fā)了關(guān)于貫徹落實《市政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步深化戶籍管理制度改革的實施意見（試行）》有關(guān)問題的通知。

（三）廣泛宣傳，透明公開

新的戶籍管理改革政策出臺后，市公安局先后組織策劃市局主要領(lǐng)導(dǎo)到行風(fēng)政風(fēng)熱線做節(jié)目、通過政府網(wǎng)站與網(wǎng)民在線交流、上街解答人民群眾的咨詢提問和邀請記者報道等大型宣傳活動，對此次戶籍管理制度改革的主要精神進(jìn)行廣泛宣傳。讓群眾充分認(rèn)識和了解改革的精神。各地也采取報紙上報道、電視上播放、電臺上廣播、網(wǎng)絡(luò)上發(fā)帖和印發(fā)宣傳資料、群發(fā)短信、上街進(jìn)門宣傳等各種有效方式，多角度、深層次、大力宣傳此次戶籍管理制度改革的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)和政策規(guī)定，提高群眾的知曉率，做到家喻戶曉、人人皆知。

（四）扎實培訓(xùn)，規(guī)范審批

各地集中時間、集中人員和集中精力，組織主管領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)科室人員和戶籍內(nèi)勤，全面學(xué)習(xí)戶籍制度改革的有關(guān)文件，深刻領(lǐng)會主要精神，準(zhǔn)確理解基本原則，力求掌握主要內(nèi)容。要求各級公安機(jī)關(guān)發(fā)揮主力軍作用，積極參與配合改革，形成良好改革氛圍。市公安局治安戶政部門還派人深入基層派出所開展面對面輔導(dǎo)講課，對全市所有戶籍內(nèi)勤進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并開通網(wǎng)上答疑解惑欄目和服務(wù)熱線電話，幫助基層戶籍內(nèi)勤解決執(zhí)行過程中遇到的疑難問題。此次戶籍管理制度改革政策放寬的幅度比較大，執(zhí)行起來有一定難度。市公安局要求各級治安戶政部門特別是派出所戶籍民警要嚴(yán)格執(zhí)行戶口遷移政策，嚴(yán)格審查，嚴(yán)格把關(guān)，對符合落戶條件的要簡化程序，簡化手續(xù)，為群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。同時，市公安局制定了《襄陽市公安局關(guān)于下放戶口審批權(quán)限和縮短戶口審批時限的通知》，將投靠落戶、公民變更姓名和民族等5項由市局審批的戶口事項下放由分局審批，縮短了審批時限，提高了辦事效率。

三、襄陽市戶籍制度改革中遇到的問題

（一）戶籍管理制度改革涉及的相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會政策調(diào)整尚顯滯后

近年來，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展決策部署的貫徹執(zhí)行，與戶籍管理相關(guān)的改革都在積極穩(wěn)妥地推進(jìn)，但由于城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的客觀存在和歷史沉淀，經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整需要一個過程。受相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會政策調(diào)整滯后的影響，襄陽市戶籍管理制度改革的效果在短期內(nèi)難以顯現(xiàn)，依托戶口性質(zhì)的社會政策在一定時期內(nèi)仍將影響戶籍制度改革的步伐。一是軍人轉(zhuǎn)業(yè)安置政策上的困境。民政部門對入伍、復(fù)員、轉(zhuǎn)業(yè)都是基于戶籍制度而進(jìn)行安排的，城鎮(zhèn)和農(nóng)村義務(wù)兵分配指標(biāo)存在著不同，城里轉(zhuǎn)業(yè)能夠得到安置，而農(nóng)村戶籍制度改革過來的人卻得不到安置。如果實行一元化戶口登記制度，民政部門在入伍、復(fù)員、安置工作分配政策執(zhí)行上依據(jù)則無法確定。二是社會保障制度的執(zhí)行困境。一方面，城市最低生活保障制度，在較大程度上依賴于陳舊的戶口制度，城鎮(zhèn)低保對象的識別，首要的依據(jù)就是戶口性質(zhì)。只有本地城鎮(zhèn)常住戶口才有資格享受本地低保，農(nóng)業(yè)戶口不在低保范圍之內(nèi)。其他還涉及到就業(yè)、住房等都存在相類似的問題?？傊?，人口數(shù)量逐年增長，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，但社會管理配套政策跟進(jìn)不足，養(yǎng)老、醫(yī)療、低保等方面的市民福利待遇沒有落實。城市對人口的綜合承載能力達(dá)不到要求，流動人口享有社會保障不能滿足現(xiàn)實需要，基本公共服務(wù)不配套，都將導(dǎo)致戶籍制度改革舉步維艱。

