1 區(qū)域概況

阿拉貢地區(qū)所占面積為西班牙國土面積的10%，但人口卻只占全國人口的3%，在特魯埃爾的某些地區(qū)，人口密度甚至低于8 人/km2。在該區(qū)域內(nèi)，擁有三大河流流域：埃布羅河、胡加河和塔霍河。其中，埃布羅河的流量及流域面積是最大的。在該區(qū)域，上述三大水系形成的水域面積達281 km2。

阿拉貢自治區(qū)水資源政策由阿拉貢水資源研究所(IAA)制定和頒布執(zhí)行，IAA從屬于自治區(qū)政府環(huán)境部，為獨立法人，負責實施自治區(qū)的公共水行政管理。對于各級政府來說，水資源管理的最大困難就是水質(zhì)管理。為了能夠獲得優(yōu)質(zhì)水，最重要也是最值得付諸實施的行動就是預防水質(zhì)污染。

在污水治理方面，阿拉貢在全球絕對處于領(lǐng)軍地位，嚴格執(zhí)行污水治理條款，目前，在自治區(qū)范圍內(nèi)運行著各種污水處理設(shè)施。為了與1991年5月21日頒布的有關(guān)城市污水處理的91/271/CEE歐盟水框架指令相符合，阿拉貢地區(qū)政府制定了《阿拉貢衛(wèi)生和污水處理規(guī)劃》(PASD)，并將其作為自治區(qū)衛(wèi)生和污水處理的總體規(guī)劃文件。

2 污水處理計劃及其管理方式

污水處理計劃是基于公共-私人參與的方式，通過公共工程許可合同，污水處理廠項目的投資、建設(shè)以及其后續(xù)操作，都可以在公共行政(阿拉貢水資源研究所的規(guī)劃)與私營公司之間共享。通過該方式可以在一段很短的時間里允許同時實施許多項目，因為它是為了污水處理廠的建設(shè)而進行經(jīng)濟投資的私營部門，接受公共行政的監(jiān)督，是為了確保符合污水處理的管理規(guī)則。

此外，被許可方公司并不把投資看作是公共債務(wù)，而是將其作為建設(shè)資金，因此，不會危及自治區(qū)公共管理的經(jīng)濟償付能力。可以在公共合作伙伴和私營合作伙伴之間共享項目風險，而在傳統(tǒng)上，項目風險完全是由公共部門承擔的。所以，這些基礎(chǔ)設(shè)施不是歐洲賬戶系統(tǒng)(ESA-95)考慮的目標，而是作為政府的一種資產(chǎn)，且政府會將其計入債務(wù)，IAA的規(guī)劃(公共管理)與被許可方公司之間的合作關(guān)系已經(jīng)形成了一種固定的結(jié)構(gòu)模式，因此，根據(jù)歐盟統(tǒng)計局(EUROSTAT)制定的指導方針，應由后者承擔這種類型合同的風險。

針對阿拉貢的實際情況，合同中存在如下三大風險轉(zhuǎn)移：

(1)施工風險。被許可人需要在基礎(chǔ)設(shè)施施工期間增加成本，以及直到所有工程全部完工、通過驗收并正式投入運行，也不可能得到任何支付。

(2)責任風險。根據(jù)實際水處理量支付費用。

(3) 風險控制。 建立經(jīng)濟處罰制度，以最低運行管理條例為標準，對于出現(xiàn)有違規(guī)的行為，予以經(jīng)濟處罰。

這樣，私營公司負責基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)(由私營公司自己出資)以及投運后為期20 a的后續(xù)操作運行。根據(jù)合同規(guī)定，被許可方公司收到他們付款的數(shù)量，由其處理的污水量的多少、且均在交付稅費以后進行確定，因此，應恢復投資和運營成本建設(shè)。私營部門參與建設(shè)，運用該模式就可以允許公共行政機構(gòu)在較短的時間內(nèi)建設(shè)許多的污水處理廠；如果運用傳統(tǒng)的建設(shè)管理模式，那么修建好所有這些污水處理廠，其總預算將是實施阿拉貢水資源研究規(guī)劃總預算的許多倍 。反過來，就會使公共管理機構(gòu)拿出公共建設(shè)基金，這樣也可以提高其工作的靈活性和效率。

