賈廣社 葉 挺 戚建軍

(1.同濟大學，上海 200092;2.上海機場(集團)建設開發(fā)公司，上海 201207)

機場投資體制改革和機場工程中各類設施的不同屬性致使不同類別設施的供給機制、設施建設中參與主體以及相互間關系存在差異性。區(qū)別考慮機場工程中政府投資和私人投資項目的資源配置問題，需要對機場設施進行分類，進而探討各類設施建設中相關方的制度安排，但目前并未有一套通用的設施分類標準。項目治理研究上，威廉姆森從組織理論的視角出發(fā)，從資產專用性、不確定性與頻率三個交易屬性分析市場中各種交易行為，提出差異化的治理結構［1］。

1 民用機場設施構成和分類

1.1 機場設施構成

民用機場是指專供民用航空器起飛、降落、滑行、停放以及進行其他活動使用的劃定區(qū)域，包括附屬的建筑物、裝置和設施［2］。從機場工程組成角度來看，機場主要由航站區(qū)、飛行區(qū)、貨運和綜合配套等設施構成。

1.2 機場設施分類

機場建設資金來源于政府財政撥款和非政府投資，因此在具體供給中會涉及配置問題。顧承東［3］根據(jù)機場設施的可經(jīng)營性和可拆分性，首次相對清晰地將機場設施分為四種類型。本文根據(jù)設施的收益性、公益性和是否可經(jīng)營性對機場各類設施進行劃分。

1)設施的經(jīng)營性。經(jīng)營性設施因具有收費機制，并且投入使用后可以向使用者收取使用費實現(xiàn)資金流入，具有投資回收能力和盈利能力。非經(jīng)營性設施大多屬于公共基礎設施。在機場設施中表現(xiàn)為配套設施，體現(xiàn)機場的公益屬性，目的是為獲取社會、環(huán)境效益。

2)設施的收益性與公益性。收益性設施一般是通過市場進行配置，該項目具有盈利能力;公益性設施一般是市場供給無效，只能通過政府供給的設施;而對于其他設施(主要為準經(jīng)營性設施)，既具有資金流入的收益屬性，又兼顧政府財政補貼的公益屬性，所以該類設施的劃分取決于我國目前機場建設中的實際情況。

3)設施的四種類型。本文把機場設施分為四種:Ⅰ類(經(jīng)營性、偏公益性)主要為飛行區(qū)和部分航站設施;Ⅱ類(經(jīng)營性、偏收益性)主要為部分航站、部分貨運、航空配餐、航空公司基地、供油、賓館、辦公設施;Ⅲ類(非經(jīng)營性、偏收益性)主要指一些壟斷經(jīng)營的配套設施;Ⅳ類(非經(jīng)營性、偏公益性)主要為航管、部分貨運、生產生活及一些配套設施。

2 委托代理理論下的機場工程建設模式

我國民用機場經(jīng)歷屬地化和企業(yè)化改革后，機場設施已不再完全由政府直接供給。通過市場機制，更多市場投資主體參與到民用機場的投資中來。相較于計劃經(jīng)濟體制下政府作為單一供給主體，投資主體的多元化直接造成參與主體間利益關系的復雜化。

2.1 兩種委托代理模式分析

機場工程建設中主要涉及的投資主體為政府相關部門、政府所屬國有企業(yè)(主要為機場管理公司)和通過機場投資主體多元化改革而引入的市場上的其他私人投資主體。其中存在的委托代理模式主要為業(yè)主行政委托代理和業(yè)主市場委托代理模式。

2.1.1 行政委托代理模式

行政委托代理的設施提供者是政府部門或國有企業(yè)。如機場管理公司，一般通過內部委托的形式成立工程建設指揮部，由建設工程指揮部代其行使項目建設管理工作，待工程建設完成后，指揮部即解散。

Ⅰ類設施，對社會投資者的吸引力不夠，政府通過補貼的形式，主要由機場管理公司作為投資者成立建設工程指揮部代為管理的，是一種內部行政委托代理關系。

Ⅲ類壟斷經(jīng)營設施，由于其壟斷經(jīng)營，且投資主體同樣為政府相關部門或國有企業(yè)，所以此類設施的建設一般采用政府行政代理模式或國有企業(yè)內部行政委托臨時成立的代建單位負責項目管理。

Ⅳ類設施有兩類:一類為航管設施，此類設施的建設由于涉及國家安全及機密等因素，由投資建設航管設施的政府相關部門設立專門的下屬職能部門或相應事業(yè)單位來負責此類設施建設的項目管理和運作工作。另一類是配套設施，根據(jù)各地代建制模式的不同，存在行政委托(如深圳)和市場委托(如上海)。對于此類公益性設施的建設，采取內部行政委托或政府業(yè)主市場代理模式。

以上三種設施，只要在信息不對稱情況下，不管是政府部門的行政委托代理還是國有企業(yè)內部行政委托代理，各類設施的代建方必須承擔一定風險。委托人可以采用激勵措施，將代建方所承建的設施的項目剩余索取權轉讓一部分給代建方，因為在委托代理理論中，解決代理人問題，達到激勵相容的重要手段就是通過剩余索取權的分享。但基于上述三類設施最初委托人是全體國家公民，國家擁有剩余索取權且具有不可轉讓性。因此，由于存在項目剩余索取權激勵設施代建方和此類公有產權的設施的剩余索取權不可轉讓的矛盾，致使設施委托方很難用合同的形式來激勵代建方采取使委托方效用最大化的行為。鑒于上述因設施的公有產權而產生的激勵困境，需要用項目治理來解決。

