劉婧嬌

(吉林大學(xué) 哲學(xué)社會學(xué)院，長春130012)

需要理論是當(dāng)代社會福利理論的重要組成部分，是社會福利目標(biāo)定位的理論基礎(chǔ)［1］3。需要與社會福利①在中國學(xué)界關(guān)于“社會福利”和“社會保障”存在著爭論，主要涉及兩者的范圍大小及指向問題。本文的主旨不是澄清二者之間的關(guān)系，又鑒于國內(nèi)廣泛認(rèn)為西方國家的“社會福利”與中國的“社會保障”等同，故本文所提到的西方意義上的“社會福利”與“社會保障”替換使用。緊密相關(guān)，社會福利是需要滿足的工具和手段，而需要的不斷豐富又促使社會福利不斷改良。以需要的視角審視社會福利是以人為本原則的體現(xiàn)，以社會福利的視角審視需要便使其更具有實(shí)踐意義。

一、理論剖析:殘疾人的特殊需要決定特殊社會保障制度的建立

1.人的需要:社會保障制度制定的內(nèi)在標(biāo)桿。需要常被認(rèn)為是理所當(dāng)然之事［2］，是人所共知不必拿來界定的詞。但需要究竟是什么?我們對此理解各不相同、莫衷一是。Soper早在1981年就曾犀利地指出，“在西方社會科學(xué)文獻(xiàn)中，幾乎沒有其他概念像人類需要這樣經(jīng)常引起爭議，而且如此缺乏分析”［3］。需要不僅是社會科學(xué)中的重要概念，也是哲學(xué)、心理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要內(nèi)容。研究者從不同的學(xué)科視角探索需要的本質(zhì)，得到了不同的認(rèn)識。如果從社會福利的角度給需要下定義，需要應(yīng)該是“社會中生活的人在其生命過程中的一種缺乏的狀態(tài)”［1］14。1973年Feinberg指出，需要如果不能通過一種適當(dāng)?shù)摹皾M足物”得到滿足，那么將會導(dǎo)致某種明確、客觀的嚴(yán)重傷害。而“基本需要如果不能滿足，這種缺乏狀態(tài)將損害作為社會成員的人的生命意義”［4］。

麥克羅指出，“社會福利可界定為直接或間接地回應(yīng)人類需要”［5］，在這里麥克羅直接將社會福利與人類需要緊密聯(lián)系起來，從這個意義上說，社會保障的本質(zhì)就是滿足社會成員的需要，所以社會保障制度只有以人的需要為出發(fā)點(diǎn)，“把社會成員的需要作為目標(biāo)，社會政策的制定才能有一個清晰的框架”［1］119，才能更好地促進(jìn)制度與對象人群間的互動。彭華民教授指出，“需要為本的目標(biāo)定位是以人為本原則的體現(xiàn)，它的核心是將社會福利的目標(biāo)定位從國家回歸到人。這里的人不是單個社會成員，而是整體的社會成員，社會福利制度的服務(wù)對象是行動著的社會成員，國家建立社會福利制度是為了滿足社會成員的社會需要。因此，社會需要是社會福利制度目標(biāo)定位的依據(jù)?！保?］

2.需要的多樣性:社會保障制度差異性要求的決定因素。馬克思的需要理論認(rèn)為，“需要是人的本質(zhì)屬性”［7］。人的需要是與生俱來的，這是一種“內(nèi)在規(guī)定性”。一個人要想活著，就必然有著衣食住行的需要來維持生命的運(yùn)動，此外還需要維持精神運(yùn)動的需要，如對藝術(shù)、讀書的需要。需要是人的生命活動的表現(xiàn)［8］。彭華民對于馬克思這一觀點(diǎn)的闡述更加簡明，她認(rèn)為可以這樣來理解需要是人的本質(zhì)屬性的觀點(diǎn):當(dāng)一個人作為社會人存在于社會中時，他的需要存在，當(dāng)她的需要不存在時，這個人在社會中也不存在了［1］12。因?yàn)橐粋€人的生命處于運(yùn)動之中，人的需要總是處在“舊的需要被滿足又不斷產(chǎn)生新的需要”這樣一個進(jìn)程之中，所以人的需要在歷史性的變化，同時又因個體的差異而呈現(xiàn)出多樣性。老年人相比年輕人來說，年齡的增長帶來更多的疾病風(fēng)險，因此醫(yī)療與生活照顧的需要更多;兒童相比成年人來說，知識的汲取更加急迫，因此教育方面的需要更多;殘疾人相比健全人來說，疾病及其帶來的失業(yè)風(fēng)險系數(shù)更高，因此康復(fù)與就業(yè)的需要更多。而且在同一群體內(nèi)，又會有著需要的差異性。楊健研究發(fā)現(xiàn)，老齡殘疾老年人對于生活服務(wù)的需要比低齡殘疾老年人和中齡殘疾老年人要突出［9］。

