(中國環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012)

根據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》和有關(guān)法律法規(guī)，環(huán)境保護(hù)部、商務(wù)部、發(fā)展改革委、海關(guān)總署、國家質(zhì)檢總局形成了動(dòng)態(tài)調(diào)整進(jìn)口廢物管理目錄的共識(shí)，并且依據(jù)新形勢和新的要求對(duì)進(jìn)口廢物管理目錄進(jìn)行了多次調(diào)整，但是關(guān)于進(jìn)口廢物管理目錄動(dòng)態(tài)調(diào)整的原則、對(duì)策、方法卻鮮有報(bào)道。中國環(huán)境科學(xué)研究院多次向環(huán)境保護(hù)部提交進(jìn)口廢物管理目錄動(dòng)態(tài)調(diào)整報(bào)告，其中提出的部分需要調(diào)整的固體廢物被采納，在進(jìn)口廢物管理目錄調(diào)整方面積累了較豐富的經(jīng)驗(yàn)，筆者結(jié)合進(jìn)口廢物管理目錄調(diào)整實(shí)踐，全面探討了進(jìn)口廢物管理目錄調(diào)整的原則、對(duì)策建議和方法，為進(jìn)口廢物管理目錄動(dòng)態(tài)調(diào)整提供參考。

1 進(jìn)口廢物管理目錄動(dòng)態(tài)調(diào)整發(fā)展過程

1.1 進(jìn)口廢物管理目錄的起源

1991年3月，發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)格控制境外有害廢物轉(zhuǎn)移到我國的通知》([91]環(huán)管字第098號(hào))，首次列出了需要嚴(yán)格控制從境外轉(zhuǎn)移的23類廢物種類。1994年7月，發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)格控制從歐共體進(jìn)口廢物的暫行規(guī)定》，指出了歐共體《綠色名錄》、《琥珀色名錄》和《紅色名錄》中不需要審批可按正常商業(yè)貿(mào)易進(jìn)口到我國的廢物、需要通過預(yù)先通知經(jīng)過審批之后才能進(jìn)口到我國的廢物以及禁止進(jìn)口到我國的廢物。這兩個(gè)文件是我國目錄管理的前身。

1.2 進(jìn)口廢物管理目錄的初步建立

1996年3月頒布的《廢物進(jìn)口環(huán)境保護(hù)管理暫行規(guī)定》(環(huán)控[1996]204號(hào))中第一次正式發(fā)布了僅包括《國家限制進(jìn)口的可用作原料的廢物目錄》的進(jìn)口廢物管理目錄，并規(guī)定未列入該目錄的所有固體廢物禁止進(jìn)口。1996年10月對(duì)該目錄進(jìn)行了增補(bǔ)，增補(bǔ)后的目錄包括10類固體廢物，包含廢物類別、海關(guān)商品編碼、廢物名稱等三部分的內(nèi)容，是我國目錄的雛形。

1.3 進(jìn)口廢物管理目錄的完善和發(fā)展

2001年12月，對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部2001年第36號(hào)公告和第41號(hào)公告，分別公布了《禁止進(jìn)口貨物目錄》(第三批)和《限制進(jìn)口類可用作原料的廢物目錄》(第一批)；2002年1月，環(huán)發(fā)[2002]7號(hào)公布了《自動(dòng)進(jìn)口許可管理類可用作原料的廢物目錄》；2002年7月，對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部2002年第25號(hào)公告公布了《禁止進(jìn)口貨物目錄》(第四批和第五批)；2003年4月，商務(wù)部2003年第10號(hào)公告中公布了《限制進(jìn)口類可用作原料的廢物目錄》(第二批)；2004年10月，商務(wù)部、海關(guān)總署、質(zhì)檢總局、原國家環(huán)保局2004年第66號(hào)公告中公布了《限制進(jìn)口類可用作原料的廢物目錄》(第三批)；2004年11月，商務(wù)部、海關(guān)總署、原國家環(huán)保局2004年第73號(hào)公告中公布了《禁止進(jìn)口貨物目錄》(第三批)調(diào)整表；2005年1月，原國家環(huán)保局2005年第5號(hào)公告公布了《自動(dòng)進(jìn)口許可管理類可用作原料的廢物目錄》和《限制進(jìn)口類可用作原料的廢物目錄》。至此，我國形成了進(jìn)口廢物自動(dòng)許可管理、限制進(jìn)口管理和禁止進(jìn)口管理的三個(gè)目錄體系。

