杭州海關(guān)課題組

·海關(guān)管理·

海關(guān)審單職能轉(zhuǎn)型及機(jī)制重構(gòu)研究
——基于長江經(jīng)濟(jì)帶通關(guān)一體化改革的視角

杭州海關(guān)課題組

十八屆三中全會(huì)“改革海關(guān)監(jiān)管管理體制”的部署為海關(guān)系統(tǒng)全面深化改革指明方向。長江經(jīng)濟(jì)帶通關(guān)一體化改革的實(shí)施,創(chuàng)新了海關(guān)通關(guān)監(jiān)管模式,實(shí)現(xiàn)了流程再造,這必將更好地服務(wù)于長江流域經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展。隨著改革付諸實(shí)施,各直屬海關(guān)轉(zhuǎn)變審單職能及具體步驟將成為各方關(guān)注焦點(diǎn)。當(dāng)前審單工作改革存在的問題體現(xiàn)為：一體化改革后不承擔(dān)專業(yè)審單工作的審單部門定位與職責(zé)尚不完全明確；現(xiàn)場(chǎng)海關(guān)反映一體化改革后,接單現(xiàn)場(chǎng)與審單中心溝通依然存在困難；一體化改革后專業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置確定仍然模糊,不利于審單職責(zé)充分履行；審單專家型人才和骨干如何繼續(xù)發(fā)揮其業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)和作用仍然存在疑惑。長江經(jīng)濟(jì)帶各海關(guān)審單部門在定性為職能部門后,要針對(duì)全區(qū)域各通關(guān)現(xiàn)場(chǎng)“點(diǎn)多面廣”的實(shí)際情況,強(qiáng)化各關(guān)區(qū)審單業(yè)務(wù)的指導(dǎo)、監(jiān)督、監(jiān)控和評(píng)估,提高通關(guān)質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)甄別能力,建立起規(guī)范申報(bào)、質(zhì)量管理、稅收風(fēng)險(xiǎn)控制的長效機(jī)制化體系,以有效實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)型和建立新機(jī)制,適應(yīng)“新常態(tài)”。

長江經(jīng)濟(jì)帶；通關(guān)一體化；海關(guān)審單機(jī)制；審單職能轉(zhuǎn)型

經(jīng)過改革開放三十多年發(fā)展,作為中國最為富饒和人口密集的東南沿海沿江地區(qū),長三角（蘇浙滬三省市）已發(fā)展成為全國經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的地區(qū),近年又被譽(yù)為世界第六大城市群。①其他五大城市群分別為美國東北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群、英國倫敦城市群、歐洲大陸西北部城市群。它是各種經(jīng)濟(jì)模式最多、發(fā)展經(jīng)營思維最活躍、各類社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革最頻繁、各行政區(qū)劃內(nèi)政府管理成效最明顯的一個(gè)區(qū)域,也一直受到全中國乃至全世界的矚目和關(guān)注,其海關(guān)業(yè)務(wù)量在各個(gè)方面都占據(jù)著全關(guān)境的半壁江山。

（一）長江流域開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展沿革與現(xiàn)實(shí)

長三角地區(qū)及整個(gè)長江流域地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著極其鮮明的特殊歷史時(shí)代背景。遠(yuǎn)在春秋戰(zhàn)國時(shí)期,長江已經(jīng)是溝通巴蜀與中原地區(qū)的骨干交通線。至近代,由于陸續(xù)開埠通商,長江始終被作為一條“黃金水道”,以上海為龍頭,串聯(lián)起沿江各城市,把各城市融合為一個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的長廊。開埠通商也使得沿江城市獲得空前發(fā)展的機(jī)遇,淡化了“城”的功能,增強(qiáng)了“市”的功能。特別是開放的核心內(nèi)容——對(duì)外貿(mào)易,以上海為“龍頭”串聯(lián)起各地沿江城市,實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)運(yùn)“出入口”,使得各城市物流、人流集散地功能增強(qiáng),各城市腹地不斷擴(kuò)大,并在其輻射區(qū)域（有大有小,因時(shí)而異）的經(jīng)濟(jì)、文化中心功能得以持續(xù)不斷增強(qiáng)。