3 融資方式

對于公共投資所有領(lǐng)域的任何社會政策的應用來說，融資都已經(jīng)成為關(guān)鍵性的因素之一，特別是在出現(xiàn)全球性經(jīng)濟危機的時候。在任何一項計劃的規(guī)劃階段都很重要，都要對其進行詳細的經(jīng)濟分析，這就證明必須啟動金融資源管理模型(以便開展經(jīng)濟可行性分析)。

除了公-私參與(PPP)方式以外，非常值得強調(diào)的是，在融資方面，國家環(huán)境保護部、農(nóng)業(yè)部和海洋生境部以及阿拉貢自治區(qū)之間的合作協(xié)議也相當重要。這樣，就可以制定在自治區(qū)執(zhí)行項目協(xié)調(diào)和融資的總體計劃，即2008～2015年，實施環(huán)境衛(wèi)生和水處理以及水循環(huán)項目，在2008～2011年期間，投資1.6912 億歐元。這在一定程度上促成了對整合水循環(huán)工程的融資。

針對阿拉貢的具體情況，污水處理計劃的融資可以保證衛(wèi)生稅的順利實施，實施稅收旨在保護生態(tài)，其結(jié)果會對開展的防止污染項目的融資產(chǎn)生影響；環(huán)境衛(wèi)生和水處理項目，是依據(jù)2001年5月17日頒布的有關(guān)《規(guī)劃與參與阿拉貢地區(qū)的水管理》的6/2001號文進行設(shè)計的。

沒有對管理進行深入的詳細描述，衛(wèi)生稅的稅率結(jié)構(gòu)和收取方法將大大超越法律文件中所規(guī)定的范圍，然而，在此仍將強調(diào)3個最重要的原則，因為這3個原則是制定衛(wèi)生稅稅費結(jié)構(gòu)及其收取方法的基礎(chǔ)。稅費是對水資源消費以后通過任何排放方式所產(chǎn)生的廢水的應稅，3個基本原則如下。

(1) 成本回收原則。成本回收原則已經(jīng)包括在歐盟水框架指令(DMA 2000/60/CE) 中，指令中還解釋說，這是將歐盟成員國的債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給水用戶的相關(guān)水基礎(chǔ)設(shè)施的執(zhí)行成本。

(2) 污染者付費原則。這里指的是應該承擔通過水生介質(zhì)而產(chǎn)生的任何污染源的責任。

(3) 休戚相關(guān)原則。實施衛(wèi)生環(huán)境征稅與公民的切身利益“休戚相關(guān)”，換句話說，無論城市(或直轄市)規(guī)模大小，其稅的應用是一樣的。這一原則有助于阿拉貢地區(qū)的區(qū)域平衡和形成社會凝聚力。

顯然，經(jīng)濟投入與所收集的稅費一起，被用以支付水處理廠運行所需的相關(guān)費用。這筆款項付給公司是用以修建污水處理廠及其目前的運作，關(guān)稅的額度取決于所處理的污水量。收取衛(wèi)生稅費也是促使公民能更多地意識到需要為所享受到的水服務(wù)支付成本，鼓勵節(jié)約用水，使水能夠得到更合理的有效利用。

IAA(公共合伙人)要為實施項目所劃分的每一個小區(qū)的被許可人承擔定期支付費用的責任，這些小區(qū)對設(shè)施擁有20 a的運營權(quán)利。這些支付費用的額度取決于所處理的水量，而且每一家處理廠的狀況和數(shù)量都不一樣。不管怎樣，管理系統(tǒng)是全球化的，IAA為該系統(tǒng)所有用戶提供服務(wù)的成本負擔是一樣的，因此，鼓勵盡量做到地區(qū)平衡與和諧。

收費標準的確定，是根據(jù)上述所處理的水量來收取與其相符的足夠費用，并將其用以彌補實施工程所產(chǎn)生的成本、財務(wù)成本以及固定運營成本。

4 污水處理規(guī)劃效益

實施污水處理規(guī)劃會給所有地區(qū)帶來一系列的好處。

(1) 舒適的環(huán)境?？梢蕴岣呱鷳B(tài)系統(tǒng)和自然棲息地的質(zhì)量。

(2) 健康的環(huán)境。改善公民的健康狀況，減少以水為載體而傳播的疾病。

(3) 社會環(huán)境。在運營長達至少20 a的水處理廠所在區(qū)域開辦一些公司，以提供穩(wěn)定和長期的就業(yè)機會。這樣將有助于增強該地區(qū)的社會凝聚力。

