陳佳維，李保忠

中國食品安全標準體系的問題及對策

陳佳維1，李保忠2,*

（1.山西大學法學院，山西 太原 030000；2.中國質檢出版社檢驗檢疫與食品分社，北京 100029）

食品安全標準對保障消費者身體健康和生命安全，提升政府食品監(jiān)管能力，規(guī)范和引導食品生產者和經營者行為具有重要的意義。本文從縱向和橫向兩個方面闡述當前我國食品安全標準的現狀，從食品安全標準的法律地位、制定主體和當前的食品監(jiān)管形勢等方面出發(fā)指出我國食品安全標準體系存在的問題，通過完善食品安全標準的內容，明確食品安全的制定主體，引進企業(yè)標準等手段來構建完善的食品安全標準體系。

食品安全標準；食品安全監(jiān)管；標準體系；企業(yè)標準備案

食品安全標準是保障消費者身體健康和生命安全的技術要求，對于規(guī)范和和引導食品生產經營行為，構建統(tǒng)一的市場秩序具有重要意義。食品安全標準制度是預防性原則和科學性原則在食品安全治理制度中的集中體現，是風險評估、風險監(jiān)測、風險管理和風險交流的制度化載體，是預防和控制食品安全風險最基本的措施。食品安全標準體系是我國食品安全法律法規(guī)體系的重要組成部分，是指以系統(tǒng)科學和標準化原理為指導，按照風險分析的原則和方法，對食品生產、加工和流通整個食品鏈中的食品生產全過程各個環(huán)節(jié)影響食品安全和質量的關鍵要素及其控制所涉及的全部標準,按其內在聯系形成的系統(tǒng)、科學、合理且可行的有機整體。通過實施食品安全體系，從而實現對食品安全的有效監(jiān)控，提升食品安全的整體水平[1]。分析和完善我國食品安全標準體系對保障公眾飲食安全和完善食品安全治理制度的頂層設計具有重要意義。

1 我國食品安全標準體系現狀

食品安全法公布施行前，我國已有食品、食品添加劑、食品相關產品國家標準2 000 余項，行業(yè)標準2 900 余項，地方標準1 200 余項[2]，形成了縱橫交錯的食品標準體系。

1.1 在縱向方面，食品標準分為國家標準、行業(yè)標準、地方標準

1.1.1 國家標準

對需要在全國范圍內統(tǒng)一的技術要求的，由國務院標準化行政主管部門、衛(wèi)生行政、農業(yè)行政等部門制定國家標準。

1.1.2 行業(yè)標準

對沒有國家標準而又需要在全國某個行業(yè)范圍內統(tǒng)一的技術要求的，國務院有關行政主管部門可以制定行業(yè)標準，在公布國家標準之后，該項行業(yè)標準即行廢止。我國共有行業(yè)標準代號57 個，行業(yè)標準化管理部門或者機構45 個[3]。

1.1.3 地方標準

對沒有國家標準和行業(yè)標準而又需要在?。▍^(qū)、市）范圍內統(tǒng)一的工業(yè)產品的安全、衛(wèi)生要求，可以由?。▍^(qū)、市）標準化行政主管部門制定地方標準，在公布國家標準或者行業(yè)標準之后，該項地方標準即行廢止。此外，還有企業(yè)標準，對于沒有國家標準和行業(yè)標準的，企業(yè)應當制定企業(yè)標準，作為組織生產的依據；已有國家標準或者行業(yè)標準的，國家鼓勵企業(yè)制定嚴于國家標準或者行業(yè)標準的企業(yè)標準，在企業(yè)內部適用。

1.2 在橫向方面，形成了多部門牽頭起草的食品標準體系

根據標準化法及其實施條例，工程建設、藥品、食品衛(wèi)生、獸藥、環(huán)境保護的國家標準，分別由國務院工程建設主管部門、衛(wèi)生主管部門、農業(yè)主管部門、環(huán)境保護主管部門組織草擬、審批；法律對國家標準的制定另有規(guī)定的，依照法律的規(guī)定執(zhí)行。例如，根據原來的食品衛(wèi)生法，食品、食品添加劑及食品相關產品中的污染物質、放射性物質容許量的國家衛(wèi)生標準和檢驗規(guī)程，由國務院衛(wèi)生行政部門制定或者批準頒發(fā)[4]。再如，根據獸藥管理條例，國家獸藥典委員會擬定的、國務院獸醫(yī)行政管理部門發(fā)布的《中華人民共和國獸藥典》和國務院獸醫(yī)行政管理部門發(fā)布的其他獸藥質量標準為獸藥國家標準[5]。再根據質檢總局頒布的行業(yè)標準管理辦法，有關行政主管部門負責組織本部門、本行業(yè)制定行業(yè)標準，而且獸藥、農藥、食品衛(wèi)生、工農業(yè)產品及產品生產貯運和使用中的安全衛(wèi)生行業(yè)標準都是強制執(zhí)行的標準。這就導致，農業(yè)、衛(wèi)生、商業(yè)、工業(yè)和信息化部、發(fā)展和改革委、環(huán)境保護部門等都分別制定了與食品安全相關的強制性標準，這導致出現標準缺失、標準沖突、標準重復等問題比較突出，嚴重制約了食品安全工作的發(fā)展。

