康遠(yuǎn)志

（韓山師范學(xué)院 數(shù)學(xué)與統(tǒng)計(jì)學(xué)系，廣東 潮州 521041）

新型城鎮(zhèn)化的驅(qū)動(dòng)模式轉(zhuǎn)換與改革政策調(diào)整

康遠(yuǎn)志

（韓山師范學(xué)院 數(shù)學(xué)與統(tǒng)計(jì)學(xué)系，廣東 潮州 521041）

新型城鎮(zhèn)化是驅(qū)動(dòng)未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎，中國(guó)的城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了從中央到地方，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到跨國(guó)公司推動(dòng)的歷程。在城鎮(zhèn)化的動(dòng)力呈多元化的局面下，城鎮(zhèn)化應(yīng)充分發(fā)揮大城市和城市群的聚集效應(yīng)，遵循生產(chǎn)效率的分布和人口流動(dòng)的方向，打造環(huán)渤海、長(zhǎng)三角和珠三角三大城市群和歐亞大陸橋通道、長(zhǎng)江黃金水道城市帶。政府應(yīng)在尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場(chǎng)規(guī)則的基礎(chǔ)上，通過推進(jìn)財(cái)稅、土地、戶籍等制度創(chuàng)新和公共政策配套改革，釋放城鎮(zhèn)常住非戶籍人口的消費(fèi)潛力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化、公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)發(fā)展均衡化發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化；市民化；城市群；消費(fèi)潛力

發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展歷史證明，人口的流動(dòng)和城市化是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。而中國(guó)的城鎮(zhèn)化有著非常特殊的厲程，1949年至1978年，城鎮(zhèn)化進(jìn)程總體速度非常緩慢，城市人口的比重僅由11.2%上升到17.9%，嚴(yán)重滯后于工業(yè)化；1978年至1992年，受農(nóng)村體制改革的“制度性紅利”釋放和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、城市改革雙重推動(dòng)，沿海地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展迅速，城市化率由17.9%上升至26.9%；1992年至2011年受地方政府工業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造驅(qū)動(dòng)，城市化率由27.5%提升至51.27%，幾千年來中國(guó)城鎮(zhèn)常住人口首次超過農(nóng)村人口，進(jìn)入了諾瑟姆曲線第二階。預(yù)計(jì)到2030年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到65%～70%。然而，以常住人口比例計(jì)算的城鎮(zhèn)化率無法真實(shí)地反映中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。“農(nóng)民工”只是“半城市化”的常住人口，呈現(xiàn)的是“候鳥式”的就業(yè)轉(zhuǎn)移模式，在醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)方面與戶籍城鎮(zhèn)居民不同。在人口規(guī)模和人口結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)二元分割、地方政府GDP錦標(biāo)賽等因素影響下，新型城鎮(zhèn)化在驅(qū)動(dòng)模式和政策方面到了轉(zhuǎn)換、調(diào)整和再平衡的新階段了。

一、中國(guó)城鎮(zhèn)化的驅(qū)動(dòng)模式

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的驅(qū)動(dòng)得到了大量研究的支持。改革開放以來，中國(guó)城鎮(zhèn)化的空間格局、經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景都發(fā)生較大變化，歷史背景的多樣性也決定了中國(guó)的城鎮(zhèn)化存在區(qū)域差異，最明顯的例子就是深圳在改革開放背景下30來年的從無到特大城市的飛速崛起。在不同的發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的模式存在差異。但總體而言，宏觀上經(jīng)歷了從中央政府主導(dǎo)到地方政府推動(dòng)，微觀上經(jīng)歷了從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到跨國(guó)公司拉動(dòng)，當(dāng)前的驅(qū)動(dòng)力愈加多元化。

（一）從中央政府主導(dǎo)到地方政府推動(dòng)

建國(guó)后，我們選擇了經(jīng)濟(jì)趕超發(fā)展戰(zhàn)略，在趕超戰(zhàn)略資源約束下經(jīng)濟(jì)實(shí)行計(jì)劃管理體制，國(guó)家在很短的時(shí)間內(nèi)建立了相對(duì)齊全的工業(yè)體系，但城市化非常慢。優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超戰(zhàn)略，扭曲了各種要素的價(jià)格，戶籍管理等配套制度的分割形成了城鄉(xiāng)隔離的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和二元社會(huì)，農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)是非常不自由的，且城市吸納的農(nóng)村就業(yè)人口非常少。期間政府是城市化動(dòng)力的主體，支配了中國(guó)20世紀(jì)50年代至70年代的城市化進(jìn)程。[1]