(4) 經(jīng)濟環(huán)境。從公司所在區(qū)域的水處理行業(yè)以及從其他一些行業(yè)，都可以創(chuàng)造財富，因為這將會對鄉(xiāng)村的旅游、休閑等產(chǎn)生連鎖效應。這些公司將準備在實施工程的地方提供適當?shù)姆?wù)，比如改善水質(zhì)、提供良好的交通設(shè)施等。

總的來說，借助于公-私參與方式，已經(jīng)設(shè)法把一個重要的社會經(jīng)濟和健康問題轉(zhuǎn)化成了社會經(jīng)濟發(fā)展的機遇。這個機遇將有助于阿拉貢地區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)和社會和諧；不僅可以解決一些重要的問題，而且還可以給當?shù)貛硪恍┮嫣帯?/p>

修建在每一座城市里的污水處理廠已經(jīng)成為當?shù)氐囊粋€組成部分和地標。過去，從建筑、社會、宗教以及文化的觀點來說，教會是任何一座城市最具標志性的地標。在20世紀，阿拉貢的所有城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的學校外觀、警衛(wèi)隊兵營或醫(yī)院的房子/手術(shù)室都配置了景觀裝飾。最近的例子中，包括修建游泳池或體育中心?？磥恚鬯幚韽S的建設(shè)將成為下一個重要的地區(qū)圖標，并將有助于阿拉貢地區(qū)許多小鄉(xiāng)村的經(jīng)濟騰飛。

4.1 社會參與

阿拉貢地區(qū)水政策的制定是基于一種現(xiàn)代綜合管理理念，該理念的基礎(chǔ)支柱之一就是提倡社會公眾的積極參與。在阿拉貢地區(qū)制定一些與水有關(guān)的政策過程中，可以保證所有公民都能夠參與其中。公民可以以對話的形式參與，在對話交流的過程中可以針對某些基本事項達成社會共識，在此基礎(chǔ)上，制定出阿拉貢地區(qū)與水相關(guān)的政策。

可以說，被稱為阿拉貢水務(wù)委員會(CAA)的這個機構(gòu)，在開展有關(guān)公眾參與水事務(wù)活動方面起到了表率作用。自2003年以來，該機構(gòu)就以研究機構(gòu)的名義，一直在致力于使各種不同身份的公眾參與到與水有關(guān)的決策活動。CAA由65個成員和17個利益相關(guān)者小組組成，他們來自社會研究和經(jīng)濟領(lǐng)域，以及當?shù)亟M織、社區(qū)團體、水政策研究機構(gòu)和大學等。

但是，盡管CAA的成員來自許多不同的領(lǐng)域或團體，然而，僅僅在幾年前，該委員會就已經(jīng)取得了不可想象的成就。CAA對阿拉貢地區(qū)的水利基礎(chǔ)設(shè)施計劃開展了驗收評估；在達成共識的基礎(chǔ)上，該委員會制定了水政策實施的基本原則并獲得批準；對于像水庫和調(diào)水這樣一些存在著爭議的工程項目，該委員會也能打破僵局，順利達成協(xié)議。在取得這些成就的過程中，不存在贏家和輸家，只是為了滿足將來的用水需求以及使水能夠得到合理的使用，尊重環(huán)境價值和允許新的發(fā)展，就可以規(guī)避那些容易引起沖突的不確定性因素。

CAA是具有咨詢服務(wù)功能的參與式學術(shù)機構(gòu)，其下轄各種不同的運作委員會和小組，比如全體會議、常設(shè)委員會、一些工作組以及各種委員會。近年來，阿拉貢水務(wù)委員會開展了大量緊張的工作，因此得以在比斯卡魯斯(Biscarrues)水庫、耶薩(Yesa)水庫等項目方面達成了歷史性的協(xié)議。