特殊人群因其本質(zhì)上與其他人群的不同，導(dǎo)致在某些方面有著更多的需要，面對這樣的事實(shí)，我們必須承認(rèn)不同群體間需要的差異性，承認(rèn)他們需要一些額外的、特殊滿足物才能應(yīng)付這些額外的威脅，只有這樣才能在制定具體政策時有區(qū)別的對待。美國著名社會思想家克利福德·吉爾茨就反對現(xiàn)代主義的“總體理論”和“宏大敘事”傳統(tǒng)，在主張“多元性”與“特殊性”的后現(xiàn)代主義意識的學(xué)術(shù)大背景下，提出了“地方性知識”這一概念，強(qiáng)調(diào)不同文化間的差異性與個性。畢天云對中國少數(shù)民族福利文化的研究，發(fā)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度基本相近的基諾族與布朗族在福利慣習(xí)上的差異，認(rèn)為在兩個民族的扶貧政策、社會救濟(jì)政策的具體執(zhí)行過程中，適當(dāng)程度的區(qū)別對待是非常必要的，同時指出，在不同的文化社區(qū)，在社會政策的運(yùn)用上應(yīng)該重視社區(qū)福利文化的差異性。兩位學(xué)者從理論和實(shí)踐上指出了社會保障制度中差異性存在的合理性與重要性，這提醒著我們整齊劃一式政策的極度不合理性。社會保障制度作為一種再分配制度目的在于維護(hù)社會公正，從古至今、從歐洲到亞洲均是以縮小社會差距、緩和社會矛盾、維護(hù)社會公正為己任，但同時其本身也可能存在著制度排斥的弊端，即“社會福利本身就是一個分層體系”，忽視差別、一視同仁的社會保障制度就會造成二次傾斜，拉大強(qiáng)、弱群體間的差距，正所謂“忽視差別等于保護(hù)特權(quán)”。從社會保障的目標(biāo)與本質(zhì)來看，社會保障確實(shí)需要強(qiáng)調(diào)差異性。差異性的強(qiáng)調(diào)體現(xiàn)著對一個群體的特殊關(guān)懷，這種特殊關(guān)懷恰恰反應(yīng)了對該群體的真正關(guān)心與切實(shí)保障。