1.3 《食品安全法》對食品安全標準體系進行了重大調整

1.3.1 明確食品安全標準的法律性質

規(guī)定食品安全標準是強制執(zhí)行的標準，除食品安全標準外，不得制定其他的食品強制性標準[6]。

1.3.2 將以前食品國家標準和行業(yè)標準的強制執(zhí)行的標準整合為食品安全標準

國務院衛(wèi)生行政部門應當對現行的食用農產品質量安全標準、食品衛(wèi)生標準、食品質量標準和有關食品的行業(yè)標準中強制執(zhí)行的標準予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國家標準[7]。

《食品安全法》頒布實施以來，衛(wèi)生等部門不斷加大食品安全標準工作力度，制定了食品安全國家標準、地方標準管理辦法和企業(yè)標準備案辦法，明確標準制定、修訂程序和管理制度，組建食品安全國家標準審評委員會，建立健全食品安全國家標準審評制度。加快了標準清理整合工作，根據衛(wèi)生部等8部門印發(fā)的《食品安全國家標準“十二五”規(guī)劃》（衛(wèi)監(jiān)督發(fā)〔2012〕40號），要于2013年底基本完成對現行食品國家標準和食品行業(yè)標準中強制執(zhí)行內容的清理，提出現行相關標準或技術指標繼續(xù)有效、整合和廢止的清理意見，并于2015年底前基本完成相關標準的整合和廢止工作[8]。衛(wèi)生部對2009年以前發(fā)布的涉及農藥殘留限量的國家標準、行業(yè)標準進行了全面清理，發(fā)布了新的GB 2763—2012《食品安全國家標準食品中農藥最大殘留限量》由原來的201 種農藥873 項殘留限量標準增加到322 種農藥2 293項殘留限量標準，基本涵蓋了我國農業(yè)生產常用農藥和居民日常消費的主要農產品。制定公布了411 項新食品安全國家標準，包括乳品安全、食品添加劑使用、真菌毒素限量、預包裝食品標簽和營養(yǎng)標簽、農藥殘留限量以及部分食品添加劑產品標準等[9]，具體體現在以下幾個方面。

1.4 對現在標準進行清理整合，梳理食品標準的存量

1.4.1 現有標準清理

對現行近5 000 項食用農產品質量安全標準、食品衛(wèi)生標準、食品質量標準以及行業(yè)標準強制執(zhí)行內容進行清理，于2013年底完成標準清理（2015年底完成標準整合工作）。分別對食品產品、理化檢驗方法、微生物檢驗方法、食品毒理學評價程序及方法、特殊膳食類食品、食品添加劑、食品相關產品、生產經營規(guī)范8 個方面進行清理。

1.4.2 梳理標準存量

摸清了現有食品標準底數，梳理出近5 000 項現行食用農產品質量安全標準、食品衛(wèi)生標準、食品質量標準以及行業(yè)標準；深入研究現行標準存在的問題，提出了標準或指標廢止、修訂和繼續(xù)有效的清理意見；擬定我國食品安全標準體系框架，提出包括約1 000 項標準的各類食品安全國家標準目錄；明確食品安全國家標準整合工作任務。在清理基礎上，制定整合工作方案，部署2014－2015年食品標準整合工作，為構建我國食品安全國家標準體系奠定了基礎。

1.4.3 公布相關標準

現已公布乳品安全標準，食品中污染物、真菌毒素、致病微生物和農藥殘留限量，食品添加劑和營養(yǎng)強化劑使用、食品生產經營規(guī)范、預包裝食品標簽和營養(yǎng)標簽通則等食品安全國家標準，以及相關食品標準、生產經營過程的衛(wèi)生要求和配套檢驗方法等，共計411 項。