然而,近代中國的開放是一個(gè)漸次展開的過程。長江流域地區(qū)是繼東南沿海地區(qū)及港口開放后,中國較早開放的內(nèi)河流域地區(qū)。特別是1895年“馬關(guān)條約”簽訂以后,長江水東流,歐風(fēng)美雨則由東向西襲來,商品經(jīng)濟(jì)的浪潮溯江而上,外貿(mào)、外資和外國科技不同程度地滲透沿江城市及輻射地區(qū)。長江沿江城市雖然由于長江航運(yùn)關(guān)系,彼此經(jīng)濟(jì)聯(lián)系相對(duì)密切,但由于各地開放開發(fā)的時(shí)代背景、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、物產(chǎn)資源、社會(huì)環(huán)境不同,其開放的程度、規(guī)模也各不相同,從而形成不同的對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系,包括直接、間接地與外埠、外國的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。②張仲禮、熊月之、沈祖煒主編：《長江沿江城市與中國近代化》,上海人民出版社2002年版,第44頁、第53頁。

歷史有著驚人的相似之處,也有很多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可鑒。一百多年以后,長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展又被提上重要議事日程,并成為國家層面的主要區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。自2010年5月國務(wù)院正式批準(zhǔn)實(shí)施《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》以來,各地對(duì)推進(jìn)長三角經(jīng)濟(jì)一體化的重視程度并不平均或者均衡,事實(shí)上也僅僅是圍繞互相投資、經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等問題進(jìn)行,對(duì)于實(shí)質(zhì)性問題解決的進(jìn)展和績效這幾年似乎很少,也的確很難。究其根本原因,就在于所有改革事項(xiàng)要突破各省市“行政體制分割”的難度太大,或者說各省市區(qū)域之間的矛盾始終無法統(tǒng)一,從而使得很多實(shí)質(zhì)性的問題一拖再拖,懸而未決。

迄今為止,我國經(jīng)濟(jì)還處在轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵階段和時(shí)間節(jié)點(diǎn)上,各地方經(jīng)濟(jì)還處在“政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)”、“區(qū)域條塊分割”和有關(guān)體制機(jī)制嚴(yán)重束縛的境況下。因此,長三角經(jīng)濟(jì)一體化也就很難全面深入鋪開實(shí)施。而且,區(qū)域內(nèi)各城市大都仍從自身發(fā)展需要為出發(fā)點(diǎn)去考慮問題,并沒有完全從區(qū)域整體上和推進(jìn)長三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局作為出發(fā)點(diǎn)去考量,很多問題還僅僅停留在口頭協(xié)商、協(xié)議原則甚至僅僅是設(shè)想、設(shè)計(jì)階段。“本位第一”的情況在推進(jìn)合作項(xiàng)目時(shí)還會(huì)不時(shí)明顯地表現(xiàn)出來。比如,大到區(qū)域行政管理一體化,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整同步,商貿(mào)（商品）壁壘,小到工商互認(rèn)、質(zhì)檢互認(rèn)等等,眾多問題和壁壘存在仍然成為經(jīng)濟(jì)一體化的羈絆。當(dāng)前,長三角經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程已經(jīng)到了從“經(jīng)濟(jì)要素一體化”向“制度一體化”邁進(jìn)的關(guān)鍵階段,而且又是更具有挑戰(zhàn)性的“深水區(qū)”階段,即：經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源和環(huán)境“五位一體”、“多元一體化”關(guān)鍵時(shí)期,改革的核心則是疏通“經(jīng)脈”或“經(jīng)絡(luò)”。

（二）海關(guān)通關(guān)一體化改革的示范效應(yīng)

我們常說,改革是一場(chǎng)深刻的革命,涉及重大利益關(guān)系調(diào)整,涉及各方面體制機(jī)制完善。但惟其艱難,才更需勇毅；惟其篤行,才彌足珍貴?，F(xiàn)實(shí)問題的復(fù)雜與艱巨,要求今天的改革,要更自覺地把摸著石頭過河和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)結(jié)合起來,以制度創(chuàng)新撬動(dòng)改革大局,用制度活力推動(dòng)改革進(jìn)程。