管理鏈的最后一個環(huán)節(jié)，是對工程開展之初所制定的一些相關(guān)政策實施之后的結(jié)果進行評價。因此，這對于掌握所實施工程的一些經(jīng)濟數(shù)據(jù)、資源的可用性、水質(zhì)，以及在面對意想不到的極端事件發(fā)生時，隨時做好準備應對顯得及其重要。這樣，在項目實施的整個過程中，允許對政策或某些項目的設(shè)計進行修改。

4.2 管理方式

由CAA在阿拉貢地區(qū)實施的可持續(xù)綜合管理過程，要求使用特定的工具，認為這樣才能滿足提出的目標要求。就現(xiàn)實情況而言，在這些特定工具中，只有3種工具是最需要的，因為它們最能代表有關(guān)水問題方面的政策行動：

(1)管理。

(2)把政治責任移交給地方政府。

(3)公共管理部門之間的合作。

治理是基于參與、透明度、問責制、一致性和有效性原則的管理哲學。

通過本文，可以發(fā)現(xiàn)這些元素在一些項目實施過程中已經(jīng)有所反映。這是CAA的實際情況，在該委員會，一直在致力于探尋能夠使廣大社會公眾(參與者)積極參與到所有活動的方法，其中就包括希望通過各方之間對話的方式能夠達到預期的協(xié)議。在任何管理過程中，透明度都是一個重要的質(zhì)量要求，它包括為了避免不平等和不具透明度情況的發(fā)生，必須為所有的參與者提供所需的一切有效資料。問責制則要求組建一個監(jiān)督機構(gòu)，以對項目的實施過程和效率進行監(jiān)督檢查。至于一致性問題，在這些項目的管理及其政策制定過程中所使用的資料，必須使每一位參與者都了解，此外，還必須使這些資料得到系統(tǒng)性地應用。最后，有效性就是在所制定政策的規(guī)劃及執(zhí)行過程中能夠給每一位決策者提供指導。

移交職能，就是政治職責，它是為阿拉貢自治區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展而開展政治活動的基本工具。幸運的是，有了用于阿拉貢自治區(qū)的新的自治條例(2007年4月20日頒布的5/2007號組織法，它是阿拉貢自治條例的修訂版)，該條例的頒布，為自治區(qū)構(gòu)建了一個新的發(fā)展框架，以擺脫舊有的一般性管理狀態(tài)。

根據(jù)IAA的規(guī)劃，正在努力整合能夠共享管理的模型，以便于在中央與自治區(qū)政府之間，在同一個流域單位原則的基礎(chǔ)上，對水事務(wù)的相關(guān)問題實行管理共享。這就是說，這些項目規(guī)劃是在(西班牙)國家規(guī)劃機構(gòu)內(nèi)部實施的，其所有參與者涉及到來自不同的以各自水文劃分的自治區(qū)(針對阿拉貢而言，參與者來自埃布羅河、胡加河和塔霍河流域)，但是政府在這里，也就是在自治管理區(qū)開展的一些項目最符合當?shù)氐膶嵡?，也與公民的切身利益密切相關(guān)。這些對水政策的執(zhí)行會帶來更大的靈活性和更高的效率，作為地方政府，對當?shù)厍闆r和問題會有更多的了解和理解，因此，在這樣一種非常有利的位置，可以提供更多適合當?shù)氐姆桨浮?/p>

為此， 必須將職能從中央政府移交給自治區(qū)政府， 這樣才能使后者在執(zhí)行公共事務(wù)管理時更加靈活，包括河流警務(wù)、與水相關(guān)行業(yè)的許可證、廢水處理授權(quán)書和防洪抗旱活動等。

此外，阿拉貢自治區(qū)的自治條例允許地方政府建設(shè)和運行屬于國家所有的水利工程，只需要在所謂的“雙邊委員會”通過兩級政府之間的協(xié)商達成共識即可。這些委員會允許啟動比利牛斯山的水處理方案，并批準在塔斯塔文斯(Tastavins)河的上游流域建設(shè)馬塔拉尼亞(Matarrana)灌溉水庫(一般國家利益的項目，通過IAA的規(guī)劃，即可以將其移交給自治區(qū)政府實施)，將由阿拉貢政府來建設(shè)一般國家利益的水利工程，這對于阿拉貢來說還是第一次。因此，它將成為具有歷史意義的里程碑。