改革開放后，城鎮(zhèn)化發(fā)展更多來自地方政府有意識(shí)的主動(dòng)推進(jìn)。地方政府及地方官員在政治意義上的晉升機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)意義上的財(cái)政收支最大化激勵(lì)下，都試圖將地方GDP或GDP增速最大化。對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的政治體制使GDP成為考核的重要指標(biāo)，再加上分稅制改革后，地方政府為了財(cái)政收入或財(cái)政開支最大化選擇盡可能將稅基做大，將GDP做大。我們看到的是各級(jí)地方政府針對(duì)本土、外地或境外企業(yè)的大規(guī)模的“招商引資”。由于地方政府組織的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)很容易得到銀行貸款，土地又掌握在地方政府手中，于是“經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”、“產(chǎn)業(yè)工業(yè)園”遍地開花，加快了工業(yè)化、土地城鎮(zhèn)化和農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的速度，成為各地城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新生長(zhǎng)點(diǎn)。

（二）從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到跨國(guó)公司

以‘蘇南’地區(qū)為代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)在的中央政策推動(dòng)下80年代出現(xiàn)了迅猛增長(zhǎng)，期間國(guó)家對(duì)人口流動(dòng)政策放寬，農(nóng)民加速向小城鎮(zhèn)流入推進(jìn)了城市化進(jìn)程；崔功豪和馬潤(rùn)潮[2]等認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展推動(dòng)的城鎮(zhèn)化是一種“自下而上”城市化。即以鄉(xiāng)村集體或個(gè)人為投資主體，由基層政府和農(nóng)民自主推動(dòng)，以農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展為動(dòng)力，以農(nóng)村勞動(dòng)力就近就地轉(zhuǎn)移為模式，建立小城鎮(zhèn)的城市化過程。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在20世紀(jì)90年代中期開始衰落，而同期全球化進(jìn)程加快，全球產(chǎn)業(yè)分工調(diào)整，歐、美、日本等工業(yè)國(guó)家制造業(yè)大量向亞太、拉美地區(qū)轉(zhuǎn)移。上海浦東、蘇州工業(yè)園、深圳富士康等東部沿海地區(qū)的“開發(fā)區(qū)”和“工業(yè)園區(qū)”吸引了大量跨國(guó)公司資本，外資企業(yè)和出口型制造業(yè)快速發(fā)展，吸引了大量農(nóng)村勞動(dòng)力“離土離鄉(xiāng)”的大規(guī)?？鐓^(qū)域流動(dòng)就業(yè)。地方政府為吸引外資而設(shè)立的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)等成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要空間載體，與城市空間和城市布局共同演進(jìn)?？鐕?guó)公司在中國(guó)沿海地區(qū)城市化進(jìn)程上發(fā)揮了特別的作用，在跨國(guó)資本引領(lǐng)、城鄉(xiāng)擴(kuò)散、開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)集聚等力量的共同作用下，跨國(guó)公司集聚地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)發(fā)展發(fā)生了巨大變化，形成了一種“外向型城市化”。[3]

二、新型城鎮(zhèn)化的驅(qū)動(dòng)模式轉(zhuǎn)換

（一）遵循生產(chǎn)效率分布和人口流向，推動(dòng)大城市及城市群（帶）發(fā)展

在城市經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中，已經(jīng)有不少關(guān)于城市規(guī)模、聚集效應(yīng)、空間效應(yīng)的論證，說明存在最優(yōu)城市規(guī)模和城市間的空間正向作用。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于中國(guó)城市化是“小城鎮(zhèn)”還是“大城市”模式曾有爭(zhēng)論，1983年，費(fèi)孝通發(fā)表《小城鎮(zhèn)大問題》，指出了“離土不離鄉(xiāng)”的村鎮(zhèn)工業(yè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展模式是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、解決剩余人口就業(yè)出路的一個(gè)好途徑。同時(shí)有不少學(xué)者指出“小城鎮(zhèn)論”忽視城市規(guī)模效益，提出對(duì)發(fā)展大城市的重視。李迎生[4]研究表明百萬人口及以上大城市的經(jīng)濟(jì)效益各項(xiàng)指標(biāo)顯著高于中小城市，王小魯[5]利用600多個(gè)中國(guó)城市數(shù)據(jù)對(duì)不同規(guī)模城市的聚集效應(yīng)進(jìn)行了測(cè)算，發(fā)現(xiàn)人口規(guī)模在100萬至400萬人的大城市，凈規(guī)模收益最高。十七大報(bào)告提出要“以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群。“十八大報(bào)告提出要“科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局”。

