馮秋生 任建賓 石學(xué)厚

（1.長江勘測規(guī)劃設(shè)計研究院 湖北武漢 430010；2. 水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院 北京 100120）

對《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》第51條修改的認(rèn)識

馮秋生1任建賓1石學(xué)厚2

（1.長江勘測規(guī)劃設(shè)計研究院 湖北武漢 430010；2. 水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院 北京 100120）

本文介紹了國務(wù)院以第471號令頒布的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》第51條修改情況，分析了修改原因，強(qiáng)調(diào)指出從事移民安置規(guī)劃編制和移民安置監(jiān)督評估的單位或?qū)I(yè)技術(shù)人員要正確看到條例的修改，適應(yīng)政策、市場變化，加強(qiáng)政策法規(guī)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提高從業(yè)水平，還結(jié)合工作實(shí)際提出了對從事移民安置監(jiān)督評估的單位和專業(yè)技術(shù)人員的相關(guān)要求及建議。

修改 移民條例 移民安置監(jiān)督評估 大中型水利水電工程

2006年7月7日，國務(wù)院對1991年頒布的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國務(wù)院第74號令）作了全面修訂，頒布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（以下簡稱《條例》）（國務(wù)院第471號令），并于2006年9月1日起正式施行。全面修訂后的《條例》從保護(hù)移民合法權(quán)益、維護(hù)社會穩(wěn)定的原則出發(fā)，明確了移民工作管理體制，強(qiáng)化了移民安置規(guī)劃的法律地位，特別是對征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、移民安置的程序和方式、水庫移民后期扶持制度以及移民工作的監(jiān)督管理等問題作了比較全面的規(guī)定。2013年7月18日和12月7日，為了依法推進(jìn)行政審批制度改革和政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步激發(fā)市場、社會的創(chuàng)造活力，發(fā)揮好地方政府貼近基層的優(yōu)勢，促進(jìn)和保障政府管理由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，國務(wù)院對《條例》第51條有關(guān)從事移民安置規(guī)劃編制或移民安置監(jiān)督評估單位資質(zhì)或?qū)I(yè)技術(shù)人員資格規(guī)定進(jìn)行了兩次修改。

1 《條例》第51條及其修改情況

1.1 國務(wù)院令第471號

《條例》（國務(wù)院令第471號，2006年7月7日），第五十一條為：

國家對移民安置實(shí)行全過程監(jiān)督評估。簽訂移民安置協(xié)議的地方人民政府和項目法人應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)的方式，共同委托有移民安置監(jiān)督評估專業(yè)技術(shù)能力的單位對移民搬遷進(jìn)度、移民安置質(zhì)量、移民資金的撥付和使用情況以及移民生活水平的恢復(fù)情況進(jìn)行監(jiān)督評估；被委托方應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督評估的情況及時向委托方報告。

從事移民安置規(guī)劃編制和移民安置監(jiān)督評估的專業(yè)技術(shù)人員，應(yīng)當(dāng)通過國家考試，取得相應(yīng)的資格。

1.2 國務(wù)院令第638號1

（1）修改情況

《國務(wù)院關(guān)于廢止和修改部分行政法規(guī)的決定》（國務(wù)院令第638號，2013年7月18日），將《條例》第五十一條第一款修改為：“國家對移民安置實(shí)行全過程監(jiān)督評估。簽訂移民安置協(xié)議的地方人民政府和項目法人應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)的方式，共同委托移民安置監(jiān)督評估單位對移民搬遷進(jìn)度、移民安置質(zhì)量、移民資金的撥付和使用情況以及移民生活水平的恢復(fù)情況進(jìn)行監(jiān)督評估；被委托方應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督評估的情況及時向委托方報告”。修改后的第五十一條為：

國家對移民安置實(shí)行全過程監(jiān)督評估。簽訂移民安置協(xié)議的地方人民政府和項目法人應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)的方式，共同委托移民安置監(jiān)督評估單位對移民搬遷進(jìn)度、移民安置質(zhì)量、移民資金的撥付和使用情況以及移民生活水平的恢復(fù)情況進(jìn)行監(jiān)督評估；被委托方應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督評估的情況及時向委托方報告。