3.殘疾人群體的特殊性:殘疾人特殊社會保障制度的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。殘疾人屬于弱勢群體。自古以來，貧困與殘疾總是如影隨形。“殘疾盛行是他們處于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展最底層和逃不脫貧困厄運(yùn)的主要原因之一。這種情況并不僅限于那些大部分人有殘疾的特殊地區(qū)，如亞洲的某些聾啞及麻風(fēng)集中的社區(qū)和非洲的河盲癥地區(qū)，而且適用于全世界人口中最貧困的50%的一般殘疾情況?！保?0］2006年全國第二次殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，中國共有殘疾人8 300萬，占全國總?cè)丝诘?%。其中約70%的殘疾人居住在農(nóng)村，生活質(zhì)量、社會參與、社會服務(wù)與享受的社會保障均與城鎮(zhèn)殘疾人有著明顯的差距，與健全人更是不可同日而語。殘疾人雖同老年人、農(nóng)民工等同屬于弱勢群體，然而，他們又不同于一般的弱勢群體，“身體殘疾是一種特殊形式的社會壓迫”［11］35，他們往往比其他弱勢群體面臨更多的風(fēng)險。首先，殘疾人不是單一性質(zhì)的群體?！啊蛾P(guān)于殘疾人的世界行動綱領(lǐng)》第8條規(guī)定，殘疾人并不是單一性質(zhì)的群體，包括精神病患者，智力遲鈍者，視覺、聽覺和言語方面受損者，行動能力受限者和內(nèi)科殘疾者等”［12］，這種多樣性決定了殘疾人問題的復(fù)雜性和多變性。其次，殘疾人處于困境之中除了因?yàn)樯鐣蜃匀粭l件的限制，還有自身身體功能損失的原因。在其他外部條件均相同的情況下，殘疾老年人和健全老年人所處的困境程度往往是不一樣的，殘疾老年人面臨更多的身體條件限制。而這些生理上的特殊性也會導(dǎo)致他們心理上的高度敏感性，容易產(chǎn)生抑郁、失落、焦慮、苦悶、急躁等情緒，由此引起他們的心理壓力往往高于其他人。再次，殘疾人會給家庭成員帶來更加沉重的負(fù)擔(dān)。“家庭照顧影響著家庭成員的就業(yè)，這些有照顧家人負(fù)擔(dān)的家庭，貧窮的比例高于其他家庭”［13］，為了照顧殘疾的家人，其他家庭成員還會喪失社會活動的機(jī)會，精神殘疾人的其他家庭成員往往會心理壓力巨大，長期處于焦慮抑郁的情緒之中。最后，殘疾這一風(fēng)險遍及所有年齡、性別、戶籍，一旦遭遇殘疾風(fēng)險，便面臨著醫(yī)療康復(fù)和照顧的巨大經(jīng)濟(jì)開支?？祻?fù)之路并不好走，即使在有足夠經(jīng)濟(jì)支撐的條件下，也往往需要很長的時間和很多的耐力，缺乏及時有效的醫(yī)療康復(fù)便會使殘疾糾纏他們而終其一生。殘疾人的這些特殊性，必須作為重要因素被考慮到制度框架之內(nèi)，殘疾人的特殊性是客觀存在，基于真實(shí)的客觀存在制定相應(yīng)的福利政策，更有助于提高政策效果，避免資源浪費(fèi)。鄭功成指出，“如果忽略了殘疾人對社會保障的特殊需求，社會保障制度建設(shè)同樣將是有缺陷的制度安排”［14］85。為了使社會保障能真正成為促進(jìn)每個人幸福的福利制度，必須在普惠基礎(chǔ)上，根據(jù)特殊人群的特殊需要制定具體的應(yīng)對政策。

4.實(shí)質(zhì)平等:殘疾人特殊社會保障的內(nèi)在價值追求?！斑^度不平等將會導(dǎo)致個人尊嚴(yán)、信心和自主水平下降，是另人無法接受的。”［15］公平與平等一直以來是我們所追求的，然而形式上的平等并不是題中之義，羅爾斯的正義原則中就提倡通過“差別原則”來避免自然稟賦、社會和經(jīng)濟(jì)地位上的不平等帶來的非正義，為“最少受惠者”提供補(bǔ)償以保證實(shí)質(zhì)平等。馬克思權(quán)利理論從權(quán)利的角度也指出了不同出身的人實(shí)現(xiàn)平等權(quán)利的條件，“平等的權(quán)利只有在同一尺度下才是平等的，對具有不同天賦和不同的生活條件的人來說，只有考慮到他們的差別與其所得與福利需要之間的差距的情況下，采取不平等的分配，才有可能實(shí)現(xiàn)所謂‘平等的權(quán)利’”［16］。殘疾人特殊社會保障制度的建立意味著對于殘疾人這一特殊弱勢群體及其特殊需要的承認(rèn)，這是對形式平等的超越，是對實(shí)質(zhì)平等這一價值取向的勇敢追求、探索。

二、現(xiàn)實(shí)邏輯:現(xiàn)行社會保障制度缺乏對殘疾人特殊需要的關(guān)照

中國的社會保障是從“有限”向“普惠”發(fā)展而來，社會保障初期，基于薄弱的物質(zhì)資源與落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，社會保障處于有限保障階段，享受的對象人群覆蓋面狹窄，保障水平有限，保障項(xiàng)目稀缺，這時的社會保障僅僅能滿足一小部分社會最弱勢群體的需要，其中就包括殘疾人。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷提高，社會福利意識的不斷發(fā)展，社會保障制度開始向“普惠”邁進(jìn)，不僅保障項(xiàng)目大大豐富，保障水平有所提高，而且覆蓋人群也大大拓寬，保障對象由過去限于少數(shù)弱勢群體逐步擴(kuò)展至全體社會成員?？梢哉f由有限向普惠的發(fā)展是大勢所趨，是為了社會成員共同分享社會發(fā)展成果的舉措。然而，同等的保障制度作用于不同類型的人群，卻并不會達(dá)成同等的需要滿足。

