伍巍茜，秦曉明，賀喬靜

（1.濟(jì)南黃河河務(wù)局，山東濟(jì)南 250032；2.平陰黃河河務(wù)局，山東平陰 250000）

加強(qiáng)河道監(jiān)管推進(jìn)黃河水生態(tài)文明建設(shè)

伍巍茜1，秦曉明2，賀喬靜1

（1.濟(jì)南黃河河務(wù)局，山東濟(jì)南 250032；2.平陰黃河河務(wù)局，山東平陰 250000）

通過(guò)分析黃河濟(jì)南段河道水生態(tài)建設(shè)現(xiàn)狀，立足黃河水生態(tài)文明建設(shè)要求，分析了黃河濟(jì)南段河道監(jiān)管存在的問(wèn)題，探討了如何抓住水生態(tài)文明城市創(chuàng)建的有利時(shí)機(jī)，規(guī)范河道管理，為推進(jìn)黃河水生態(tài)文明建設(shè)提供有力的法治保障。

黃河；水生態(tài)；河道監(jiān)管；工程建設(shè)

黃河濟(jì)南段地處省會(huì)城市，該河段緊鄰城區(qū)，近幾年來(lái)，隨著濟(jì)南北跨戰(zhàn)略的實(shí)施，河道內(nèi)開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)日益增多，違規(guī)侵占河道、破壞防洪工程等違法行為屢禁不止，河道監(jiān)管難度較大。2012年，濟(jì)南成為全國(guó)首家水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)市，黃河水生態(tài)文明建設(shè)被列為重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)之一。如何抓住水生態(tài)文明城市創(chuàng)建的有利時(shí)機(jī)，嚴(yán)格依法監(jiān)管河道，建立規(guī)范有序水事秩序，為黃河水生態(tài)文明建設(shè)順利進(jìn)行提供有力法治保障，是加強(qiáng)濟(jì)南黃河河道管理的當(dāng)務(wù)之急。

1 黃河濟(jì)南段河道水生態(tài)建設(shè)概況

黃河濟(jì)南段全長(zhǎng)183.35 km，其中市區(qū)段河道為50.5 km、縣區(qū)段河道為132.85 km；長(zhǎng)平灘區(qū)河道寬度5～10 km，有堤防河段河道寬度0.5～2 km；擁有灘涂約506.51 km2，其中城區(qū)段46.91 km2、長(zhǎng)平灘區(qū)388.80 km2；濟(jì)南城區(qū)段濕地約2.15 km2；淤背區(qū)14.18 km2，其中城區(qū)段8.7 km2、縣區(qū)段5.48 km2。

按照《濟(jì)南市水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》的部署要求，黃河干流濟(jì)南段被劃定為水生態(tài)保護(hù)區(qū)，重點(diǎn)建設(shè)區(qū)形成“一核、兩帶、三區(qū)、六廊、九點(diǎn)”的總體生態(tài)格局?！皟蓭А敝饕ㄔO(shè)黃河和小清河濱水景觀帶，要求清除行洪障礙，適當(dāng)恢復(fù)河灘地原有濕地生境，維護(hù)天然生態(tài)系統(tǒng)；對(duì)沿黃河的濟(jì)西濕地、鵲山龍湖等地的生境、生物和生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能進(jìn)行重點(diǎn)修復(fù)，建成國(guó)家級(jí)濕地公園，與堤內(nèi)濕地互相構(gòu)成沿黃濕地保育區(qū)。

目前，濟(jì)南黃河建成了集“防洪保障線(xiàn)、搶險(xiǎn)交通線(xiàn)、生態(tài)景觀線(xiàn)”于一體的標(biāo)準(zhǔn)化堤防66.55 km。大力實(shí)施植樹(shù)造林，打造了以防浪林、行道林、適生林、護(hù)堤護(hù)壩林所組成的生物防護(hù)工程體系，先后建成了全國(guó)銀杏林標(biāo)準(zhǔn)化示范基地、解放軍青年林、中日友誼林等。依托黃河防洪工程建設(shè)的濟(jì)南百里黃河風(fēng)景區(qū)集生態(tài)旅游、工程旅游、文化旅游、休閑度假于一體，現(xiàn)為國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)及AAA級(jí)旅游風(fēng)景區(qū)。

2 存在的主要問(wèn)題

2.1 灘區(qū)管理缺乏法律依據(jù)