2.1.2 市場委托代理模式

Ⅱ類設施，機場管理公司一般通過市場招標引入市場投資主體進行投資建設和經(jīng)營，類似于特許經(jīng)營的形式。該設施的所有權仍屬于機場管理公司，設施投資者擁有在規(guī)定的年限內設施的使用權和經(jīng)營權。從設施特許經(jīng)營權的轉讓來看，本質上機場管理公司為委托人通過市場委托代理模式選擇私人投資者來代其對設施的投資和建設。Ⅱ類設施可由獲得特許經(jīng)營權的投資者通過市場招標選擇項目代建人來投資建設，并通過與設施代建方剩余索取權的分享，一方面避免了監(jiān)督設施經(jīng)營者的高昂成本，另一方面使得代理人有積極性去實現(xiàn)委托人的目標。剩余索取權的分享是市場投資者投資機場設施的主要原因。通過對Ⅱ類設施的特許經(jīng)營，政府仍然擁有土地所有權，政府可以決定將剩余索取權轉移給私人投資者的方式來吸引市場投資者。對于此類設施，機場管理公司主要與獲得特許經(jīng)營權的社會投資者進行交易，通過合同和不同融資方式的合理安排對其進行治理。此類設施建設中采取的項目管理模式類似于BOT和PPP等模式。學者沙凱遜認為這些模式都屬于項目治理的范疇［4］。

2.2 委托代理與項目治理

委托代理模型注重的是合同簽訂前雙方的權責關系，假定在合同訂立以后，委托人按事先設計好報酬方案來執(zhí)行合同，能最大化代理人和自己的效用。鑒于各類設施建設特點、委托方和代建方的合同不完備性、剩余索取權的不可轉讓性和機會主義等因素，僅靠激勵機制來約束各方行為是不完備的。因此，需建立合同簽訂后對合同履約行為的事后支持制度，從項目治理結構和機制方面約束各類設施建設中的交易行為。

3 機場設施分類與項目治理

由于機場各類設施建設涉及不同利益相關者，針對各類設施建設需采取不同的治理模式，用以規(guī)范和激勵建設過程中各參與方行為。其不存在一種特定的治理模式囊括所有設施建設過程中出現(xiàn)的問題，機場各類設施的建設是一種混合交易，需采用混合治理。

3.1 統(tǒng)一治理結構下的機場管理公司單邊治理

統(tǒng)一治理即不是在市場上進行交易，而是在有組織，有統(tǒng)一權威關系(即縱向一體化)的企業(yè)內部進行交易。對于Ⅰ類設施，由機場管理公司投資建設，并通過內部行政委托的方式來實施管理，可以采取在統(tǒng)一治理結構下的機場管理公司單邊治理模式。

3.2 以合同治理為手段的三方治理

對于Ⅱ類設施，由于這些資產的高度專用性，同時這些設施與制造業(yè)產品的最大區(qū)別在于其不具有再生產性質，該類設施建成后即進入運營行為而不再是投資建設行為，機場管理公司與企業(yè)間的交易是一次性交易。同時，這類投資很難轉為其他用處或者轉移成本相對較高，所以可以采取以機場管理公司和各企業(yè)為主體，以雙方合同契約為治理手段的三方治理。機場管理公司和各投資企業(yè)在此類設施中作為設施提供者的角色，通過第三方機構解決糾紛，而政府部門僅承擔許可與審批、備案、檢查等監(jiān)督者的角色。

3.3 壟斷經(jīng)營設施政府規(guī)制下的三方治理

Ⅲ類設施為壟斷經(jīng)營設施，該設施往往是國有企業(yè)壟斷投資經(jīng)營，政府和國有企業(yè)間對此類設施建設采取統(tǒng)一治理模式。此類設施與Ⅳ類設施區(qū)別在于壟斷經(jīng)營的特性，機場管理公司等組織可以作為此類設施的使用者。政府或其授權部門需要依據(jù)法律法規(guī)對這些特定主體采取規(guī)制措施，起到協(xié)調和監(jiān)管作用。但是根據(jù)國外此類專營公共設施發(fā)展分析，這類壟斷經(jīng)營設施正逐漸由政府或國有企業(yè)投資實行的統(tǒng)一治理向在政府規(guī)制下通過特許權制度安排的三方治理模式發(fā)展。

3.4 以政府為主導的統(tǒng)一治理

Ⅳ類設施供給的市場失效而政府完全有效，所以只能由政府來供給。政府在此類設施中僅是產品的提供者而非生產者，需要選定其代理人來代其生產。政府通過縱向一體化將雙方的所有權統(tǒng)一起來，用行政命令的方式組織生產代替通過價格機制從市場購入，避免不斷尋找、設計或修改臨時性協(xié)議，這是一種統(tǒng)一治理模式。

4 結語

民用機場工程建設中主要存在適用于不同的設施建設的行政委托和市場委托代理模式，提出采用四種不同的治理模式解決各類設施建設過程中出現(xiàn)的問題，對民用機場設施建設有一定的借鑒意義。

［1］Oliver E.Williamson.The Economic Institutions of Capitalism［M］.New York:Free Press，1985.

［2］周培坤.民用機場體制的國際比較及我國機場體制改革研究［D］.廈門:廈門大學，2008.

［3］顧承東.大型國際機場多元化融資模式研究［D］.上海:同濟大學，2006.

［4］沙凱遜.建設項目理論重構初探:一個新制度經(jīng)濟學的視角［J］.項目管理技術，2010，8(3):13-17.