從全球范圍來看，盡管各國(guó)城鎮(zhèn)化具體模式不同，但大城市和城市群(帶)發(fā)展是必經(jīng)階段。大城市發(fā)展帶來了規(guī)模效應(yīng)、聚集效應(yīng)、專業(yè)化分工、知識(shí)和技術(shù)外溢，大城市和城市群充分發(fā)揮了產(chǎn)業(yè)和就業(yè)的聚集效應(yīng)，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)布局發(fā)揮了重要作用，吸引了大量人口向大城市流動(dòng)。這從動(dòng)態(tài)上提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率，支撐了大城市的生產(chǎn)活動(dòng)和市民的生活并帶動(dòng)周邊小城市（鎮(zhèn)）的發(fā)展，使之形成合理的產(chǎn)業(yè)分工和聯(lián)系。[6]這在歐洲、美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家和韓國(guó)、巴西等新興經(jīng)濟(jì)體城鎮(zhèn)化歷程中表現(xiàn)得很明顯。日本城鎮(zhèn)化率在1950～1970年進(jìn)入50%～70%的城市化快速發(fā)展階段后，城鎮(zhèn)化發(fā)展主要由東京、大阪和名古屋三大都市圈驅(qū)動(dòng)，三大都市圈人口占全國(guó)總?cè)丝诒戎貜?0%提高到47%。這些年來，中國(guó)大城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口規(guī)模增長(zhǎng)迅速。中國(guó)的人口流動(dòng)也主要流向北京、上海、廣州、深圳及各省會(huì)和計(jì)劃單列市等大城市，統(tǒng)計(jì)顯示人口超過100萬的大城市數(shù)量從2008年的122個(gè)到2013年已經(jīng)增加到160多個(gè)。2000年居民超過800萬的城市人口占總?cè)丝诒戎貫?.1%，到了2010年比例上升了差不多三位達(dá)到了5.9%，第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)非戶籍就業(yè)人口80%集中于上海、深圳、北京、東莞、廣州等50個(gè)城市，且排名前十的城市的人口流入占比達(dá)到了44%；以長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀環(huán)渤海地區(qū)為代表的三大城市群已具規(guī)模，經(jīng)濟(jì)總量2012年已占全國(guó)約40%。但從國(guó)際比較來看，中國(guó)的大城市數(shù)量仍偏少，中國(guó)總體仍是城市數(shù)量眾多，人口規(guī)模不足。6.9億城鎮(zhèn)常住人口中，只有60%左右居住在650多個(gè)城市（省、地、縣），有40%左右即2.8億居住在近2萬個(gè)鎮(zhèn)區(qū)”。著名城市經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨德森（Henderon，2007）認(rèn)為中國(guó)城市人口規(guī)模的不足影響了生產(chǎn)效率，地級(jí)城市的規(guī)模如果擴(kuò)大一倍，可使單位勞動(dòng)的產(chǎn)出增長(zhǎng)20%～35%。[7]就800萬人口及以上的大城市和特大城市而言，東京人口占日本城市人口的41%，GDP占日本的18%；首爾人口占韓國(guó)城市人口的25%，而GDP占24%；而上海人口只占中國(guó)城市人口的3%，GDP占全國(guó)的4.4%，我們認(rèn)為我國(guó)800萬人口以上的大城市和特大城市整體而言仍有提升的空間。未來城鎮(zhèn)化的空間布局應(yīng)服從生產(chǎn)效率和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的分布及并體現(xiàn)人口流向。從城市空間的相互作用看，長(zhǎng)三角、珠三角沿海地區(qū)的小城鎮(zhèn)因鄰近大城市，交通方便，能夠享受到產(chǎn)業(yè)聚集在城市間的溢出效應(yīng)，表現(xiàn)出很強(qiáng)的活力。當(dāng)前人口主要流向環(huán)渤海、長(zhǎng)三角和珠三角三大城市圈和鄭州、武漢、長(zhǎng)株潭、皖江、成渝“十字”城市帶。[8]未來應(yīng)著力打造環(huán)渤海、長(zhǎng)三角和珠三角三大城市群和歐亞大陸橋通道、長(zhǎng)江黃金水道城市帶。