近年來,中國海關(guān)在長三角通關(guān)一體化、貿(mào)易便利化方面已經(jīng)進(jìn)行很多有益探索和嘗試?！皩俚厣陥?bào),口岸驗(yàn)放”、“屬地申報(bào),屬地驗(yàn)放”、無紙通關(guān)等改革逐步有序推進(jìn),使長三角海關(guān)通關(guān)協(xié)同性、協(xié)調(diào)性方面有明顯改觀,也有效提升物流和單證流效率。這些都無疑為現(xiàn)行改革奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ),提供借鑒。盡管“區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”存在復(fù)雜性、不確定性等眾多障礙,但如何真正在長三角乃至全長江流域海關(guān)實(shí)現(xiàn)通關(guān)一體化,這個(gè)“波及”各地政府和企業(yè)利益格局的問題上“破冰”,意義就顯得更為重要、突出和深遠(yuǎn)。

本次通關(guān)一體化改革于今年9月22日正式啟動(dòng),首先在上海、南京、杭州、寧波、合肥五地海關(guān)建立起統(tǒng)一的專業(yè)審單平臺(tái)、風(fēng)險(xiǎn)防控平臺(tái)、專業(yè)審單平臺(tái)和現(xiàn)場(chǎng)接單平臺(tái), 2014年底再擴(kuò)展至重慶、武漢、長沙、貴陽、成都、昆明、南昌七地海關(guān),形成涵蓋長江經(jīng)濟(jì)帶“全長廊”,通關(guān)全流程一體化管理的機(jī)制和運(yùn)行模式,實(shí)現(xiàn)全長江經(jīng)濟(jì)帶通關(guān)作業(yè)一體化。③2014年9月25日,國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展指導(dǎo)意見》,該意見成為今年以來國家提出的四大區(qū)域戰(zhàn)略中最先出臺(tái)的指導(dǎo)性文件,規(guī)劃建設(shè)事項(xiàng)與開發(fā)開放區(qū)域在長三角一體化規(guī)劃基礎(chǔ)上更為擴(kuò)大,覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴族等11省市,面積約205萬平方公里,人口和生產(chǎn)總值均超過全國的40%.該意見將為長江經(jīng)濟(jì)帶全流域的全方位發(fā)展提供戰(zhàn)略支撐力。這無疑打破該區(qū)域所有行政區(qū)域（劃）界線,建立起更為公平的市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制,使得相關(guān)要素得以全方位流轉(zhuǎn)。對(duì)于廣大外貿(mào)進(jìn)出口企業(yè),可以省去中間多項(xiàng)環(huán)節(jié),降低包括通關(guān)、物流等大量成本,對(duì)外貿(mào)易效率必將大幅提升。正因如此,這次中國海關(guān)的通關(guān)作業(yè)改革具有“破冰之行”之氣勢(shì),實(shí)為“破局”之舉。大氣磅礴的監(jiān)管制度改革在短期內(nèi)的實(shí)現(xiàn)和運(yùn)作,將極大拓展社會(huì)各界乃至國際社會(huì)對(duì)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定的認(rèn)識(shí)疆界,也必將對(duì)全國各區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)起到典范性的示范效應(yīng)。

馬克思指出：“人們自己創(chuàng)造自己的歷史,但他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造,并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造,而是在直接碰到的、既定的、從過去繼承下來的條件下創(chuàng)造。”④中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局：《馬克思恩格斯全集》（第1卷）,人民出版社1995年版,第603頁。當(dāng)今中國海關(guān)正處在前所未有的大變革和大轉(zhuǎn)折中,從全面深化改革藍(lán)圖的落實(shí),到推進(jìn)治理現(xiàn)代化的考驗(yàn),再到破解種種現(xiàn)實(shí)問題和矛盾。當(dāng)前,我們依然格外需要鏡鑒啟迪,從歷史中汲取繼往開來的力量。實(shí)現(xiàn)通關(guān)一體化,既是長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化的組成部分,也是長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分,對(duì)促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大。它也證明,中華民族能夠從失誤中汲取教訓(xùn),從挫折中得到鍛煉,從歷史中汲取營養(yǎng),更能以聰慧的現(xiàn)實(shí)思維推進(jìn)中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、改革“中場(chǎng)”問題遺存與事實(shí)經(jīng)驗(yàn)