“東北三省農(nóng)村殘疾人家庭的人均年收入水平與城鎮(zhèn)居民的家庭人均年收入水平相距甚遠(yuǎn)。城鎮(zhèn)居民家庭的人均年收入約是農(nóng)村殘疾人家庭人均年收入的6倍，不僅如此，農(nóng)村殘疾人家庭的人家年收入水平與農(nóng)村居民家庭的人家年收入也有著一段距離?！保?7］2011年吉林大學(xué)殘疾人事業(yè)發(fā)展研究中心對東北農(nóng)村殘疾人進(jìn)行的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有793名殘疾人認(rèn)為自己家庭十分貧困，但其中僅有438人享受低保待遇，殘疾人的實(shí)際需要沒有完全滿足。社會保障的初衷就是為弱勢群體提供各方面的支持，幫助他們走出生活困境并且扶持走上發(fā)展之路，因?yàn)槿鮿萑后w相比其他社會成員更需要制度保障，所以他們對于社會保障的需要本身就更多，僅從低保制度看來，并不是所有殘疾人都獲得了需要上的滿足，這看來簡直就是一個悖論，但如果我們探究當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ汐@得標(biāo)準(zhǔn)就會發(fā)現(xiàn)這樣的悖論出現(xiàn)也不足為奇。《吉林省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》中規(guī)定:“凡在本省行政區(qū)域內(nèi)持有常住農(nóng)村戶口，其家庭年人均實(shí)際純收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的家庭及其成員均可申請納入保障范圍和對象。在確定保障范圍和對象時，要結(jié)合實(shí)際情況，區(qū)分重點(diǎn)保障對象和一般保障對象，實(shí)行分類施保、分檔補(bǔ)助。重點(diǎn)保障對象是指因長期重病、重殘、年老體弱、喪失勞動能力、生存條件惡劣造成生活常年困難的家庭及成員。”《城市居民最低生活保障條例》中規(guī)定:“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。前款所稱收入，是指共同生活的家庭成員的全部貨幣收入和實(shí)物收入，包括法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)給付的贍養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)或者撫養(yǎng)費(fèi)，不包括優(yōu)撫對象按照國家規(guī)定享受的撫恤金、補(bǔ)助金?！?/p>

城市低保制度中并未提及殘疾人的特殊優(yōu)待，農(nóng)村的低保人群確定范圍中雖然提及重度殘疾人作為重點(diǎn)保障對象，但因?yàn)闆]有更具體的制度規(guī)定而使殘疾人同樣被忽略在低保制度實(shí)際運(yùn)行過程中。這樣，有一部分殘疾人雖然本身貧困但在其他家庭成員的幫助下，家庭整體收入也許并不會落至當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€，或者僅處于低保線的邊緣，這時以“家庭總收入”作為考量標(biāo)準(zhǔn)，必然使得這樣的家庭無法獲得制度上的保障。而實(shí)際上這樣的家庭并不能被認(rèn)為不需要制度保障，他們只是犧牲了家庭其他成員更多的勞動成果，來承擔(dān)對殘疾人風(fēng)險化解的大部分責(zé)任。這樣就解釋了上文出現(xiàn)的悖論——貧困的殘疾人卻無法進(jìn)入最低生活保障網(wǎng)之中。鄭功成教授曾經(jīng)指出，在城市與鄉(xiāng)村的最低生活保障制度中，原有的制度安排是只考慮受助者家庭人均收入而不考慮受助對象的身體是否殘疾，那種平均分配方式下的最低生活保障待遇當(dāng)然不可能真正緩解有殘疾人尤其是有重度殘疾人的受助家庭的生活境遇［14］85-86。將殘疾人的收入納入家庭總收入中進(jìn)行考核，是在家庭消化了殘疾人一部分風(fēng)險之后再將其家庭推向所有貧困家庭的競爭之中，整個過程更加依賴家庭對殘疾人風(fēng)險的承擔(dān)，而缺少社會對殘疾人及其家庭的特殊關(guān)懷。只考慮家庭總收入忽視殘疾人個人收入缺乏合理性，不僅如此，僅考慮收入忽視支出也是非常不合理的。殘疾人在醫(yī)藥、康復(fù)、看護(hù)等方面的費(fèi)用支出均遠(yuǎn)高于健全人，即使在收入均等的理想狀態(tài)下，因?yàn)橹С龅脑龆嘁沧罱K導(dǎo)致殘疾人獲得的凈收入要低于健全人，家庭其他成員的支出也就需要更多地向殘疾人傾斜，以收入為標(biāo)準(zhǔn)確定低保享受人群，就是對殘疾人特殊需要的忽視。