行政管理部門之間的合作與上述內(nèi)容有著非常緊密的聯(lián)系，允許優(yōu)先滿足水事務(wù)相關(guān)的目標，因為對于自治區(qū)內(nèi)外的不同政府部門來說，這方面有著共同的利益和協(xié)同效應。

在合作的框架內(nèi)，在自治區(qū)各種不同機構(gòu)之間，有一個與大學聯(lián)合開發(fā)教學、技術(shù)及一些科學活動的合作鏈接。最重要的合作領(lǐng)域包括氣候變化、水質(zhì)、涉水事件的法律和監(jiān)管框架等。比如：

(1) 與薩拉戈薩大學的合作總協(xié)議?？蒲谐晒D(zhuǎn)換辦公室(OTRI)、國際自然與自然資源保護聯(lián)盟協(xié)議(IUCA)。

(2) 與圣喬治薩拉戈薩大學的合作協(xié)議。

(3) 與門多薩(阿根廷)大學的合作協(xié)議。

5 結(jié) 語

為了加強水資源和水質(zhì)管理，阿拉貢地區(qū)研制了一系列的方法和措施，包括制定的污水處理計劃及其管理方式等。在這方面，阿拉貢水資源規(guī)劃研究所發(fā)揮了重要的作用，尤其是其開展的一些國際活動。因為全球化趨勢和信息技術(shù)的發(fā)展并不是與上述事項毫無關(guān)聯(lián)，而是有著密切的聯(lián)系。水資源短缺、水質(zhì)量問題、融資難以及污水治理的綜合管理模式的應用等，都是極其重要的問題，因為這些問題已經(jīng)超出了一個地區(qū)、一個流域管理機構(gòu)，甚至是一個國家的極限，且已成為一個全球性的問題。因此，當談到與水有關(guān)的問題時，“考慮全球，行動在地區(qū)”的原則非常重要。也就是說，對待世界各地出現(xiàn)的許多問題，必須具有全球大局觀點和視覺，因為這些問題都是相互關(guān)聯(lián)的，所以，問題一旦出現(xiàn)，必須由全球來共同承擔。不管怎樣，為了解決全球與水相關(guān)的問題，必須制定一些相關(guān)的政策措施并在當?shù)亻_展一些項目，只有同時行動才能有助于問題的解決。

現(xiàn)代化的水資源管理需要在世界各國之間開展知識和經(jīng)驗交流， 在許多情況下，出現(xiàn)的問題都是相似的，因此只需要將在一個地方所采取的解決問題的方案推廣到其他地區(qū)即可。這是一個戰(zhàn)略問題，比如說，針對水質(zhì)問題，可以通過實施污水處理計劃得到解決。

全球在開展阿拉貢水資源規(guī)劃活動時，為了與阿拉貢自治區(qū)應用的治理概念相符而需要保持平衡和達成協(xié)議，以便在實施的監(jiān)管框架內(nèi)開發(fā)出更多不同的合作實例。

總之， 在實施阿拉貢水資源規(guī)劃時，必須以戰(zhàn)略眼光來看待水資源管理的問題，從這個角度來說，為了實施綜合管理，必須要考慮到行政區(qū)域、人口、社會經(jīng)濟以及政治方面的各種因素。為了在阿拉貢自治區(qū)開展水事務(wù)管理活動，應將治理作為基于水平狀態(tài)的政治管理工具，采用一個向下和一個向上的方法，以及社會參與的形式。在以流域為單位的原則范圍內(nèi)，根據(jù)阿拉貢自治區(qū)的法令(2007年4月20日頒布的5/2007組織法，由阿拉貢自治區(qū)政府修訂)，政治路線將決定著能夠達到的目標，這涉及到應當將政治職能逐步移交給地方政府，以增強地方政府的能力。

為了實施上述行動，需要重新起草一份“現(xiàn)代水資源管理人員手冊”。該手冊需要有專業(yè)的背景，里面應當包括“能力建設(shè)”多學科系統(tǒng)的發(fā)展。新的管理人員必須掌握各類不同工程項目的知識，比如化學、生物學、醫(yī)學、政治學、社會學和法律，以及行政和財務(wù)管理等，也必須將治理作為一種政治管理工具并促進其在實際中的應用，這是基于水平狀態(tài)和社會參與，而且必須具有所有不同參與者之間的“水力外交”實踐，包括允許通過對話和達成共識得到進步。