改革開放三十多年來,中國海關(guān)任何業(yè)務(wù)改革都是由于外向型經(jīng)濟(jì)的需要和觸動(dòng)而引發(fā),而且這類改革往往極其重要,甚至牽一發(fā)而動(dòng)全身,使得海關(guān)業(yè)務(wù)流程需要全面再造或者產(chǎn)生重大變更。比如,上世紀(jì)九十年代中期的加工貿(mào)易保證金臺(tái)賬制度建立就是最好的例子。這次通關(guān)一體化改革也同樣如此。實(shí)踐告訴我們：改革原理通常是簡約的,而現(xiàn)實(shí)問題往往是復(fù)雜的。審單工作是進(jìn)出口通關(guān)的基石,也是海關(guān)職能部門落實(shí)職能管理的平臺(tái),審單質(zhì)量優(yōu)劣直接影響到國家涉外經(jīng)濟(jì)政策的落實(shí)、廣大企業(yè)的效益和通關(guān)的行政效率,其突出特點(diǎn)就是“微觀工作宏觀效應(yīng)”,應(yīng)該也必須建立健全科學(xué)且適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)際的運(yùn)行機(jī)制。本次長江經(jīng)濟(jì)帶通關(guān)一體化改革已于今年9月22日正式付諸實(shí)施,但是,在“審單”這個(gè)改革突破口上,問題的復(fù)雜性和不確定性依然較為集中和突出,體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）一體化改革后不承擔(dān)專業(yè)審單工作的審單部門定位與職責(zé)尚不完全明確

1.根據(jù)“長江經(jīng)濟(jì)帶通關(guān)一體化改革方案”的要求和規(guī)定,各直屬海關(guān)審單部門應(yīng)“將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到本關(guān)區(qū)報(bào)關(guān)單的事后批量復(fù)審和稅收質(zhì)量監(jiān)控,做好本關(guān)區(qū)審單質(zhì)量監(jiān)控、商品規(guī)范申報(bào)等輔助工作。”⑤海關(guān)總署以署監(jiān)函〔2014〕299號(hào)批復(fù)實(shí)施《長江經(jīng)濟(jì)帶通關(guān)一體化改革方案》,該方案明確指出“要實(shí)現(xiàn)審單工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移和職能轉(zhuǎn)變”。由于通關(guān)一體化改革后,杭州、合肥以及其他七個(gè)長江經(jīng)濟(jì)帶直屬海關(guān)審單部門已不再承擔(dān)專業(yè)審單工作,而“批量復(fù)審、稅收質(zhì)量監(jiān)控”等工作明顯側(cè)重于監(jiān)控與職能管理,與現(xiàn)有審單部門“業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)”定位相矛盾。因此,建議將不承擔(dān)專業(yè)審單工作的審單處定位定性為職能部門。

2.根據(jù)相關(guān)部門職責(zé)分工,現(xiàn)有稅收質(zhì)量監(jiān)控體系以關(guān)稅部門為主,審單部門主要負(fù)責(zé)規(guī)范申報(bào)方面的質(zhì)量監(jiān)控工作,因此,改革方案中的定位與現(xiàn)有的職責(zé)分工存在一定沖突和矛盾。為此,建議應(yīng)該進(jìn)一步明確稅收質(zhì)量監(jiān)控工作的負(fù)責(zé)部門。

（二）現(xiàn)場(chǎng)海關(guān)反映一體化改革后,接單現(xiàn)場(chǎng)與審單中心溝通依然存在困難

接單現(xiàn)場(chǎng)與審單中心的溝通存在明顯不暢的羈絆。以杭州海關(guān)為例,審單部門現(xiàn)有審單關(guān)員共7-8人,負(fù)責(zé)聯(lián)系隸屬關(guān)辦共40余個(gè)現(xiàn)場(chǎng)業(yè)務(wù)點(diǎn),每個(gè)審單關(guān)員均有對(duì)口的現(xiàn)場(chǎng)及商品,現(xiàn)場(chǎng)海關(guān)有何相關(guān)事宜,即“崗對(duì)崗”對(duì)口聯(lián)系也都十分明確,實(shí)現(xiàn)制度保障和約束。