從事移民安置規(guī)劃編制和移民安置監(jiān)督評估的專業(yè)技術(shù)人員，應(yīng)當(dāng)通過國家考試，取得相應(yīng)的資格。

（2）修改內(nèi)容

將《條例》第五十一條第一款中“共同委托有移民安置監(jiān)督評估專業(yè)技術(shù)能力的單位對移民搬遷進(jìn)度、移民安置質(zhì)量、移民資金的撥付和使用情況以及移民生活水平的恢復(fù)情況進(jìn)行監(jiān)督評估”修改為“共同委托移民安置監(jiān)督評估單位對移民搬遷進(jìn)度、移民安置質(zhì)量、移民資金的撥付和使用情況以及移民生活水平的恢復(fù)情況進(jìn)行監(jiān)督評估”，取消了移民安置監(jiān)督評估單位資質(zhì)認(rèn)定。

1.3 國務(wù)院令第645號

（1）修改情況

《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》（國務(wù)院令第645號，2013年12月7日）刪去《條例》第五十一條第二款。修改后的第五十一條為：

國家對移民安置實(shí)行全過程監(jiān)督評估。簽訂移民安置協(xié)議的地方人民政府和項目法人應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)的方式，共同委托移民安置監(jiān)督評估單位對移民搬遷進(jìn)度、移民安置質(zhì)量、移民資金的撥付和使用情況以及移民生活水平的恢復(fù)情況進(jìn)行監(jiān)督評估；被委托方應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督評估的情況及時向委托方報告。

（2）修改內(nèi)容

刪去《條例》第五十一條第二款，取消了移民安置規(guī)劃編制和移民安置監(jiān)督評估專業(yè)技術(shù)人員資格認(rèn)定。

2 修改原因或目的

2.1 背景

（1）從1992年黨的十四大以來的20多年間，對政府和市場關(guān)系，中國共產(chǎn)黨一直在根據(jù)實(shí)踐拓展和認(rèn)識深化尋找新的科學(xué)定位，認(rèn)識也在不斷深化。1997年黨的十五大提出“使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”，2002年黨的十六大提出“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，2007年黨的十七大提出“從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，2012年黨的十八大提出“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，2013年11月，十八屆三中全會將市場在資源配置中的“基礎(chǔ)性作用”修改為“決定性作用”。

（2）2013年3月，第十二屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確提出，要減少和下放投資審批事項，減少和下放生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項，減少資質(zhì)資格許可和認(rèn)定，取消不合法不合理的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金項目。

2.2 國務(wù)院的貫徹實(shí)施

（1）國務(wù)院于2013年5月起，相繼印發(fā)了國發(fā)〔2013〕19號、27號、34號、44號及國發(fā)〔2014〕5號、16號等一系列文件，要求各地區(qū)、各部門要抓緊做好取消和下放管理層級行政審批項目的落實(shí)和銜接工作，并切實(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。加快配套改革和相關(guān)制度建設(shè)，在有序推進(jìn)“放”的同時，加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管，切實(shí)做到放、管結(jié)合。要按照深化行政體制改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能的要求，繼續(xù)大力地、堅定不移地推進(jìn)行政審批制度改革，清理行政審批項目，加大簡政放權(quán)力度，使簡政放權(quán)成為持續(xù)的改革行動。要健全監(jiān)督制約機(jī)制，加強(qiáng)對行政審批權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督，依法及時公開項目核準(zhǔn)和行政審批信息，努力營造公平競爭、打破分割、優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境，不斷提高政府管理科學(xué)化、規(guī)范化水平。2014年6月4日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，確定進(jìn)一步簡政放權(quán)措施促進(jìn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。會議認(rèn)為，簡政放權(quán)是深化政府改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵之舉。在2013年取得積極成效的基礎(chǔ)上，按照2014年《政府工作報告》確定的年內(nèi)再取消和下放200項以上行政審批事項的部署，針對社會關(guān)切，繼續(xù)下好改革先手棋，進(jìn)一步推出新的有力舉措，對于充分調(diào)動企業(yè)和社會創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造的積極性，讓政府更好歸位、市場更大發(fā)力、群眾更多受益，具有重要意義。