2008年1月，原國家環(huán)保局、商務(wù)部、發(fā)改委、海關(guān)總署、質(zhì)檢總局2008年第11號(hào)公告中，發(fā)布了《禁止進(jìn)口固體廢物目錄》(以下簡稱《禁止目錄》)、《限制進(jìn)口類可用作原料的固體廢物目錄》(以下簡稱《限制目錄》)和《自動(dòng)許可進(jìn)口類可用作原料的固體廢物目錄》(以下簡稱《自動(dòng)許可目錄》)。這一版進(jìn)口廢物管理目錄首次將三個(gè)目錄的名稱統(tǒng)一為固體廢物目錄，確定了進(jìn)口廢物管理目錄的形式。

2009年7月，環(huán)境保護(hù)部、商務(wù)部、發(fā)改委、海關(guān)總署、質(zhì)檢總局發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整進(jìn)口廢物管理目錄的公告》(2009年第36號(hào))公告，對(duì)進(jìn)口廢物管理目錄進(jìn)行了修訂和增補(bǔ)，均去掉了備注一欄，另外《禁止目錄》增加了“其它要求或注釋”一欄，《限制目錄》和《自動(dòng)許可目錄》增加了“適用環(huán)境保護(hù)控制標(biāo)準(zhǔn)”和“其它要求或注釋”兩欄。2009年12月，環(huán)境保護(hù)部、海關(guān)總署、質(zhì)檢總局發(fā)布了2009年第78號(hào)公告，變更了部分海關(guān)商品編號(hào)和名稱。

2011年12月和2013年1月，環(huán)境保護(hù)部、海關(guān)總署發(fā)布了《關(guān)于〈進(jìn)口廢物管理目錄〉變更部分海關(guān)商品編號(hào)和海關(guān)商品名稱的公告》(2011年第93號(hào)和2013年第7號(hào))公告，對(duì)進(jìn)口廢物管理目錄中某些廢物種類進(jìn)行了修訂、增補(bǔ)、拆分。至此，自動(dòng)許可進(jìn)口的固體廢物為3大類21種，限制進(jìn)口的固體廢物為10大類54種，禁止進(jìn)口的固體廢物為12大類85種，共25大類160種固體廢物。

從上述進(jìn)口廢物管理目錄調(diào)整的過程來看，雖然我國已經(jīng)基本形成了動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，但調(diào)整仍然有一定的隨意性，缺乏嚴(yán)格的調(diào)整原則和方法。

2 進(jìn)口廢物管理目錄中存在的問題

由于進(jìn)口固體廢物種類的多樣性和復(fù)雜性，在口岸監(jiān)管過程中不斷出現(xiàn)現(xiàn)有進(jìn)口廢物管理目錄中沒有明確列出的固體廢物種類，給監(jiān)管和執(zhí)法部門的管理帶來一定難度?，F(xiàn)行我國進(jìn)口廢物管理目錄中存在的主要問題包括以下四個(gè)方面。

2.1 固體廢物種類范圍有限

我國進(jìn)口廢物管理目錄中僅有159種列名的廢物，以及其他未列名廢物，并且每一類廢物和每一種廢物的界定范圍不清楚，不能涵蓋口岸監(jiān)管過程中遇到的一些具體問題。

2.2 《自動(dòng)許可目錄》與《限制目錄》兩個(gè)目錄的廢物分類原則不明確

我國現(xiàn)有的《限制目錄》和《自動(dòng)許可目錄》對(duì)可用作原料的固體廢物到底應(yīng)歸入哪個(gè)目錄并沒有建立明確的方法和原則。例如，這兩個(gè)目錄中都列出了廢紙和金屬合金廢碎料，其中廢紙以是否經(jīng)過分揀來區(qū)分，但是金屬合金廢碎料沒有明確的區(qū)分原則，譬如《自動(dòng)許可目錄》中的鎳廢碎料和《限制目錄》中的鈦廢碎料。