然而一體化改革后,各海關(guān)現(xiàn)場(chǎng)則需要直接聯(lián)系寧波、上海、南京海關(guān)三個(gè)審單中心人員,其崗位人數(shù)超過100名專業(yè)審單關(guān)員,程序和聯(lián)系口徑眾多、繁瑣,如此復(fù)雜的對(duì)口聯(lián)系和請(qǐng)示,必然影響整體通關(guān)效率。為此,建議各審單中心向現(xiàn)場(chǎng)公開各審單中心分工,包括三個(gè)審單中心之間的分工及單個(gè)中心內(nèi)部分工,以便于各現(xiàn)場(chǎng)海關(guān)對(duì)口聯(lián)絡(luò)。同時(shí),建議三個(gè)審單中心橫向統(tǒng)一操作規(guī)程,縱向簡化審批環(huán)節(jié),減少需由各直屬海關(guān)現(xiàn)場(chǎng)報(bào)送各審單中心審批事項(xiàng)。

（三）一體化改革后專業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置確定仍然模糊,不利于審單職責(zé)充分履行

報(bào)關(guān)單批量復(fù)審⑥報(bào)關(guān)單批量復(fù)審是指以報(bào)關(guān)單電子數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)分析、綜合比對(duì)等方法,通過對(duì)已放行報(bào)關(guān)單電子數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合復(fù)審,發(fā)現(xiàn)和糾正審單作業(yè)中存在的問題和差錯(cuò),為保證報(bào)關(guān)單質(zhì)量而實(shí)施的控制措施。是今后包括杭州海關(guān)在內(nèi)的長江經(jīng)濟(jì)帶海關(guān)審單部門工作重點(diǎn)職責(zé),亟待進(jìn)一步加強(qiáng)。通關(guān)一體化后,由于各關(guān)審單部門職能職責(zé)將相應(yīng)有所調(diào)整,已經(jīng)涉及到有關(guān)人員、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面的微調(diào)或重組。但是從現(xiàn)實(shí)情況看,以杭州海關(guān)為例,審單部門目前尚無專職批量復(fù)審人員,僅以兼職人員擔(dān)任批量復(fù)審工作,也沒有設(shè)置批量復(fù)審科,機(jī)構(gòu)編制與中心工作也不相符合和匹配。為此,建議在這些海關(guān)審單部門統(tǒng)一成立專職批量復(fù)審的科室,以承擔(dān)該項(xiàng)職責(zé)任務(wù)。

（四）審單專家型人才和骨干如何繼續(xù)發(fā)揮其業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)和作用仍然存在疑惑

各海關(guān)審單部門不再承擔(dān)專業(yè)審單任務(wù)后,原有審單專家型人才和骨干如何繼續(xù)發(fā)揮其業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)和作用,將成為一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)問題。仍以杭州海關(guān)為例,目前,全關(guān)區(qū)有海關(guān)代碼的通關(guān)現(xiàn)場(chǎng)（點(diǎn)）共44個(gè),而且地域分布極其廣散,如何有效統(tǒng)領(lǐng)、統(tǒng)一規(guī)范是關(guān)鍵。

為此建議,在發(fā)揮審單部門現(xiàn)有業(yè)務(wù)平臺(tái)作用的基礎(chǔ)上,由各關(guān)充分利用原有人才和骨干,明確并強(qiáng)化各關(guān)區(qū)內(nèi)各通關(guān)現(xiàn)場(chǎng)對(duì)區(qū)域分中心業(yè)務(wù)指令“執(zhí)行性”的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與監(jiān)督,充分發(fā)揮直屬關(guān)審單部門這一通關(guān)環(huán)節(jié)“中樞神經(jīng)系統(tǒng)”的作用,迅速、靈敏、便捷、有效地在區(qū)域分中心與本關(guān)區(qū)各現(xiàn)場(chǎng)間執(zhí)行上傳下達(dá)、穿針引線、查漏補(bǔ)缺任務(wù)。

三、審單職能轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)路徑和重點(diǎn)

改革由問題倒逼而產(chǎn)生,又在不斷解決問題中得以深化。進(jìn)出境監(jiān)管是海關(guān)的基本職能,但職能的具體實(shí)現(xiàn)方式是不斷在演化發(fā)展的。通關(guān)一體化決定審單機(jī)制必須進(jìn)行“適應(yīng)性”調(diào)整,而能否對(duì)其“新角色”準(zhǔn)確定位至關(guān)重要。按照這次通關(guān)一體化改革實(shí)施方案,各“非設(shè)審單中心”的直屬海關(guān)審單部門要實(shí)現(xiàn)“職能轉(zhuǎn)變”。因而,當(dāng)前以“職能歸位促協(xié)同劃一管理”就顯得尤為重要。筆者設(shè)想,長江經(jīng)濟(jì)帶各海關(guān)審單部門在定性為職能部門后,要針對(duì)全區(qū)域各通關(guān)現(xiàn)場(chǎng)“點(diǎn)多面廣”的實(shí)際情況,強(qiáng)化各關(guān)區(qū)審單業(yè)務(wù)的指導(dǎo)、監(jiān)督、監(jiān)控和評(píng)估,提高通關(guān)質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)甄別能力,建立起規(guī)范申報(bào)、質(zhì)量管理、稅收風(fēng)險(xiǎn)控制的長效機(jī)制化體系,以有效實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)型和建立新機(jī)制,適應(yīng)“新常態(tài)”。