2 我國食品安全標準體系存在問題

2.1 食品安全標準不是正式的法律淵源

根據現代法治原理，只有法才可以對公民設定強制性義務[10]。依據憲法和立法法，我國目前具有“法”的性質的法律形式主要有憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等。根據《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發(fā)〔2010〕33號），地方各級行政機關和國務院各部門要嚴格依法制定規(guī)范性文件，不得違法增加公民、法人和其他組織的義務。也就是說，強制性標準并不是現行法的形式淵源，實質上只是規(guī)范性文件的一種，按照現代法治工作要求，是不能設定公民、法人和其他組織的義務的[11]。而且，食品安全標準也沒有相應的立法程序確保其科學性和民主性；其法律位階也不明確，當食品安全標準與法律法規(guī)和規(guī)章出現不一致時，也沒有明確的裁決標準和程序[12]。

2.2 食品安全標準的內容范圍與法規(guī)規(guī)章的內容范圍不清晰

根據標準化法，標準主要解決的是需要統(tǒng)一技術要求的問題。也就是說，非技術要求的管理內容，一般是不應當納入標準范疇的?，F行食品安全法規(guī)定了8項食品安全標準的內容，但其中“對與食品安全、營養(yǎng)有關的標簽、標識、說明書的要求”、“食品生產經營過程的衛(wèi)生要求”、“與食品安全有關的質量要求”等內容，并沒有特別強調其內容是技術性要求，這導致了上述內容既可以由食品安全標準來規(guī)定，也可以食品安全法律法規(guī)來規(guī)定，進而導致出現沖突。例如食品安全法第42條規(guī)定，預包裝食品的包裝上應當有標簽，標簽應當標明保質期等事項，而根據GB7718—2011《預包裝食品標簽通則》，酒精度大于等于10%的飲料酒、食醋、食用鹽、固態(tài)食糖類、味精等可以免除標示保質期，當預包裝食品包裝物或包裝容器的最大表面面積為10 cm2，可以只標示產品名稱、凈含量、生產者（或經銷商）的名稱和地址。與此類似，質檢總局頒布的《食品標識管理規(guī)定》與《預包裝食品標簽通則》都對標簽作了規(guī)定，兩者有些規(guī)定存在不一致，讓食品生產經營者無所適從[13]。

2.3 政府主導型標準體系不能完全滿足經濟社會發(fā)展的需求

現行食品安全法確立了政府主導型的食品安全標準體系。根據食品安全法，食品安全標準是強制執(zhí)行的標準，由衛(wèi)生行政部門負責制定，除食品安全標準外，不得制定其他的食品強制性標準。食品安全法頒布實施五年來，衛(wèi)生行政部門積極推進標準清理整合，新公布了411 項國家標準。根據《食品安全國家標準“十二五”規(guī)劃》，2015年基本完成食用農產品質量安全標準、食品衛(wèi)生標準、食品質量標準以及行業(yè)標準中強制執(zhí)行內容的清理整合工作[14]。標準制定和整合效率較低的原因有4 點：一是政府部門并不是標準義務的直接主體，對標準設定的要求和義務感受并不十分敏感，對制定標準的客觀需求也不能及時獲知，對技術革新成果在標準中體現和運用并不十分熟悉；二是政府的在標準中的投入也比較有限，標準制定程序也比較復雜，時間周期比較長，這導致食品安全標準制修訂速度比較遲緩；三是在標準制定過程中，行業(yè)協(xié)會、產業(yè)界參與的程度不夠，行業(yè)產業(yè)中的信息優(yōu)勢、科技優(yōu)勢和投入優(yōu)勢及積極性都沒有得到充分發(fā)揮，從而導致一些食品添加劑產品標準和相關食品安全檢驗方法標準存在缺失，不能適應產業(yè)發(fā)展的需求，不能充分發(fā)揮標準對行業(yè)和產業(yè)的引領和促進作用；四是農業(yè)行政、食品藥品監(jiān)管、出入境檢驗檢疫等監(jiān)管部門參與食品安全標準制定的機制不健全，導致相關部門參與標準制定工作的程度不夠，使得食品安全標準沒有充分反應監(jiān)管工作中的需求，沒能及時針對公眾關注和監(jiān)管工作的難點和重點問題制定標準[15]。