這是低保制度設(shè)計的缺陷，究其根源，就是制度設(shè)計沒有立足于對象人群的實(shí)際需要與特殊需要。社會保障制度的建立說到底是為了滿足人的需要，需要是社會保障制度制定的根本點(diǎn)，偏離了人的需要構(gòu)建社會保障制度，必然會缺乏現(xiàn)實(shí)可行性。孫立平等人在對下崗失業(yè)人員進(jìn)行的調(diào)查中也有同樣的發(fā)現(xiàn)，“社會保障制度設(shè)計并沒有從下崗失業(yè)人員的實(shí)際需求出發(fā)，而是實(shí)施了‘重保險、輕救助’的保障模式”［18］，這使得本身經(jīng)濟(jì)水平受限的下崗失業(yè)人員無力承受保險費(fèi)用而不得以被隔離開保障網(wǎng)之外。忽視不同人群特殊需要的制度，不僅浪費(fèi)資源而且造成的再次分層有違公平，鑒于此，在當(dāng)代的社會形勢下，應(yīng)將社會保障發(fā)展的方向由“普惠”轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤厥馀c普惠并重”，以更好地滿足特殊群體的特殊需要。

三、成都經(jīng)驗(yàn):“量體裁衣”式殘疾人社會保障

成都市憑借“量體裁衣”式殘疾人社會保障，成為基于殘疾人特殊需要而制定相應(yīng)政策的實(shí)踐者。過去“由于不了解殘疾人的準(zhǔn)確需求，導(dǎo)致無法為殘疾人提供有效服務(wù)。比如說人們不了解本區(qū)域有多少白內(nèi)障患者，不了解他們治不了病的原因;不了解某個殘疾人的具體生活環(huán)境從而找不到適當(dāng)?shù)姆龀址桨?，也無法充分調(diào)用殘疾人自身的潛能。這樣，充分了解殘疾人的現(xiàn)狀就成為殘疾人工作的首要前提”［19］。在這樣的背景下，“量體裁衣”式的殘疾人社會保障被提上日程并一步步付諸實(shí)踐。將收繳的殘疾人就業(yè)保障金作為專項(xiàng)資金，用以聘用殘疾人專職服務(wù)人員，成都市每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)殘聯(lián)都設(shè)置一名專職干事。資金與專職人員確定后，開始具體的實(shí)踐工作。為了真實(shí)、深入了解殘疾人的具體需要和基本情況，各街道或者社區(qū)的專職干事入戶調(diào)研，并填寫成都市殘疾人基本情況調(diào)查表。鑒于殘疾人需要的動態(tài)變化和制度的長效機(jī)制，入戶調(diào)研也是長期的、循環(huán)的。殘疾人專職干事根據(jù)了解到的真實(shí)需要制定具有針對性的幫扶方案，為每一戶殘疾人或其家庭打造獨(dú)一無二的幫扶方案，既包括挖掘殘疾人潛能的方案，又涵蓋助其未來發(fā)展的方案。然后在政府主導(dǎo)、社會參與的大方向下，協(xié)調(diào)民政、教育、就業(yè)等相關(guān)部門，聯(lián)合開展殘疾人保障行動。成都市殘聯(lián)通過“成都市殘疾人信息普查系統(tǒng)”的信息化手段和實(shí)地調(diào)查對全市開展的個性化服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督檢察。由此，從需要調(diào)查、個性化方案制定到組織實(shí)施與監(jiān)督檢查，完整的鏈條為殘疾人提供了優(yōu)質(zhì)的、符合他們特殊需要的保障服務(wù)。

“成都經(jīng)驗(yàn)”為全國首例，處于探索初期，雖然也存在一定的不足，但是它先進(jìn)的保障理念、自下而上的視角已經(jīng)被更多的省市借鑒推廣。其成功所在，就是扭轉(zhuǎn)了以往殘疾人社會政策自上而下的制定執(zhí)行過程，轉(zhuǎn)而依據(jù)殘疾人特殊的需要而制定個性化的方案。一言以蔽之，依據(jù)殘疾人特殊需要制定特殊保障制度為“成都經(jīng)驗(yàn)”的靈魂所在。