（二）從投資拉動(dòng)向消費(fèi)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)換，釋放城市農(nóng)民工消費(fèi)潛力

中國(guó)城市化長(zhǎng)期滯后于工業(yè)化的的狀態(tài)在1990年后開始得到調(diào)整，主要表現(xiàn)為90年代后開始的經(jīng)濟(jì)重工業(yè)化過程，期間重工業(yè)增長(zhǎng)速度持續(xù)快于輕工業(yè)。城市化以地方政府開發(fā)區(qū)建設(shè)、工業(yè)園（產(chǎn)業(yè)園）建設(shè)，大中城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造為主要驅(qū)動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要驅(qū)動(dòng)因素為城市建設(shè)帶來的以基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)建設(shè)為主體的投資需求拉動(dòng)，但較高的投資率和較低的消費(fèi)率形成了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不平衡，如果說過去中國(guó)的城鎮(zhèn)化主要體現(xiàn)在投資的迅猛增長(zhǎng)，那么未來的城鎮(zhèn)化將更多的體現(xiàn)在消費(fèi)的增加上，即城鎮(zhèn)居民消費(fèi)的釋放，特別是城市農(nóng)民工消費(fèi)潛力的釋放。

工業(yè)化及城市服務(wù)業(yè)的發(fā)展釋放了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，大量的農(nóng)村勞動(dòng)人口進(jìn)入城市就業(yè)。然而，被統(tǒng)計(jì)為城市常住人口的農(nóng)民工及其家屬，并沒有享受到與城市戶籍居民均等的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)。在收入水平、福利待遇、社會(huì)保障、教育醫(yī)療等存在巨大差異情況下，基于對(duì)未來的預(yù)期，農(nóng)民工及其家屬與城市居民在消費(fèi)方面，無論從消費(fèi)水平、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)觀念與習(xí)慣等哪個(gè)角度觀察，兩者都有顯著的差異。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的調(diào)查研究表明：2007年農(nóng)民工的平均消費(fèi)傾向?yàn)?5.9%，而城鎮(zhèn)居民平均消費(fèi)傾向?yàn)?5%；在農(nóng)民工的消費(fèi)支出中，大部分用作食品消費(fèi)，恩格爾系數(shù)平均達(dá)56.7%。[9]農(nóng)民工的非市民化是一種不完全的城市化，妨礙了城市化促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展和擴(kuò)大消費(fèi)需求的城市功能的發(fā)揮，抑制了城市化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力轉(zhuǎn)化再平衡進(jìn)程中，未來的城鎮(zhèn)化應(yīng)轉(zhuǎn)向居民消費(fèi)潛力的釋放，特別是農(nóng)民工消費(fèi)水平的提高，其重要性表現(xiàn)為“擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力”。這個(gè)擴(kuò)大消費(fèi)的潛力有多大？我們按城鎮(zhèn)常住人口與非農(nóng)戶籍人口數(shù)量差異來作一簡(jiǎn)單推算，2010年中國(guó)非農(nóng)戶籍比例為34.2%，而2010年的城鎮(zhèn)化率為49.9%，相差約16%。按第六次人口普查中國(guó)2010年約13.4億人口推算，即有將近2.15億城鎮(zhèn)常住農(nóng)業(yè)戶籍人口。如果這兩億多人口的未來的消費(fèi)模式全部城市化，其釋放的消費(fèi)潛力將相當(dāng)巨大。

三、新型城鎮(zhèn)化的改革政策調(diào)整

（一）推進(jìn)公共財(cái)稅及服務(wù)體制改革，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化