國外的標準體系有一定的借鑒意義。目前，美國、歐盟、俄國等均確立了市場主導的自愿性標準體系。例如，美國標準體系是以私營領域為主的自愿性標準體系，目前大約有700 家機構在制定各自的標準[16]。美國國家標準學會是一個非贏利性質的民間標準化組織，是美國自愿性標準體系的管理者和協(xié)調者，其自身雖然并不參與標準制定，但負責標準制定者的資格認定和美國國家標準的審核批準，實質上已經成為美國國家標準化活動的中心[17]。美國政府還通過標準化立法來直接推進美國標準體系的發(fā)展，1995年的《國家技術轉移和進步法》確立了美國私營領域主導、政府參與的標準體系[18]。歐盟也實行自愿性標準體系，標準化系統(tǒng)絕大多數活動經費來源于私營領域，私營領域為歐洲標準化系統(tǒng)提供強有力的支撐和服務，同時私營領域參與標準化過程反過來也有利于滿足市場需求，推廣創(chuàng)新成果[19]。俄羅斯2002年出臺了《技術調解法》，主要目的是建立技術法規(guī)體系和自愿性標準體系，任何人均可成為國家標準的制定者。標準化技術委員會可以包括聯邦行政機構、科技組織、獨立的組織、商界的公共協(xié)會和消費者的代表，都能平等自愿參加標準制定[20]。這些自愿性性標準體系能夠充分調動企業(yè)和產業(yè)界的積極性，發(fā)揮其技術革新的創(chuàng)造力，充分體現企業(yè)在生產經營中對標準的需求，并能夠及時更新修訂，而且政府在技術性法規(guī)中采用這些標準時，進一步站在公共利益的角度，充分考慮公眾對健康和風險的擔心，使得這些標準進入強制性領域時克服了企業(yè)自我利益傾向的弊端[21]。

2.4 食品安全標準制定主體不符合食品安全監(jiān)管形勢

2013年食品安全機構改革與體制調整后，食品藥品監(jiān)管總局負責對食品生產、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，對進入批發(fā)、零售市場或生產加工企業(yè)后的食用農產品進行監(jiān)督管理；農業(yè)部門負責食用農產品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進入批發(fā)、零售市場或生產加工企業(yè)前的質量安全監(jiān)督管理；國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局負責進出口食品安全、質量監(jiān)督檢驗和監(jiān)督管理；衛(wèi)生行政部門負責食品安全風險評估和食品安全標準制定，負責組織食品安全風險監(jiān)測工作[22]。也就是說，根據目前的食品安全體制，食品安全的監(jiān)督管理職責與食品安全標準的制定職責是分屬不同部門行使的。這不利于監(jiān)管工作中的重點和需求及時反映到標準制定中，不利于及時解決監(jiān)管工作中的突出問題和難點問題，不能為監(jiān)管工作及時提供有效的標準支撐。從國際上來看，不少國家的技術性法規(guī)制定權與監(jiān)管職責都是統(tǒng)一的。在美國，農業(yè)部負責禽肉和肉制品食品安全技術法規(guī)的制定和發(fā)布，食品藥品管理局負責其他食品安全技術法規(guī)的制定[23]。加拿大食品安全技術法規(guī)是強制性執(zhí)行的政府法規(guī)，是由政府部門組織制定，有時也會由政府授權自律性行業(yè)協(xié)會、社會團體組織各方面利益主體一道制定，最后以法律規(guī)章的形式公布[24]。在日本，食品安全的一般要求和標準由日本的厚生勞動省規(guī)定，包括食品添加劑的使用、農藥的最大殘留等，適用于包括進口產品在內的所有食品[25]?？梢钥闯?，不少國家的標準制定權與食品安全監(jiān)督管理職權是統(tǒng)一的，有利于增強監(jiān)管的針對性和時效性，有助增強監(jiān)管效率。

2.5 關于企業(yè)標準是否是食品安全標準的問題

現行食品安全法在食品安全標準這一章規(guī)定，企業(yè)生產的食品沒有食品安全國家標準或者地方標準的，應當制定企業(yè)標準，作為組織生產的依據。國家鼓勵食品生產企業(yè)制定嚴于食品安全國家標準或者地方標準的企業(yè)標準。企業(yè)標準應當報省級衛(wèi)生行政部門備案，在本企業(yè)內部適用。省級人民政府衛(wèi)生部門應當將備案的企業(yè)標準，向同級相關部門通報。從章節(jié)結構的邏輯來看，企業(yè)標準屬于食品安全標準[26]。這導致有些企業(yè)生產的食品符合食品安全國家標準，而有些指標未達到企業(yè)標準標示的要求，一些地方監(jiān)管部門則以企業(yè)生產的食品不符合食品安全標準的要求進行處罰。企業(yè)生產的食品不符合企業(yè)標準，這當然不符合企業(yè)的承諾，但在符合國家食品安全標準的情況下進行處罰，未必符合立法的意圖。實質上講，企業(yè)標準是企業(yè)內部適用的文件，對企業(yè)自身具有約束力，但不屬于公共管理的范疇，不應當納入食品安全標準的范疇，其不符合企業(yè)自身標準的義務也應當與不符合食品安全強制性標準的義務不相同[27]。此外，還有一些省份食品安全企業(yè)標準備案演變成了包含對企業(yè)配方、質量指標和安全指標的審查，拖延時日，加重企業(yè)負擔，不真正有利于防控食品安全風險。