四、未來走向:基于需要建立一般社會保障制度下的殘疾人特殊社會保障

馬斯洛在《動機(jī)與人格》一書中指出，良好的社會或健康的社會:就是通過滿足社會成員的所有基本需要來達(dá)成他們最高目的的社會［20］。而回顧歷史上人類需要滿足方式的進(jìn)化，就會發(fā)現(xiàn)，隨著社會走向工業(yè)化并且程度逐步加深，國家逐漸由“守夜人”的角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡⑴c者”，社會保障作為正式制度逐漸承擔(dān)起原有來自家庭內(nèi)部、鄰里、宗教、慈善等非正式制度的需要滿足責(zé)任。麥克羅就將社會福利界定為“直接或間接地回應(yīng)人類需要”［5］，因此可以說，社會保障就是滿足人類需要、避免損害的制度化回應(yīng)和工具性手段。這也決定了社會保障制度的設(shè)計必須運(yùn)用需要這一自下而上的視角。自下而上的視角，與過去政界作為制度幾乎唯一的決定者、對象人群作為被動的接受者相對，是從對象人群本身的要求、態(tài)度出發(fā)，去設(shè)計相應(yīng)的制度。福島新吾僧在《福利國家與兵營國家——英國》一書中論述道:“進(jìn)入近代以后，國民的要求逐漸從各種束縛中解放出來，得到明顯的釋放。如果統(tǒng)治者的統(tǒng)治受到國民監(jiān)督的話，即使福利國家的建設(shè)是由上而下推行的，但它的內(nèi)容也不得不按照國民的意愿去改善?！边@種自下而上的微觀視角為我們提供了啟示與可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

然而，主張殘疾人特殊社會保障并不意味著陷入“碎片化”問題漩渦，我們所提倡的并不是殘疾人社會保障獨(dú)立成為一個體系，與總體的社會保障相分割，而是主張?jiān)跉埣踩俗鳛橐粋€普通社會成員享受一般性社會保障的基礎(chǔ)上，根據(jù)殘疾人的特殊需要，建立基于殘疾人特殊需要的特殊保障制度予以補(bǔ)充。殘疾人特殊社會保障與一般性社會保障并不是沖突關(guān)系，而是一種配合、補(bǔ)充的合作關(guān)系［11］193。

具體來說，構(gòu)建殘疾人特殊社會保障制度要從以下幾個方面入手:其一，瞄準(zhǔn)殘疾人的真實(shí)需要制定針對性方案。費(fèi)孝通曾說，“文化的深處時常不在典章制度之中，而是在人們?yōu)邞?yīng)對的日常起居之間”，了解一個群體的文化，需要扎根于人們的日常起居，了解一個群體的真實(shí)需要，也同樣離不開對社會成員日常生活的關(guān)照。所以，深入殘疾人家庭，進(jìn)行實(shí)地調(diào)研尤為重要，這是獲得殘疾人真實(shí)需要最根本、最首要的一步。針對殘疾人最急迫的需要制定針對性的政策，突出殘疾人的個性需要。其二，優(yōu)化殘疾人工作的基層組織隊(duì)伍建設(shè)。由于需要導(dǎo)向的政策制定必然打破過去自上而下的控制模式，而變?yōu)樽韵露系姆答伳Ｊ?，對于基層殘疾人需要和殘疾人家庭情況的了解、針對每位殘疾人作出的改善計劃都與基層殘疾人工作者的工作態(tài)度、專業(yè)性息息相關(guān)。所以，負(fù)責(zé)“下”面問題的基層尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的組織處于核心地位。一方面，配備足夠的殘疾人專員并開展專業(yè)培訓(xùn)，輕度殘疾人經(jīng)過培訓(xùn)后也可加入其中，不僅解決了這部分殘疾人的工作問題，也因?yàn)橥瑯幼鳛闅埣踩怂麄兡芨玫亓私庠撊后w的需要，并與其他殘疾人進(jìn)行良好的溝通。另一方面探索新型績效管理，完善基層信息化平臺。其三，建立專項(xiàng)資金支持，夯實(shí)殘疾人特殊社會保障運(yùn)行基礎(chǔ)。國家通過具體的制度對中央和地方各級政府的財政責(zé)任加以確定的劃分，改變地方想方設(shè)法“向中央要錢”的現(xiàn)狀，為殘疾人社會保障提供一個穩(wěn)定的資金來源渠道。此外，殘疾人事業(yè)深入社會化也是國際經(jīng)驗(yàn)，各級政府應(yīng)大力推動和支持非營利組織的加入;并與高校開展合作，吸引高校社會工作、社會保障、護(hù)理等相關(guān)專業(yè)的學(xué)生深入調(diào)研、實(shí)習(xí)、培訓(xùn)和工作，壯大殘疾人社會保障的人員隊(duì)伍。

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