基本公共服務(wù)主要是教育、醫(yī)療、居住、社會(huì)保障等方面。“均等化”包含區(qū)域之間相對(duì)平衡、城鄉(xiāng)之間相對(duì)平衡、城鎮(zhèn)戶籍居民與非戶籍居民之間的相對(duì)平衡。人口在城市的聚集導(dǎo)致相當(dāng)部分城市資源的稀缺程度加劇，需要提供滿足城市人口公共品或準(zhǔn)公共品消費(fèi)的供給制度：該制度的特征就是共享城市聚集效應(yīng)、分工效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)和知識(shí)和技術(shù)溢出效應(yīng)，在該機(jī)制的成功運(yùn)作下，農(nóng)民可以在城市聚集效應(yīng)吸引下，進(jìn)入城市并融入現(xiàn)代城市生活。但公共共享的成本分?jǐn)偤茈y協(xié)調(diào)，在集體行動(dòng)中，因搭便車廣泛存在，“囚徒困境”時(shí)常出現(xiàn)。在城市特別是大城市推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化面臨的核心問題是地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和戶籍居民與非戶籍居民的利益分割問題。戶籍居民出于利益考慮總是不太愿意讓非戶籍居民平等分享區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)。當(dāng)前資金的匾乏依然是地方政府足額供給教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的約束和瓶頸。要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的資金需求是巨大的，問題的解決要結(jié)合財(cái)稅制度改革配套進(jìn)行。可以通過平衡中央和地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)來進(jìn)行行政約束，中央層面，增加公共服務(wù)開支，使更多資源向民生轉(zhuǎn)移，地方層面，改革充實(shí)地方財(cái)政體系，通過開征房產(chǎn)稅、消費(fèi)稅等確立地方新的主體稅種，改善地方政府的短期化行為及對(duì)土地財(cái)政的依賴。對(duì)于可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)，應(yīng)實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)與使用者付費(fèi)，積極引入民間資本參與城市公用事業(yè)改制和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

在財(cái)稅制度改革的同時(shí)，城市公共服務(wù)的供給還應(yīng)引入新的機(jī)制。美國(guó)埃莉諾奧斯特羅姆教授提出了“公共池塘”[10]理論，為公共品供給與消費(fèi)提供了一個(gè)制度安排，在公共池塘中利益是分享的，而池塘則是一體化的。比如當(dāng)前高速公路收費(fèi)站點(diǎn)多，若將事個(gè)路網(wǎng)作為一個(gè)“公共池塘”，車輛通過某一集資主體建設(shè)路段，不停車?yán)U費(fèi)，通過電子攝像將信息傳遞到后臺(tái)，通行費(fèi)用由結(jié)算中心劃歸各出資主體。[11]比如中國(guó)現(xiàn)在的社會(huì)保障制度有公務(wù)員、事業(yè)單位體系、城鎮(zhèn)職工體系和城鄉(xiāng)居民體系同時(shí)運(yùn)行，可將原屬于不同體系下的社會(huì)保障資金，組建統(tǒng)一的社會(huì)保障資金池，按照股權(quán)制來構(gòu)建一個(gè)全民共享的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制。

（二）推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)資本化

盡管城市土地?cái)U(kuò)張快于人口擴(kuò)張是全球多數(shù)經(jīng)濟(jì)體城市化的共性，但因土地制度的差異，表現(xiàn)出不同的特征。中國(guó)的城鎮(zhèn)化一個(gè)顯著特征是“土地城鎮(zhèn)化”。我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村集體用地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地必須通過土地征收來進(jìn)行，地方政府在土地市場(chǎng)上保持獨(dú)家壟斷地位。隨著城市化進(jìn)程的加速，農(nóng)村土地城市化溢價(jià)越來越高，但當(dāng)前的土地征收制度在征地范圍、征地補(bǔ)償、征地程序和對(duì)失地農(nóng)民的安置等方面存在諸多缺陷，在土地用途轉(zhuǎn)變?cè)鲋凳找娴姆峙渲?，失地農(nóng)民大約只能得5%～10%，從而引發(fā)大量社會(huì)問題。城鎮(zhèn)居民家庭大都通過房改政策或市場(chǎng)購(gòu)買持有已增值的住房財(cái)產(chǎn)，而因農(nóng)村土地制度改革滯后，農(nóng)村居民家庭依托于土地的財(cái)產(chǎn)性收入受到很大限制，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)效應(yīng)無法有效發(fā)揮，制約了農(nóng)民收入及消費(fèi)需求增長(zhǎng)。從解決城市化進(jìn)程用地需求、社會(huì)矛盾化解、農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)保障等各方面講，都應(yīng)對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革，主要應(yīng)包括征地制度、土地增值收益分配、農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)等方面的探索。應(yīng)切實(shí)保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)收益權(quán)，增加農(nóng)民在農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變?cè)鲋凳找娣峙渲械姆蓊~，地方政府應(yīng)將土地出讓收入的大部分定向用于農(nóng)民工公共服務(wù)均等化的提升。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的探索，則要全面地完成土地確權(quán)，推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)地的集約化、規(guī)?；\(yùn)作以符合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)要求，使農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)得到落實(shí)。