2.3 進(jìn)口廢物管理目錄調(diào)整具有復(fù)雜性

經(jīng)過20多年的發(fā)展，目前我國基本上都允許進(jìn)口需求旺盛的固體廢物資源，而對(duì)只有很少的特定行業(yè)或企業(yè)才需求，并且需求量不大，或者國外的產(chǎn)生量就不大的特殊需求固體廢物，我國都沒有允許進(jìn)口，因此，今后進(jìn)口廢物管理目錄的調(diào)整重點(diǎn)是該類固體廢物。由于這些固體廢物的專業(yè)性要求很高，決定了今后調(diào)整新增進(jìn)口廢物種類將更加復(fù)雜。

2.4 進(jìn)口廢物管理目錄缺乏處理特殊情況的靈活性

《自動(dòng)許可目錄》和《限制目錄》中的廢物類別非常有限，并不能涵蓋很多利用價(jià)值高的資源性固體廢物，當(dāng)在實(shí)際進(jìn)口管理中出現(xiàn)該類固體廢物時(shí)，只能根據(jù)現(xiàn)行管理政策采取“一刀切”的方式禁止進(jìn)口，缺乏一些特定情況下的合理處理方法，比如豁免。

3 進(jìn)口廢物管理目錄動(dòng)態(tài)調(diào)整的原則

我國進(jìn)口廢物管理目錄的動(dòng)態(tài)調(diào)整必須立足于我國的國情和發(fā)展?fàn)顩r，建議動(dòng)態(tài)調(diào)整的總原則為：①彌補(bǔ)國內(nèi)資源短缺，防止進(jìn)口廢物污染環(huán)境。②對(duì)可以彌補(bǔ)國內(nèi)資源短缺且根據(jù)經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件能以無害化方式利用的可用作原料的固體廢物，按照環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)程度，分別列入《限制目錄》和《自動(dòng)許可目錄》。③對(duì)不能用作原料或者不能以無害化方式利用的固體廢物，列入《禁止目錄》。④對(duì)國內(nèi)產(chǎn)生量大且尚未得到充分利用的廢物及含這類廢物的混合衍生物等，禁止進(jìn)口。⑤對(duì)涉及危險(xiǎn)廢物或者加工利用過程中環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高的固體廢物，禁止進(jìn)口。

根據(jù)我國現(xiàn)有管理政策以及進(jìn)口物品固體廢物屬性鑒別具體實(shí)例，總結(jié)得出每個(gè)進(jìn)口廢物管理目錄的相應(yīng)修訂原則為：①《禁止目錄》應(yīng)包括危險(xiǎn)廢物；以熱能回收為目的的固體廢物；不能用作原料的固體廢物；不能以無害化方式利用的固體廢物，即雖然可以回收利用，但由于經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件的限制，不能做到整個(gè)回收利用過程對(duì)環(huán)境無害化；我國產(chǎn)生量或者堆存量大且尚未得到充分利用的固體廢物等。②《限制目錄》應(yīng)包括國內(nèi)短缺的相關(guān)資源；固體廢物自身的產(chǎn)生來源復(fù)雜，可能夾帶一些較為復(fù)雜的成分，也容易受到污染；在利用過程中存在一定的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)，處理不當(dāng)易造成環(huán)境污染，危害人體健康，但是利用我國現(xiàn)有的利用技術(shù)，可將在回收利用過程中產(chǎn)生的對(duì)環(huán)境和人體健康的影響控制在可接受的范圍內(nèi)。③《自動(dòng)許可目錄》應(yīng)包括國內(nèi)短缺的相關(guān)資源；固體廢物自身成分簡單，基本不易夾帶危險(xiǎn)或危害組分，不僅回收利用過程簡單，而且在回收利用過程中對(duì)環(huán)境和人體健康造成的影響較小。