根據(jù)對(duì)槐蔭、天橋、歷城區(qū)黃河灘地的調(diào)查，目前，槐蔭區(qū)北店子以下西張、棉張、鄭店灘區(qū)近堤部分，每年汛期有季節(jié)性存水，形成濕地，后因有關(guān)部門(mén)實(shí)施土地整理項(xiàng)目，濕地基本消失。天橋區(qū)大魯莊灘區(qū)近堤處地勢(shì)低洼，每年汛期有季節(jié)性存水。歷城區(qū)埝頭村部分村民于2008年以后，自行開(kāi)挖魚(yú)塘，形成濕地，用于魚(yú)類(lèi)養(yǎng)殖。據(jù)初步調(diào)查統(tǒng)計(jì)，自槐蔭上界到歷城下界，長(zhǎng)65 km的灘地內(nèi)，已形成濕地2.15 km2。黃河灘區(qū)濕地對(duì)改善生態(tài)環(huán)境具有重要作用，是黃河水生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，但現(xiàn)行法律、法規(guī)中缺乏對(duì)黃河灘區(qū)濕地管理的具體規(guī)定，發(fā)生侵占、破壞黃河灘區(qū)濕地等違法行為時(shí)，找不到法律依據(jù)，不利于灘區(qū)濕地開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)。

2.2 黃河城區(qū)段監(jiān)管難度大

槐蔭、天橋和歷城黃河河段緊鄰濟(jì)南市區(qū)，近幾年來(lái)，隨著城市建設(shè)步伐加快，侵占護(hù)堤地、堤防保護(hù)用地等破壞防洪工程的事件時(shí)有發(fā)生，該段黃河兩岸村莊林立，人口密集，在河道內(nèi)違法亂建、亂植、亂放、亂傾倒垃圾渣土等侵占河道的違法行為屢禁不止，河道監(jiān)管的執(zhí)法阻力和難度較大。如2013-09，濟(jì)南河務(wù)局組織開(kāi)展了河道清障專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)，共清除阻水片林9.73 hm2、2.63萬(wàn)株，拆除違章建筑512.8 m2、院墻30 m、違法廣告牌6處，清理垃圾渣土4 969 m3，沿黃7個(gè)縣（市、區(qū)）中，平陰、長(zhǎng)清、濟(jì)陽(yáng)、槐蔭河道內(nèi)行洪障礙按照要求全部清除完畢，但截至目前，天橋、歷城、章丘仍分別剩余9處、31處、4處尚未清除。由于部分違法行為涉及多方主體利益及多個(gè)監(jiān)管主體，僅靠河務(wù)部門(mén)難以解決，需要地方政府及相關(guān)部門(mén)支持和配合。

2.3 河道內(nèi)阻水片林清除阻力大

為確保河道暢通，濟(jì)南河務(wù)局將禁止河道內(nèi)違章種植阻水片林作為監(jiān)管重點(diǎn)，采取有力措施，組織進(jìn)行了強(qiáng)力清除。2003年，按照黃河防總、省局統(tǒng)一部署，濟(jì)南河務(wù)局在全局范圍內(nèi)組織開(kāi)展了河道內(nèi)阻水片林清除工作，共清除阻水片林606.27 hm2、110.5萬(wàn)株。2007年，長(zhǎng)清河務(wù)局對(duì)下巴、潘莊、小侯、許道口、王坡等6處控導(dǎo)工程及管護(hù)地內(nèi)的違章阻水片林進(jìn)行了強(qiáng)行清除，共清除樹(shù)株20余萬(wàn)株，收回工程用地30.67 hm2，解決了長(zhǎng)達(dá)30多年侵占黃河工程及管護(hù)地的歷史遺留問(wèn)題。2008年，清除阻水片林90.13 hm2、13萬(wàn)余株。歷史上濟(jì)南黃河河道內(nèi)曾存有部分村莊，沿黃群眾在河道內(nèi)種植了大量違章片林，河務(wù)部門(mén)雖明令禁止，但由于直接涉及沿黃群眾的切身利益，違法行為屢禁不止。

2.4 與河爭(zhēng)地問(wèn)題日益突出

由于城市建設(shè)用地緊張，不少地方將黃河灘區(qū)的土地劃入了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，并有進(jìn)一步擴(kuò)展的趨勢(shì)?！斗篮榉ā返诙l規(guī)定：河道、湖泊管理范圍內(nèi)的土地和岸線(xiàn)的利用，應(yīng)當(dāng)符合行洪、輸水的要求?！逗拥拦芾?xiàng)l例》第二十一條規(guī)定：在河道管理范圍內(nèi)，灘地的利用，應(yīng)當(dāng)由河道主管機(jī)關(guān)會(huì)同土地管理等有關(guān)部門(mén)制定規(guī)劃，報(bào)縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。山東省土地管理局《關(guān)于對(duì)已劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的黃河灘地進(jìn)行調(diào)整的通知》（魯土規(guī)字[1999]126號(hào)）中，要求對(duì)于黃河灘地的利用，應(yīng)按照《河道管理?xiàng)l例》的規(guī)定，在土地規(guī)劃利用時(shí)，應(yīng)征求河道主管機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。對(duì)已劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的黃河灘區(qū)耕地，要按有關(guān)法律法規(guī)盡快進(jìn)行調(diào)整。2.5河道內(nèi)涉河建設(shè)項(xiàng)目管理難度大