（2）國務(wù)院令第638號、645號均指出了修改的直接原因或目的為：①依法推進(jìn)行政審批制度改革和政府職能轉(zhuǎn)變。②進(jìn)一步激發(fā)市場、社會的創(chuàng)造活力。③發(fā)揮好地方政府貼近基層的優(yōu)勢。④促進(jìn)和保障政府管理由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管。

3 如何正確認(rèn)識修改

（1）取消移民安置規(guī)劃編制和移民安置監(jiān)督評估單位資質(zhì)或?qū)I(yè)技術(shù)人員資格認(rèn)定是深化行政體制改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能的要求。

（2）國務(wù)院規(guī)定，為進(jìn)一步提高人力資源配置效率，在保持資質(zhì)資格水平不降的前提下，減少部分職業(yè)資格許可和認(rèn)定。先期取消一批準(zhǔn)入類專業(yè)技術(shù)職業(yè)資格。今后，凡沒有法律法規(guī)依據(jù)和各地區(qū)、各部門自行設(shè)置的各類職業(yè)資格，不再實(shí)施許可和認(rèn)定。

（3）國務(wù)院確定要逐步建立由行業(yè)協(xié)會、學(xué)會等社會組織開展水平評價的職業(yè)資格制度。專業(yè)資質(zhì)、資格認(rèn)證應(yīng)該走向真正社會化、市場化，向雇主負(fù)責(zé)。要形成一個規(guī)范、健全認(rèn)證市場，惟一的出路，就是讓認(rèn)證回歸真正的社會本位，而政府則回歸中立監(jiān)管者的角色。政府部門自我清理之后，社會化的資格認(rèn)證市場會逐漸發(fā)育起來。當(dāng)然，在市場化初期，難免會泥沙俱下，有些機(jī)構(gòu)可能采取某些不明智的競爭政策，比如隨意發(fā)證、濫收費(fèi)用等，但只要能保障雇主和求職者的權(quán)利，它們就會被競爭迅速淘汰。如果不經(jīng)過這樣一個競爭過程，認(rèn)證領(lǐng)域就很難出現(xiàn)一種健全秩序。

（4）移民安置規(guī)劃編制和移民安置監(jiān)督評估是均為專業(yè)技術(shù)要求較強(qiáng)的工作，從事移民安置規(guī)劃編制和移民安置監(jiān)督評估的單位或?qū)I(yè)技術(shù)人員要適應(yīng)政策、市場變化，加強(qiáng)政策法規(guī)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提高從業(yè)水平。

4 對移民安置監(jiān)督評估單位和專業(yè)技術(shù)人員的相關(guān)要求及建議

水利水電工程移民搬遷安置工作，難度大，周期長。這是工程移民性質(zhì)所決定的。業(yè)主、地方政府主管部門與移民群眾在對監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)及現(xiàn)場工作寄予了較高信任和希望的同時，也對其提出了較高的要求。

（1）政策水平與技術(shù)能力要求

水利水電工程移民的搬遷安置工作，因其固有的屬性決定其超強(qiáng)的政策性內(nèi)涵，移民監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)的首要標(biāo)準(zhǔn)就是對政策的掌握程度。它不是對政策條文的背誦，而是要求真正地理解與應(yīng)用。在實(shí)踐中，時刻把政策與策略作為監(jiān)督評估的第一要素，不離不棄。對政策的理解要全面、充分，同時要有一定的深度，監(jiān)督評估的每一個成員，不僅僅是一個監(jiān)督評估工程師，更應(yīng)該是一個擔(dān)負(fù)社會責(zé)任的建設(shè)者，“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”，將當(dāng)?shù)氐纳鐣矊幣c經(jīng)濟(jì)發(fā)展為己任，并以這樣的心態(tài)投入工作。

