侯 麗 鴻

(太原市城市規(guī)劃設(shè)計研究院，山西 太原 030000)

談城市規(guī)劃與城市土地資源的利用

侯 麗 鴻

(太原市城市規(guī)劃設(shè)計研究院，山西 太原 030000)

從規(guī)劃工作的角度出發(fā)，對城市規(guī)劃與城市土地資源利用中存在的城市規(guī)劃與城市土地資源利用不協(xié)調(diào)、城市規(guī)劃制定不科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、土地資源不能合理利用等問題進(jìn)行了分析，提出了一些解決對策，以改善城市規(guī)劃與土地資源利用的現(xiàn)狀。

城市規(guī)劃，土地資源，建設(shè)，利用

1 城市規(guī)劃與城市土地資源利用中存在的一些問題

1)城市規(guī)劃與城市土地資源利用不相協(xié)調(diào)。目前，我國城市規(guī)劃和土地資源利用的法律法規(guī)配套體系較為完善，但城市規(guī)劃與土地管理部門之間的銜接機(jī)制仍顯薄弱。隨著形勢的變化，加之各地情況的千差萬別，城市規(guī)劃和土地資源利用之間仍然存在著不相協(xié)調(diào)之處。

a.城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃內(nèi)容不相協(xié)調(diào)。城市規(guī)劃由規(guī)劃管理部門負(fù)責(zé)制定，而土地利用規(guī)劃則由土地管理部門負(fù)責(zé)制定。如果兩個部門在各自規(guī)劃編制過程中缺乏必要的溝通和交流，兩個規(guī)劃就會出現(xiàn)統(tǒng)計口徑不一致等不相協(xié)調(diào)的地方。

b.城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃步調(diào)不盡一致。土地利用規(guī)劃已經(jīng)編制，但城市規(guī)劃還沒有覆蓋的地區(qū)，未批先建現(xiàn)象比較多，這個問題在城市邊緣尤為突出。這種未批先建的行為，在很大程度上給規(guī)劃管理工作造成了被動，使規(guī)劃管理部門不能及時準(zhǔn)確掌握土地利用的情況，在一定程度上導(dǎo)致了規(guī)劃管理的失控。

2)城市土地資源開發(fā)利用未能按要求服從、服務(wù)于城市規(guī)劃建設(shè)。城市土地收益是城市規(guī)劃建設(shè)的重要資金保障，是城市建設(shè)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是城市可持續(xù)發(fā)展的必需條件。城市土地資源只有得到合理地開發(fā)利用，才能更好地服從、服務(wù)于城市規(guī)劃建設(shè)的客觀需要。然而在實際情況中，城市土地資源開發(fā)利用不合理的現(xiàn)象卻普遍存在。

a.城市土地市場化運作未能很好地服從于城市建設(shè)既定規(guī)劃。一些城市通過拍賣土地等市場化運作方式來籌集城市建設(shè)資金。特別是對于城市黃金地段的土地資源，在拍賣過程中往往過于注重土地出讓價格而忽視了城市功能分區(qū)的需要，使土地開發(fā)建設(shè)未能嚴(yán)格按照城市既定規(guī)劃加以控制，以致把本應(yīng)為市民服務(wù)的綠地、公共服務(wù)設(shè)施用地變相地讓地產(chǎn)商利用、侵占，損害了公共利益，干擾了城市建設(shè)既定規(guī)劃效果的實現(xiàn)。

b.城市土地收益未能很好地服務(wù)于城市規(guī)劃建設(shè)。土地收益的一部分應(yīng)用于城市的規(guī)劃建設(shè),促進(jìn)土地有效利用，從而獲得更大收益，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。然而，一些城市土地收益并未很好地用于諸如城市園林綠化、道路交通設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施等公共項目的投入，從而制約了諸如城市景觀形象提升、城市交通狀況改善和城市生態(tài)環(huán)境改善等能夠促使土地增值的積極因素，制約了城市的建設(shè)發(fā)展。