3 完善我國食品安全標準體系的建議

立法是最重要的決策，需要堅持科學決策和民主決策的方式方法；立法是最重要的頂層設計，需要堅持改革創(chuàng)新與實事求是的精神。目前，食品安全法正在修訂過程中，作為食品安全治理的基礎制度，食品安全標準體系需要深入分析，仔細論證，不失時機地推進改革。

3.1 食品安全標準的法律性質

2014年，立法法和標準化已經列入立法計劃，建議在立法法和標準化法的修改中，統(tǒng)籌考慮，將強制性標準稱為技術性法規(guī)或者規(guī)章，列入法規(guī)或者規(guī)章的范疇，按照法規(guī)規(guī)章的制定程序，將其納入法治化的軌道，確保其科學性和民主性，并實行規(guī)章的備案審查制度等法律監(jiān)督實施制度[28]。同時，將推薦性食品標準繼續(xù)稱作食品標準，納入標準體系，實行自愿性標準體系，有助于激發(fā)市場活力，有效解決政府與市場、政府與社會的關系問題，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務中的作用[29]。

3.2 食品安全標準的內容范圍

建議將食品安全標準的內容限定在技術要求方面，對于非技術要求的管理內容一般不納入食品安全標準的范疇，管理性要求需要通過法規(guī)規(guī)章解決的，按照立法程序解決。

3.3 食品安全標準制定主體

在食品安全法修訂過程中，是否需要繼續(xù)深化機構改革的要求，將食品安全標準制定職權交由食品安全監(jiān)督管理部門，確實需要認真對待，深入研究，初步建議在時機適當的時候，將標準制定權與監(jiān)督管理權統(tǒng)一，避免權力不完整而影響食品安全保障水平的提高[30]。同時，考慮到改革的嚴肅性和慎重性，在研究成熟之前，為加強食品安全監(jiān)管與食品安全標準的緊密結合，可以賦予農業(yè)、食品藥品監(jiān)督管理、質量監(jiān)督檢驗檢疫等部門提出制定食品安全標準建議的權力，上述部門提出要求制定標準的，衛(wèi)生部門應當及時納入標準制定計劃。

3.4 企業(yè)標準備案

建議將企業(yè)標準應當放入企業(yè)生產經營一章，作為企業(yè)的一項義務，其違背自身標準承諾的義務，是一項誠信義務，并不屬于法律規(guī)定的強制性義務；危害后果不同，不危及食品安全，其法律后果也不限同，這樣其法律性質和法律地位就明晰了[31]。此外，從簡政放權的角度出發(fā)，建議將食品企業(yè)標準備案制度改為公開制度，除涉及商業(yè)秘密的內容外，一律在食品安全監(jiān)督管理部門指定的網站公開，通過社會監(jiān)督的方式防范風險；或者交由縣級衛(wèi)生部門負責備案，并在指定的網站上公開。

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China’s Food Safety Standard System: Problems and Solutions

CHEN Jia-wei1, LI Bao-zhong2,*
(1. School of Law, Shanxi University, Taiyuan 030000, China; 2. Branch of Inspection, Quarantine and Food, China Zhijian Publishing House, Beijing 100029, China)

Food safety standards are of important significance for protecting consumer health and safety and enhancing the government’s capabilities in food safety oversight as well as in standardization and guiding of the behaviors of food producers and operators. In this paper, we describe the current status of China’s food safety standards from both longitudinal and horizontal perspectives. We point out the current problems existing in China’s food safety standard system with respect to the legal status of food safety standards，legislative subjects and the current situation of food safety supervision. China is attempting to establish a more perfect food safety standard system by improving the content of the food safety standards, defi ning legislative subjects and introducing enterprise standards.

food safety standard; food safety supervision; standard system; enterprise standard record

TS207.7

A

1002-6630（2014）09-0334-05

10.7506/spkx1002-6630-201409065

2014-04-24

陳佳維（1993—），女，本科，研究方向為行政法。E-mail：chenjiawei1993@126.com

*通信作者：李保忠（1970—），男，副編審，本科，研究方向為食品、檢驗檢疫。E-mail：bjemp@263.net