移民搬遷安置涉及到當(dāng)?shù)馗鱾€領(lǐng)域，移民搬遷安置過程也是當(dāng)?shù)厣鐣Y源重新配置的過程。要求監(jiān)督評估單位及人員有較強(qiáng)的技術(shù)能力，判斷資源配置過程技術(shù)領(lǐng)域里的“是”與“非”：“是”就是需要按原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能的原則重新配置基礎(chǔ)設(shè)施，了解其中的技術(shù)底線，不被表面現(xiàn)象所迷惑，掌握技術(shù)的深度要求，該深則深。同時，要求監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)及人員對當(dāng)前技術(shù)前沿領(lǐng)域里的各項知識有所了解，推動技術(shù)創(chuàng)新?！胺恰?，則是該取消的取消，該剔除的剔除，規(guī)模與標(biāo)準(zhǔn)必須捆在規(guī)范的“籠子”里，對于不切實(shí)際的行為進(jìn)行堅決的抵制。使移民項目建設(shè)運(yùn)行在規(guī)范要求的軌道上。

（2）制度建設(shè)與精細(xì)化管理要求

移民搬遷安置整個過程可能要持續(xù)幾年甚至更長的時間，制度建設(shè)是第一要務(wù)。有一個全面、完整、合乎實(shí)際的移民搬遷安置制度，是移民搬遷安置的最安全的屏障，是使移民管理工作從“人管人”向“制度管人”發(fā)展的飛躍。如從搬遷安置啟動，到搬遷安置過程，再到后期管理以及后期扶持，在制度層面上一一固定下來，通過制度進(jìn)行管理，就可以使主管人員明白在每個階段該做的工作，同時也使移民心里清楚自己該做的事情。對任何一項具體事務(wù)的決策，不是哪一個人說了算，要看制度是如何約定的。

移民制度的建設(shè)、管理到制度的創(chuàng)新，會有力地推動移民事業(yè)的發(fā)展，例如，宅基地的分配，目前的做法是劃地塊，確認(rèn)面積。移民從淹沒區(qū)搬出，在新的安置點(diǎn)給其宅基地，或自己建房，或統(tǒng)一建房，對土地的邊界，有些是有約束的（宅基地四周已經(jīng)建房，沒有外擴(kuò)的任何余地），有些是沒有約束的（宅基地四周為集體或他人的空闊土地），后者有可能在今后的時期里不斷蠶食周邊的土地，導(dǎo)致鄰里糾紛。對于這樣的問題，在搬遷安置制度上應(yīng)該進(jìn)行這樣的約定：對移民主管部門分配的宅基地，應(yīng)有明確的位置參數(shù)，如邊界的頂點(diǎn)應(yīng)有明確的地理坐標(biāo)（即邊界突出點(diǎn)的x、y）以及該地塊最低點(diǎn)高程與平均高程。這些參數(shù)不僅為今后的宅基地糾紛處理，也為不動產(chǎn)的登記與數(shù)字化管理打下良好的基礎(chǔ)，跨向社會“精細(xì)化管理”的門檻。今天的技術(shù)手段做這些工作是輕而易舉的事情，如果沒有制度的推動，就沒有人會去做這件事情。

“精細(xì)化”管理理念要求，不僅宅基地參數(shù)數(shù)據(jù)化，移民的生產(chǎn)資料——土地也要數(shù)據(jù)化，為今后的大農(nóng)業(yè)發(fā)展、當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供詳細(xì)的數(shù)據(jù)，徹底改變傳統(tǒng)管理粗放、無規(guī)無矩、甚至茫然不知所措的現(xiàn)狀。使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理模式發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)未來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

再如，財務(wù)制度的建設(shè)是移民財務(wù)管理的根本要求。移民財務(wù)管理因缺少制度性管理，走了不少彎路，也吃了不少虧?；鶎右泼裰鞴懿块T迫切希望建立健全移民財務(wù)制度，是完全必要的。移民監(jiān)督評估單位重點(diǎn)的工作就是推動制度建設(shè)，沒有制度建設(shè)是做不好移民工作的。輕則疲于奔命，重則一塌糊涂，不斷出現(xiàn)各種狀況，甚至“按下葫蘆漂起瓢”，總想擺平卻永遠(yuǎn)也擺不平，導(dǎo)致移民不斷上訪，尋求所謂的“公平”。

制度建設(shè)，不僅推動了移民安置的精細(xì)化管理，也是對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)管理工作的有力促動。使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)與社會管理，從移民搬遷安置的精細(xì)化管理的理念中吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。推動社會管理的進(jìn)步。