4 進(jìn)口廢物管理目錄動(dòng)態(tài)調(diào)整的方法

借鑒《巴塞爾公約》中評(píng)判某廢物是否屬于危險(xiǎn)廢物原則，歐盟廢物轉(zhuǎn)移名錄調(diào)整時(shí)需要考慮的因素，以及OECD的C(2001)107/FINAL決定提出的評(píng)判廢物風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國的國情，我國進(jìn)口廢物管理目錄調(diào)整的方法，應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)價(jià)值、資源性、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和廢物監(jiān)管四個(gè)方面的因素：①經(jīng)濟(jì)價(jià)值分析。是否我國短缺的資源？從該廢物的歷史價(jià)格波動(dòng)中，分析該廢物是否有較高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值？②資源性分析。通過對(duì)該廢物物理特性的了解，確定我國目前是否具有回收廢物的技術(shù)能力？對(duì)廢物進(jìn)行回收和再生利用到何種程度？③環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分析。通過對(duì)該廢物污染特性的了解，確定在回收利用過程中產(chǎn)生的整體環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，以及所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)是否可控？④廢物監(jiān)管分析。廢物中未回收利用的部分如何管理？

最理想的是，建立一個(gè)綜合衡量固體廢物的公式，公式中具體體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)價(jià)值、資源性、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和廢物監(jiān)管這四個(gè)方面因素，并且明確屬于《禁止目錄》、《限制目錄》和《自動(dòng)許可目錄》的條件或情況，便于固體廢物監(jiān)管。例如對(duì)某進(jìn)口固體廢物，當(dāng)利用該公式計(jì)算出的數(shù)值超過多少時(shí)屬于《自動(dòng)許可目錄》，當(dāng)介于哪個(gè)范圍時(shí)屬于《限制目錄》，而當(dāng)?shù)陀诙嗌贂r(shí)屬于《禁止目錄》。

5 進(jìn)口廢物管理目錄動(dòng)態(tài)調(diào)整的對(duì)策建議

(1)整合進(jìn)口廢物管理目錄歷次調(diào)整情況。自從2009年第36號(hào)之后，分別于2011年和2013年相繼發(fā)布了4次目錄變更公告，對(duì)進(jìn)口廢物管理目錄進(jìn)行了局部調(diào)整。但是，至今尚未對(duì)變更情況進(jìn)行匯總和重新發(fā)布，給日常工作中進(jìn)口廢物管理目錄的使用帶來不便。為了便于管理和使用，將歷次進(jìn)口廢物管理目錄調(diào)整情況進(jìn)行匯總整合并發(fā)布。

(2)細(xì)化《禁止目錄》。我國禁止進(jìn)口的固體廢物種類不局限于危險(xiǎn)廢物和生活垃圾，還有利用價(jià)值較低或者國內(nèi)產(chǎn)生量、堆存量大的一般固體廢物，《禁止目錄》越細(xì)、越具體就越有利于口岸的監(jiān)管。固體廢物屬性鑒別是《禁止目錄》調(diào)整的基礎(chǔ)，可總結(jié)固體廢物屬性鑒別的實(shí)際案例，將《禁止目錄》中“其他未列名固體廢物”進(jìn)行具體化，使《禁止目錄》更加合理完整，有更強(qiáng)的可操作性。

(3)明確制定《限制目錄》與《自動(dòng)許可目錄》的原則。我國是國際上廢物越境轉(zhuǎn)移的主要目的地，為嚴(yán)格防范污染物的轉(zhuǎn)入，應(yīng)從固體廢物的資源屬性和環(huán)境污染行為兩方面進(jìn)行考慮，進(jìn)一步明確《自動(dòng)許可目錄》和《限制目錄》中固體廢物劃分標(biāo)準(zhǔn)和原則。

(4)建立進(jìn)口廢物管理目錄調(diào)整程序?？捎米髟系墓腆w廢物種類繁多，其再生利用技術(shù)水平也在不斷提高，非常有必要不斷的更新和調(diào)整進(jìn)口廢物管理目錄，因此需要建立調(diào)整程序，在該程序中應(yīng)該包括調(diào)整的依據(jù)、原則、方法、技術(shù)要求。

(5)實(shí)行豁免管理。探索進(jìn)口廢物的豁免管理，將是對(duì)進(jìn)口廢物管理目錄的有益補(bǔ)充。

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