隨著沿黃經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，濟(jì)南黃河河道管理范圍內(nèi)的非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目日益增多，主要包括：跨河橋梁、浮橋、穿堤（河）管線(xiàn)等，截至目前，濟(jì)南河道內(nèi)擁有跨河橋梁28座，其中公路橋6座、鐵路橋3座、浮橋19座，在建工程包括石濟(jì)公鐵兩用橋，擬建工程包括濟(jì)齊、長(zhǎng)清2座黃河公路橋。這些項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行，拓寬了城市發(fā)展空間，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，但也給黃河防洪工程造成了一定的安全隱患，增加了防護(hù)工作的難度和強(qiáng)度。1993年水利部《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理的有關(guān)規(guī)定》出臺(tái)之前，河道管理范圍內(nèi)修建的非防洪工程都沒(méi)有履行審批手續(xù)，難以落實(shí)其相應(yīng)的涉及防洪安全部分的責(zé)任。非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目建成運(yùn)行期間的監(jiān)管規(guī)定比較籠統(tǒng)，不便于操作，需進(jìn)一步細(xì)化。

3 加強(qiáng)河道監(jiān)管采取的措施

3.1 加強(qiáng)黃河配套法規(guī)建設(shè)

立足濟(jì)南黃河實(shí)際，制定出臺(tái)《濟(jì)南市黃河河道管理辦法》，進(jìn)一步明確黃河河道主管機(jī)關(guān)與沿黃各級(jí)人民政府及有關(guān)部門(mén)在黃河河道管理方面的事權(quán)關(guān)系；依照水生態(tài)文明城市建設(shè)要求，確立濟(jì)南黃河城區(qū)段治理與開(kāi)發(fā)利用制度；依據(jù)上位法規(guī)定，細(xì)化河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目施工、竣工驗(yàn)收及運(yùn)行期間的監(jiān)督管理制度；補(bǔ)充完善河道管理范圍內(nèi)各類(lèi)開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)管理和黃河水污染防治的規(guī)定。

3.2 健全完善執(zhí)法工作機(jī)制

開(kāi)展專(zhuān)職水政監(jiān)察隊(duì)伍試點(diǎn)建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)綜合執(zhí)法，逐步建立事權(quán)清晰、分工明確、行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的水政執(zhí)法工作機(jī)制，提高執(zhí)法人員專(zhuān)職化水平，加大水行政執(zhí)法力度。完善水政監(jiān)察隊(duì)伍與黃河派出所協(xié)作配合機(jī)制建設(shè)，建立健全落實(shí)各項(xiàng)規(guī)章制度，組織開(kāi)展聯(lián)合巡查、執(zhí)法活動(dòng)，及時(shí)查處各類(lèi)水事違法行為，切實(shí)維護(hù)好黃河水事安全和沿線(xiàn)治安秩序。

3.3 廣泛開(kāi)展普法宣傳活動(dòng)

圍繞黃河水生態(tài)文明建設(shè)主題，面向沿黃社會(huì)各界，廣泛開(kāi)展以水法規(guī)、最嚴(yán)格水資源管理制度以及節(jié)約、保護(hù)黃河水資源為主要內(nèi)容的普法宣傳活動(dòng)，不斷提高沿黃群眾水法制觀念、水憂(yōu)患意識(shí)。創(chuàng)新普法形式，加強(qiáng)黃河法治文化建設(shè)，組織開(kāi)展法制文藝演出、法治文化陣地建設(shè)、法治書(shū)畫(huà)作品征集等活動(dòng)，不斷增強(qiáng)法制宣傳教育的覆蓋面和影響力。

3.4 加大河道巡查力度

建立健全組織，明確責(zé)任分工，嚴(yán)格落實(shí)河道巡查登記和報(bào)告制度，促進(jìn)河道巡查工作正規(guī)化、規(guī)范化。明確河道巡查范圍和重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)堤防、險(xiǎn)工、控導(dǎo)、涵閘以及水事違法案件易發(fā)、多發(fā)河段的巡查，將水事違法行為消除在萌芽狀態(tài)，切實(shí)做好防范工作。推進(jìn)河道網(wǎng)格化管理，建立橫到邊、縱到底監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)河道管理無(wú)遺漏、無(wú)死角。

3.5 組織開(kāi)展河道專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)

充分發(fā)揮水政監(jiān)察大隊(duì)、黃河派出所聯(lián)合執(zhí)法優(yōu)勢(shì)，加大執(zhí)法力度，依法查處違法亂建、亂占、亂植、亂堆、亂放、亂傾倒垃圾渣土等違法行為，維持河道正常水事秩序。圍繞阻水片林清除、浮橋整治等執(zhí)法重點(diǎn)、難點(diǎn)，組織開(kāi)展執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)。創(chuàng)新執(zhí)法模式，加強(qiáng)與地方國(guó)土、城管、辦事處等單位（部門(mén)）的協(xié)作配合，開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法，保障黃河水生態(tài)文明建設(shè)順利進(jìn)行。

（責(zé)任編輯 趙其芬）

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1009-6159（2014）-12-0054-03

2014-08-12

伍巍茜（1973—），女，經(jīng)濟(jì)師