移民搬遷安置工作要求監(jiān)督評估單位在推動制度化建設(shè)上有所作為。

（3）評估機(jī)構(gòu)與人員的素質(zhì)要求

評估機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員配置應(yīng)按層次和專業(yè)需求配置。隊伍要精干，有專業(yè)技術(shù)實(shí)力，各層次人員在相應(yīng)的崗位上，敢于擔(dān)當(dāng)，善于擔(dān)當(dāng)。監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)必須保證上崗人員了解移民政策、了解工程設(shè)計與移民實(shí)施規(guī)劃意圖、了解各類設(shè)計規(guī)范的規(guī)定，同時還要了解當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。

對于每一個移民監(jiān)督評估人員，要把監(jiān)督評估工作作為自己的事情來辦，當(dāng)天的工作當(dāng)天完成。監(jiān)督評估人員不隨便承諾、攬權(quán)、討好對方，也不嘩眾取寵、說空話；不偏聽偏信、和稀泥、做老好人；更不能熱衷于搞“關(guān)系”，進(jìn)行不正常的活動。有些監(jiān)督評估人員，雖然沒有直接的“吃、拿、卡、要”行為，或暗示或變相要求被評估方 “提供方便”，給相關(guān)單位帶來一定的負(fù)擔(dān)，是必須堅決杜絕的行為，對于這類人員，監(jiān)督評估單位本著對移民工作負(fù)責(zé)的態(tài)度，必須及時予以清理。

對于監(jiān)督評估人員，或因業(yè)務(wù)能力弱、例行公事，工作沒有深度，沒有新意，或嚴(yán)重的不作為，過一天算一天，混日子，對于這類人員也要從監(jiān)督評估隊伍中淘汰出去。監(jiān)督評估隊伍的每一個人員都要成為辦事認(rèn)真、反應(yīng)機(jī)敏、具備較強(qiáng)的調(diào)查能力、收集信息能力，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的能力，成為地方政府的助手和規(guī)范移民搬遷安置行為的重要力量。

監(jiān)督評估結(jié)構(gòu)應(yīng)該是一個團(tuán)結(jié)戰(zhàn)斗的集體，清正廉潔的集體，熱愛學(xué)習(xí)的集體，充滿活力的集體，技術(shù)創(chuàng)新的集體。在水庫移民搬遷安置過程中，真正發(fā)揮監(jiān)督評估作用。因此，要求其內(nèi)部管理理念前衛(wèi)，辦公設(shè)施先進(jìn)，所有的監(jiān)督評估成果圖文并茂、具有較高的水平和一定的參考價值，在一定意義上講，可以促進(jìn)各方的工作。

（4）對監(jiān)督評估單位慎重選擇，擇優(yōu)使用的建議

尋找一個好的監(jiān)督評估隊伍是移民搬遷安置工作的迫切需要。這個隊伍將是移民主管機(jī)構(gòu)強(qiáng)有力的助手和公平公正的第三方。可以及時糾正工作中出現(xiàn)的偏差，減少失誤。如果選擇了不中用的監(jiān)督評估隊伍，不僅不能推動移民工作，還會是移民工作的負(fù)擔(dān)，甚至帶來一定的負(fù)作用。目前，國內(nèi)水利水電移民安置監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)沒有專門的管理部門，也沒有統(tǒng)一的嚴(yán)格的管理規(guī)范與考核辦法，隊伍很多，良莠不齊，有些移民主管部門純粹是為了應(yīng)付檢查，找個隊伍充數(shù)。而在監(jiān)督評估隊伍內(nèi)部，各個單位對移民安置工作的管理與要求也是各行其是。在這種情況下，聘請監(jiān)督評估隊伍建議采用試用制，以3～5個月為試用期，如果在此期間不能很好地發(fā)揮監(jiān)督評估作用，委托監(jiān)督評估的移民機(jī)構(gòu)上級主管部門可研究請其退場，另請高明，這可能對移民工作也是明智之舉。

10.3969/j.issn.1672-2469.2014.11.001

N65

B

1672-2469（2014）11-0001-04

馮秋生（1965年—），男，教授級高級工程師。