(1.天津市環(huán)境保護技術開發(fā)中心，天津 300191； 2.環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012)

1 專項資金項目監(jiān)管存在的主要問題

中央環(huán)保專項資金自設立以來，針對環(huán)境污染的重點地區(qū)、重點行業(yè)、敏感領域出臺了資金支持范圍。到2012年，中央環(huán)保專項資金已安排近70億元，帶動數(shù)百億元資金，為解決突出環(huán)境污染問題，保障區(qū)域環(huán)境安全和人民健康，改善民生等方面發(fā)揮了重要作用。但是，專項資金在項目監(jiān)管方面存在一些問題亟待解決，主要表現(xiàn)為：

1.1 自籌資金不到位，項目資金有缺口

中央環(huán)保專項資金要求各級政府按比例配套并自籌一部分資金。盡管中央環(huán)保專項資金已帶動數(shù)百億資金，但仍有些項目的自籌資金不到位，造成項目資金缺口，導致投資計劃未能實現(xiàn)。

1.2 項目實施過程中監(jiān)管力度不夠

在實施過程中，項目承擔單位應嚴格按照國家基本建設管理的有關規(guī)定，實行法人責任制、合同制、招投標制、工程監(jiān)理制。但有些項目該進行招標的工程項目不進行招投標，由實施單位直接發(fā)包，未經(jīng)過相關程序的監(jiān)督；有些項目建設質(zhì)量不高，達不到預期效果。有些項目為甲單位申報的污水處理項目，而實際建設單位卻變更為乙單位的技改項目，而乙單位的技改項目已經(jīng)享用了其他資金，項目建設主體和建設內(nèi)容發(fā)生了較大變更，卻未履行任何報批手續(xù)，涉嫌挪用專項資金[1]。有些單位將項目資金張冠李戴，一種情況是項目申報單位領到專項資金后，未?？顚Ｓ?，而是擠占挪用；另一種情況，部分項目審批部門和少數(shù)領導干部，以專項名義為家鄉(xiāng)或其他單位下?lián)苜Y金，這在中小項目資金審批過程中表現(xiàn)突出。

1.3 缺乏對項目建成后的運行監(jiān)管

項目建成后能否發(fā)揮作用，關鍵在于運營管理?，F(xiàn)有的中央環(huán)保專項資金項目監(jiān)管體制對項目建成后的運行監(jiān)管重視程度不夠，缺乏在項目驗收后的有效后續(xù)監(jiān)管機制。

1.4 對項目實施效果缺乏有效評估

項目建成后能否達到預期的社會效益、經(jīng)濟效益和環(huán)境效益，需要對其進行全面的評價，并將評價結(jié)果及時反饋給相關決策和管理部門?，F(xiàn)有的監(jiān)管體系缺乏有效的項目實施效果評價手段和反饋機制，無法為今后中央環(huán)保專項資金的項目審批和項目管理提供科學、可靠的指導性依據(jù)。

2 環(huán)保專項資金項目監(jiān)管存在問題的原因分析

2.1 監(jiān)管模式粗放，缺乏全過程監(jiān)管

從監(jiān)管層面來說，對項目突擊性、專項性檢查多，日常監(jiān)督少；事后檢查多，事前、事中監(jiān)督少；對某一事項和具體環(huán)節(jié)檢查多，全方位跟蹤監(jiān)督少，項目監(jiān)管存在“重項目前期審批、輕項目中、后期監(jiān)管”的監(jiān)管模式。

2.2 監(jiān)管組織機構(gòu)體系不完善

目前，承擔中央環(huán)保專項資金監(jiān)管職責的部門較多，有環(huán)保部、財政部、地方環(huán)保部門和財政部門等等，由于缺乏專職的監(jiān)督機構(gòu)，且各部門之間的具體分工不明確，導致在項目實施過程中存在監(jiān)管的空白區(qū)；另一方面存在多頭介入、多頭檢查、重復檢查的現(xiàn)象，造成監(jiān)管資源浪費和監(jiān)管效率低下。

2.3 監(jiān)管評估機制不健全

盡管環(huán)保部、財政部陸續(xù)出臺了一些管理文件，為加強中央環(huán)保專項資金監(jiān)管提供了管理依據(jù)，但這些文件大多對中央環(huán)保專項資金項目監(jiān)管作了涵蓋性的規(guī)定，缺乏具體規(guī)定，易造成規(guī)定與實踐相脫節(jié)等問題。對中央環(huán)保專項資金項目進行全面評估也非常重要。盡管，國內(nèi)已開展專項資金績效評估體系研究，但相關的績效評估體系仍處于研究和試點階段，未全面推廣。