（二）新的戶籍制度吸引農(nóng)民工進(jìn)城落戶的效果并不明顯

在出臺戶籍制度改革政策之前，市紀(jì)委在市區(qū)流動人口中組織了一次廣泛的社會調(diào)查，結(jié)果顯示，愿意到該市落戶的人員僅為20%左右。隨著近年來城鎮(zhèn)建設(shè)和國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，土地資源逐漸變得稀缺，加之近年國家出臺了一系列惠農(nóng)政策，致使農(nóng)民對于落戶城市的意愿不高。他們主要有三怕：一是怕失去土地。由于國家的各項惠農(nóng)、征地補(bǔ)償?shù)日邇?yōu)惠幅度較大，農(nóng)村未來的承包地政策國家可能進(jìn)行調(diào)整，群眾仍在觀望，很多農(nóng)民是故土難離，一旦進(jìn)城怕土地流轉(zhuǎn)后會失去承包經(jīng)營權(quán)，影響切身利益。二是怕沒有職業(yè)保障。一些農(nóng)民怕進(jìn)城后，用工單位要求高，沒有穩(wěn)定的收入來源。三是怕政策得不到落實。有些農(nóng)民擔(dān)心進(jìn)城后受到歧視，不能和原來城里人得到同等待遇。這些想法使越來越多的農(nóng)村居民安心在農(nóng)村居住，城市戶口的吸引力越來越小，再加上新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的實施，使農(nóng)村戶口和城市戶口已沒有了根本差別。老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)原是城市戶口的特權(quán)，現(xiàn)在農(nóng)村戶口也能享受，城市戶口對農(nóng)村人也就沒有了吸引力。

（三）戶籍制度改革不能解決歷史遺留下來的一些戶口問題

一是隨著城市開發(fā)，大量土地被征用，使部分從農(nóng)村遷出的人口想遷回農(nóng)村。一些來自農(nóng)村的大中專畢業(yè)生，畢業(yè)后既沒有安置工作又不能享受農(nóng)村經(jīng)濟(jì)利益分配，非農(nóng)戶口轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)戶口愿望特別強(qiáng)烈。二是未落戶口人員明顯增多。種種原因，手持遷移證、釋放證明、復(fù)員證明等證件不愿意落戶的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。三是為了利益，農(nóng)業(yè)戶口的分戶要求比以往更加強(qiáng)烈。由于城市開發(fā)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)，大批農(nóng)民住房被拆遷、安置宅基地或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而宅基地是按“一戶一宅”原則審批的，農(nóng)業(yè)人口出現(xiàn)了人人都想分戶的局面。四是人戶分離問題比較突出。由于房屋拆遷、子女上學(xué)、企業(yè)改制破產(chǎn)、大中專畢業(yè)生工作不固定等原因，造成人戶分離現(xiàn)象嚴(yán)重。

（四）政策宣傳力度不夠，效果欠佳

盡管政府及各部門對此次的戶籍制度改革進(jìn)行了廣泛的宣傳，但效果并不理想。在我們下發(fā)的571份調(diào)查問卷中，有156人不了解自己是否符合城鎮(zhèn)落戶條件，甚至有一部分人直接表示對現(xiàn)行的戶籍管理制度不了解。即便是高學(xué)歷的人，對自己是否能落戶城鎮(zhèn)都不是很清楚，其他人更不用談。只有群眾對現(xiàn)行戶籍制度有充分的了解，才能有助于戶籍制度的執(zhí)行落實，才能保證群眾的合法權(quán)益，也才能為進(jìn)一步深化戶籍制度改革提出意見和建議。

四、推進(jìn)襄陽市戶籍制度改革的有效措施

襄陽市戶籍管理制度改革在國家現(xiàn)行的政策法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行了大膽的突破和積極的創(chuàng)新。為進(jìn)一步推動襄陽經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，構(gòu)建和諧社會，筆者以為，還應(yīng)從以下幾個方面推進(jìn)戶籍管理制度改革。

（一）做好頂層設(shè)計，回歸“本位”

戶籍管理制度改革是行政管理體制改革的重要內(nèi)容，涉及千家萬戶，關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，是社會各界關(guān)注的熱點(diǎn)問題，必須納入各級政府的議事日程，狠抓落實。市政府成立戶籍管理制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，政府各職能部門要各負(fù)其責(zé)，密切配合，齊抓共管，嚴(yán)格執(zhí)行政策。要完善和調(diào)整戶政管理政策，把戶口還原成“登記管理”意義上的戶口，恢復(fù)戶籍管理“證明公民身份”和“統(tǒng)計人口信息”兩大基本功能，盡快剝離依附于戶口的各種利益和功能。要弱化戶籍背后的利益關(guān)系，恢復(fù)其作為民事登記的基本社會職能，使勞動就業(yè)、社會福利等與戶口完全脫鉤，還原戶籍的本來面目，讓它純粹成為國家管理、統(tǒng)計人口和進(jìn)行決策的依據(jù)。