3)城市規(guī)劃制定不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，土地資源不能得到合理利用。作為城市建設(shè)管理的重要依據(jù)，城市規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，便具有法律效力，因此，城市規(guī)劃的制定必須做到科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。而一些城市規(guī)劃的制定，或多或少存在著一些不合理性，不僅使城市建設(shè)沒有自己的特色，更造成了土地資源的浪費和建設(shè)管理成本的增加。

a.進(jìn)行沒有必要的規(guī)劃和開發(fā)，土地資源應(yīng)有的價值得不到體現(xiàn)。一些規(guī)劃未能對城市有限土地資源進(jìn)行合理有序地規(guī)劃和開發(fā)，使土地資源未能體現(xiàn)其應(yīng)有的價值，特別是一些具有增值潛力的土地，由于開發(fā)不甚合理，影響了土地資源應(yīng)有價值的體現(xiàn)，甚至阻礙了城市的可持續(xù)發(fā)展。

b.規(guī)劃編制過程中，未能對城市現(xiàn)有景觀資源進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)和充分利用。一些規(guī)劃未能對城市現(xiàn)有植被、文物、水系等景觀資源進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)和充分利用，反之是先行破壞、而后建設(shè)，不僅失去了城市本來的獨特景觀，使城市建設(shè)出現(xiàn)“千城一面”的格局，更增加了城市的建設(shè)管理成本，使城市建設(shè)管理費用高、發(fā)展遲緩。

4)城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃薄弱，土地資源升值空間受限。城市綠化是城市建設(shè)的重要內(nèi)容，是提升城市形象、增添城市活力、展現(xiàn)城市魅力的重要支撐，更是提升城市土地資源價值的重要途徑。然而，一些城市在綠地系統(tǒng)規(guī)劃中存在一些問題，制約了城市的建設(shè)發(fā)展。

a.綠地系統(tǒng)規(guī)劃未能充分保護(hù)和利用好現(xiàn)有綠化資源。一些城市的綠地系統(tǒng)規(guī)劃忽視了對現(xiàn)有山體、水系、植被等綠化資源的保護(hù)和利用，額外增加了城市建設(shè)后期綠化的成本。特別是對一些年歲逾百的木本植物，由于未能采取嚴(yán)格的保護(hù)措施，致使一些不可再生的綠化資源在城市建設(shè)中遭到毀壞，給城市文明造成損失。

b.綠地系統(tǒng)規(guī)劃缺乏切實可行的園林專業(yè)知識作為技術(shù)支撐。一些城市的規(guī)劃只對城市綠化進(jìn)行了控制性規(guī)劃，沒有切實可行的園林知識指導(dǎo)，使綠地系統(tǒng)規(guī)劃出現(xiàn)一些違背自然規(guī)律的情況，造成綠化建設(shè)資金的重復(fù)投入。

2 規(guī)劃調(diào)節(jié)思路

城市規(guī)劃作為城市土地資源利用的調(diào)控工具，應(yīng)該緊緊圍繞城市發(fā)展戰(zhàn)略，在具體實施的過程中，有計劃、有意識地加強(qiáng)與城市土地管理部門的溝通協(xié)作，協(xié)調(diào)處理好規(guī)劃管理與土地管理之間的關(guān)系，科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)刂贫ê蛯嵤┮?guī)劃，利用好城市的土地資源，這是運用規(guī)劃手段調(diào)節(jié)解決規(guī)劃建設(shè)和土地利用中一些問題的基本思路。

1)加強(qiáng)城市規(guī)劃與城市土地管理部門的協(xié)調(diào)配合。城市規(guī)劃離不開土地需求，土地效益則在很大程度上通過規(guī)劃建設(shè)來實現(xiàn)，這就決定了城市規(guī)劃和土地管理兩個部門在城市建設(shè)發(fā)展中相互依存、相輔相成的關(guān)系。合作就是資源，加強(qiáng)規(guī)劃管理和土地管理兩部門間的溝通協(xié)作，可有效解決城市建設(shè)發(fā)展中因兩部門各自為戰(zhàn)所致的“規(guī)劃實施難”和“土地效益低”的問題。

a.建立信息平臺，暢通信息渠道。通過工作信息、簡報等工作內(nèi)容的實時交流，可以及時了解對方的工作動態(tài)、工作重點、工作進(jìn)展等情況，針對性地調(diào)整工作思路，使城市規(guī)劃與土地管理更好地實現(xiàn)融合。

b.建立協(xié)調(diào)機(jī)制，定期召開聯(lián)席會議。建立規(guī)劃管理與土地管理部門的日常工作協(xié)調(diào)機(jī)制、資源共享機(jī)制、重大問題快速應(yīng)對和磋商決策機(jī)制等，通過定期召開聯(lián)席會議，通報工作情況，根據(jù)城市發(fā)展和規(guī)劃特點，提出階段性的合作重點和既定目標(biāo)。

c.加強(qiáng)業(yè)務(wù)協(xié)作，解決突出問題。加強(qiáng)兩部門間的業(yè)務(wù)交流，合理制定規(guī)劃和配置土地資源，有效解決“規(guī)劃實施難”“土地效益低”的問題，召開專題會議，共同研究對策，解決城市規(guī)劃與土地管理中的突出問題。通過兩部門的共同努力，形成“通力合作、高效協(xié)調(diào)、優(yōu)勢互補(bǔ)、互援共助”的良好局面。