2.4 信息化監(jiān)管水平低

目前，中央環(huán)保專項資金監(jiān)管的信息化程度較低，缺乏高效的信息化監(jiān)管方式。從內(nèi)部來看，信息化管理協(xié)調(diào)機制尚未落實，承擔監(jiān)管職責的部門之間缺乏及時的信息溝通，致使人力、物力、財力等浪費。從外部來看，由于缺乏有效的監(jiān)管渠道，公眾參與監(jiān)督的渠道不暢，造成中央環(huán)保專項資金外部監(jiān)督乏力。

2.5 缺乏相應的追蹤問責制度

在項目監(jiān)管過程中，缺乏有效措施對未能達到預期效果的項目進行有效的懲罰。即使對違規(guī)項目進行處罰的，也往往流于形式，治標不治本，直接影響了項目監(jiān)督管理的權威性和有效性。

3 中央環(huán)保項目專項資金項目監(jiān)管對策探討

3.1 設立項目庫，加強項目前期申報審核論證

設立環(huán)保專項資金項目庫是為了加強資金管理、提高資金的使用效益。省級環(huán)保部門要與財政部門積極協(xié)商，按照中央環(huán)保專項資金項目申報指南的要求，認真組織前期申報論證工作，對備選項目的實施基礎、開工條件、建設方案、工藝流程、環(huán)境效益等方面進行充分論證和審查，把好項目申報關，提高申報項目的質(zhì)量，并對所申報項目的真實性、可行性負責。項目通過篩選后，方可進入“環(huán)保專項資金項目庫”，然后根據(jù)輕重緩急對項目進行排序，進行預算安排。

3.2 完善監(jiān)管組織機構(gòu)，加強專項資金日常監(jiān)管

中央環(huán)保專項資金項目涉及中央及地方多個部門和單位，包括財政部、環(huán)保部、地方財政部門及環(huán)保部門、項目承擔單位等，要改變項目監(jiān)管“重前期，輕中后期”的現(xiàn)象，必須明確各方監(jiān)管職責，分工明確，各司其職，各盡其責。同時可探討設立專門的監(jiān)管服務部門對項目進行全過程監(jiān)管，建立并實施日常監(jiān)督管理制度，督促項目承擔單位規(guī)范建設程序，按規(guī)定使用資金，提高項目建設質(zhì)量，確保達到項目預期建設目標。

3.3 嚴格項目竣工驗收制度

對于使用中央環(huán)保專項資金的項目建成后，項目單位應及時向項目立項原審批部門提出環(huán)境保護專項資金補助項目竣工驗收申請，同時提交項目竣工驗收申請報告、項目試運行報告、項目竣工驗收監(jiān)測報告、項目財務報告等材料。項目立項原審批部門應對竣工項目的中央補助資金使用情況、項目原申報內(nèi)容完成、項目環(huán)境效益等情況進行嚴格的評估、審查。

3.4 建立并實施績效評價體系

應依據(jù)科學性、合規(guī)性、效益性等原則，以資金投入與保障、項目實施與管理、項目產(chǎn)出效益與可持續(xù)影響作為評價指標[2]，構(gòu)建科學、合理的中央環(huán)保專項資金績效評價體系，對項目績效進行科學計量，使專項資金的績效評價具有可比性。另一方面，項目的績效評價結(jié)果也應及時反饋給相關管理部門。通過建立環(huán)保專項資金績效評價體系，對提高預算的合理性和科學性，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，提高專項資金使用效益，強化監(jiān)督管理都將起到積極的作用。

3.5 建立信息公示制度

將中央環(huán)保專項資金的申報指南、資金安排和使用情況、各項管理制度、項目進展情況及驗收考核情況等相關信息在環(huán)保部及地方環(huán)保局網(wǎng)站予以公布，達到各方共同監(jiān)管的目的。建議對違規(guī)項目和及其承擔單位也應予以公示。

3.6 實施專項資金使用責任追究制度

從行政、法律等層面建立多重問責機制，需明確各級政府、各部門在環(huán)保專項資金使用中的權利和義務，對造成項目資金使用損失、浪費以及資金沒能夠充分發(fā)揮效益的，要追究單位和個人的相關責任。

參考文獻：

[1]許海霞.論環(huán)保項目資金管理[J].安徽職業(yè)技術學院學報，2013，12(2)：38-42.

[2]程亮，吳舜澤，孫寧，等.論中央環(huán)境保護專項資金項目績效評價指標體系構(gòu)建[J].環(huán)境科學與管理，2010，35(11)：189-194.