（二）積極穩(wěn)步推進(jìn)，打破城鄉(xiāng)分割

首先，以居住地登記戶口為基本形式，以合法固定住所和相對穩(wěn)定職業(yè)或合法生活來源等落戶標(biāo)準(zhǔn)取代城鎮(zhèn)人口指標(biāo)控制，保障居民的遷徙自由和權(quán)利。其次，要加快戶籍立法，建立以戶口簿、居住證和出生證為主要證件的戶籍管理辦法，實行證件化管理，把以戶籍管理為重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以人口管理為重點(diǎn)，由人口流動來決定戶口遷移，逐步實行居住證制度，變戶口的靜態(tài)管理為動態(tài)管理。最后，以法制化、證件化、信息化管理為主要手段，調(diào)整城市戶口遷移政策，根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的客觀需要和社會的綜合承受能力，實現(xiàn)戶口自由遷徙。

（三）堅持以人為本，服務(wù)民生

民生問題是公安工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在戶籍管理工作實際中，應(yīng)堅持群眾利益高于一切，加強(qiáng)群眾觀念和宗旨意識教育，提高與人民群眾聯(lián)系溝通的能力，著力構(gòu)建和諧的警民關(guān)系?，F(xiàn)階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民本人的意愿，不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制收回。引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城落戶要遵守法律法規(guī)和國家政策，充分考慮農(nóng)民的當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)生計，不能脫離實際，更不能搞強(qiáng)迫命令。對農(nóng)村人口已落戶城鎮(zhèn)的，要保證其享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益；對暫不具備落戶條件的農(nóng)民工，要有針對性地完善相關(guān)制度，下大力氣解決他們當(dāng)前在勞動報酬、子女上學(xué)、技能培訓(xùn)、公共衛(wèi)生、住房租購、社會保障、職業(yè)安全等方面的突出問題。

（四）建立戶籍管理制度改革反饋機(jī)制

戶籍管理制度改革在我國還處在探索階段，一項戶籍制度改革政策出臺以后，其社會效果如何，能否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，運(yùn)行中是否存在問題等，都是值得政策制定者關(guān)注的問題。因此，在戶籍制度改革中，應(yīng)建立相應(yīng)的反饋機(jī)制，了解戶籍制度改革的進(jìn)展情況，以便及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，降低改革的風(fēng)險。對戶籍制度改革的運(yùn)行情況，不能只聽取各相關(guān)部門的工作匯報，不能只以轉(zhuǎn)戶居民的多少來衡量，而應(yīng)多實地考察，深入群眾，聽取民意，了解轉(zhuǎn)戶居民的滿意度，發(fā)現(xiàn)工作中的盲點(diǎn)。同時，政府應(yīng)加大對轉(zhuǎn)戶居民的關(guān)注度，幫助他們應(yīng)對轉(zhuǎn)戶后面臨的各種困難，讓轉(zhuǎn)戶居民真正過上滿意的生活。

（五）加大宣傳，正確認(rèn)識戶籍制度改革

戶籍制度改革是我國社會管理體制的一項重大改革，事關(guān)人民群眾的社會福利、遷徙自由等基本權(quán)利，是打破城鄉(xiāng)二元對立的突破口，有利于合理調(diào)配人力資源、勞動力資源，促進(jìn)人口合理有序流動。因此，要加大落實戶籍制度改革政策宣傳力度，充分發(fā)揮廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)的傳媒作用，廣泛宣傳戶籍制度改革的重要意義，宣傳戶籍制度改革的政策，注重用活生生的事例啟發(fā)農(nóng)民、引導(dǎo)農(nóng)民。要確保農(nóng)村人口轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)戶籍在一定時期內(nèi)可享受雙重優(yōu)惠，即可以享受醫(yī)療、養(yǎng)老、最低生活保障、教育等城鎮(zhèn)居民待遇，又可以在一定時期內(nèi)保留原有的宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)及與之相關(guān)的各項惠農(nóng)政策，消除后顧之憂。在充分尊重農(nóng)民在進(jìn)城和留鄉(xiāng)問題上的自主選擇權(quán)的基礎(chǔ)上，有序引導(dǎo)有能力、有條件的農(nóng)村居民到城鎮(zhèn)居住，調(diào)動有條件的農(nóng)民工戶口轉(zhuǎn)移的積極性。