2)實施科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)劃，提升土地利用效能。土地資源是有限的，土地資源價值增值是無限的。土地要增值、城市要發(fā)展，就要向管理要效能、向規(guī)劃要收益。為此，城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)兼顧好局部利益與整體利益、當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益，以最大限度地發(fā)揮土地資源效益、促進(jìn)城市發(fā)展為核心，力求做到科學(xué)規(guī)劃、合理布局。

a.有序開發(fā)土地資源，實現(xiàn)最佳土地收益。規(guī)劃開發(fā)之前，應(yīng)對土地資源合理收益進(jìn)行科學(xué)評估，確定地塊開發(fā)時機(jī)：對于條件成熟的，可先行規(guī)劃開發(fā)；條件尚未成熟、具有增值潛力的，可后做規(guī)劃，實現(xiàn)其應(yīng)有收益。通過逐步規(guī)劃、有序開發(fā)，使土地資源能夠得到合理地開發(fā)和利用，政府能夠得到合理的土地收益用于城市的開發(fā)建設(shè)。

b.充分考慮城市現(xiàn)有景觀資源，最大限度地對其進(jìn)行保護(hù)和利用。在編制規(guī)劃時，要對城市現(xiàn)有植被、地貌、水系等景觀資源的現(xiàn)狀情況進(jìn)行認(rèn)真調(diào)研，掌握基本情況，并根據(jù)其對城市景觀的影響程度進(jìn)行分級保護(hù)，特別是對那些能夠體現(xiàn)城市特色、自然狀態(tài)良好或不可再生的景觀資源要重點保護(hù)。此外，還應(yīng)學(xué)習(xí)一些優(yōu)秀城市的規(guī)劃理念，聽取一些城市建設(shè)、土地管理、園林規(guī)劃、林業(yè)水利、環(huán)保氣象等相關(guān)專業(yè)專家的意見，多征求市民的意見，制定出更加科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、符合實際、操作性強(qiáng)的規(guī)劃。

c.大力發(fā)展城市綠化，促進(jìn)土地資源增值。城市規(guī)劃，綠化先行。綠化規(guī)劃不但應(yīng)當(dāng)與城市規(guī)劃同步進(jìn)行，甚至可以優(yōu)先考慮。先行規(guī)劃綠地、明確綠化重點，能夠有效保障城市綠地不被其他設(shè)施建設(shè)擠占或挪用。綠地系統(tǒng)規(guī)劃中，應(yīng)當(dāng)用好現(xiàn)有植被資源，節(jié)省綠地規(guī)劃建設(shè)資金。綠地系統(tǒng)規(guī)劃還應(yīng)用園林專業(yè)知識加以規(guī)范和指導(dǎo)，遵從自然生長規(guī)律，發(fā)揮生態(tài)綜合效益，營造城市自然景觀。

3 結(jié)語

城市承載著人們對生活品質(zhì)的向往，也承載著區(qū)域政治文化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。伴隨著城市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，土地價值的實現(xiàn)也已成為影響城市建設(shè)發(fā)展的重要因素。城市規(guī)劃管理與城市土地管理工作應(yīng)緊跟時代形勢，著眼長遠(yuǎn)、顧全大局，不斷完善自身素質(zhì)，提升服務(wù)水平，做好相關(guān)工作，切實解決好城市規(guī)劃和土地資源利用中存在的問題，為城市經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展、居民生活和諧安定做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

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Discussion on city planning and city land source utilization

HOU Li-hong

(TaiyuanAcademyofCityPlanning&Design,Taiyuan030000,China)

Starting from the aspect of planning, the paper analyzes city planning and city land source utilization problems, such as dissonance of city planning and city land source utilization, unscientific city planning regulations and irrational land source utilization, and puts forward some countermeasures, with a view to improve city planning and land source utilization status.

city planning, land source, construction, utilization

1009-6825(2014)03-0034-03

2013-11-12

侯麗鴻(1978- )，女，工程師

TU984.1

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