（三）建立統(tǒng)一的戶口登記制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化

建國(guó)后，趕超戰(zhàn)略扭曲了要素的價(jià)格，配套的城鄉(xiāng)戶籍管理制度的分割了城鄉(xiāng)，形成了二元經(jīng)濟(jì)和二元社會(huì)，市場(chǎng)化改革后，城鎮(zhèn)制造業(yè)、服務(wù)業(yè)釋放出大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，大量的農(nóng)民工來到沿海城鎮(zhèn)就業(yè)，但他們?nèi)匀皇寝r(nóng)民身份，形成中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化“歡迎打工，拒絕落戶”。當(dāng)前的戶籍管理制度己落后于快速的城市化進(jìn)程，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度，實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民市民化是未來的改革方向。從政府已公布的文件看，北京、上海、廣州、深圳等特大城市和中小城市（鎮(zhèn)）的戶籍制度改革有所差異，中小城市、縣城落戶政策將放寬，京、滬等特大城市將趨嚴(yán)。這里面主要考慮的是特大城市的環(huán)境等各方面的承載能力，但當(dāng)前中國(guó)大城市及特大城市的集聚優(yōu)勢(shì)和勞動(dòng)生產(chǎn)率還存在進(jìn)一步提高的空間。所以特大城市周邊的中小城市是未來戶籍登記制度改革的突破方向和首要突破區(qū)域。未來的應(yīng)放松北京、上海等特大城市周邊中小城市（鎮(zhèn)）落戶條件，并將周邊的中小城市（鎮(zhèn)）通過軌道交通與大城市的主城區(qū)相連。外來人口要獲得當(dāng)?shù)爻鞘械墓卜?wù)，也要通過自身努力實(shí)現(xiàn)，如歐美的投資移民、技術(shù)移民，或深圳當(dāng)前的落戶積分制。

（四）推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡化

新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，城鎮(zhèn)與農(nóng)村是一個(gè)相互支持、均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。城鎮(zhèn)化的結(jié)果應(yīng)是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、富裕農(nóng)民、繁榮農(nóng)村而不是相反。鄉(xiāng)村的“多樣性”和平穩(wěn)健康的發(fā)展，對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程非常重要，構(gòu)建同一性、差異性共生的協(xié)同的城鄉(xiāng)發(fā)展模式是新型城鎮(zhèn)化重要議題。這要求突破和消除城鄉(xiāng)之間在社會(huì)保障、社會(huì)福利等方面的“二元”制度性分割狀態(tài)，彌補(bǔ)在這些領(lǐng)域的歷史“欠賬”，在資源配置上要做到城鄉(xiāng)均衡，使城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)形成融合，使新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同推進(jìn)、協(xié)同發(fā)展。

總的來說，中國(guó)城鎮(zhèn)化是與經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型是同步推進(jìn)的，影響城鎮(zhèn)化的模式的因素有經(jīng)濟(jì)、自然資源察賦、人文地理環(huán)境、政府干預(yù)等多方面。政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中起到很重要的作用。通常說來，政府的職能主要是通過對(duì)城市空間布局、功能分區(qū)、市政建設(shè)、公共設(shè)施和道路布局合理規(guī)劃等管理制度創(chuàng)新和公共政策來引導(dǎo)協(xié)調(diào)城市發(fā)展，而市場(chǎng)通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)聚集效應(yīng)引吸人口流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)的空間聚集來推進(jìn)城鎮(zhèn)化。尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場(chǎng)規(guī)則是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的前提和基礎(chǔ)。

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