（一）強(qiáng)化批量復(fù)審

1.通關(guān)一體化前,報(bào)關(guān)單批量復(fù)審是直屬海關(guān)審單處承擔(dān)的除實(shí)時(shí)審單以外的一項(xiàng)職責(zé)。通關(guān)一體化后,它將作為非設(shè)審單分中心審單部門一項(xiàng)主要工作職責(zé)。這意味著原來從事實(shí)時(shí)審單的大部分專業(yè)審單人員,將轉(zhuǎn)向后續(xù)管理控制的批量復(fù)審作業(yè)。這也是基于“養(yǎng)兵千日”的審單部門具備平臺(tái)優(yōu)勢(shì)、集約優(yōu)勢(shì)和專業(yè)隊(duì)伍優(yōu)勢(shì)等得天獨(dú)厚的基礎(chǔ)條件。審單部門的工作本身就處于海關(guān)業(yè)務(wù)職能管理平臺(tái),通過對(duì)規(guī)范申報(bào)、商品價(jià)格、歸類、原產(chǎn)地及其他方面的綜合性復(fù)審,發(fā)現(xiàn)和糾正實(shí)時(shí)審單環(huán)節(jié)中存在的問題和差錯(cuò),對(duì)一些具有行業(yè)性、普遍性等重大風(fēng)險(xiǎn)開展監(jiān)控分析。在作業(yè)模式上可以通過赴現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地復(fù)審、遠(yuǎn)程專家異地復(fù)審、組織專項(xiàng)批量復(fù)審等多種形式,提高批量復(fù)審作業(yè)效益,提升人員復(fù)審技能,形成“星火傳遞”人才培養(yǎng)新格局。對(duì)于在批量復(fù)審中發(fā)現(xiàn)的重大風(fēng)險(xiǎn),可以通過后續(xù)職能管理部門進(jìn)行有效處置,拓展審單工作時(shí)空,提高審單執(zhí)法質(zhì)量。

2.“實(shí)時(shí)審單人員”轉(zhuǎn)型從事批量復(fù)審工作,在業(yè)務(wù)要求、人員素質(zhì)、信息資源等諸多方面,都相當(dāng)合適。盡管一體化后長期不直接從事實(shí)時(shí)審單工作,較易形成對(duì)審單業(yè)務(wù)信息了解和掌握滯后、對(duì)一線商品進(jìn)出口情況把握脫節(jié),以及對(duì)本關(guān)區(qū)通關(guān)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)行力控制程度削弱等等情況,但轉(zhuǎn)型為批量復(fù)審專職人員后,如果在與審單分中心、接單現(xiàn)場(chǎng)、查驗(yàn)人員以及進(jìn)出口企業(yè)等方面多多加強(qiáng)聯(lián)系溝通、信息交流,及時(shí)準(zhǔn)確地把握政策執(zhí)行度等,批量復(fù)審專職崗位的優(yōu)勢(shì)必定能得到很好地發(fā)揮。批量復(fù)審范圍除原有本關(guān)區(qū)報(bào)關(guān)的進(jìn)出口報(bào)關(guān)單外,還能在審單中心統(tǒng)一協(xié)調(diào)下,對(duì)區(qū)域內(nèi)報(bào)關(guān)單開展專題專項(xiàng)復(fù)審。批量復(fù)審范圍的擴(kuò)展直接導(dǎo)致工作量的增加、業(yè)務(wù)要求的提高。因此下一步對(duì)審單人員加強(qiáng)批量復(fù)審業(yè)務(wù)的專業(yè)培訓(xùn)、指導(dǎo),以及加強(qiáng)人力配備等,已成為必要。

（二）監(jiān)督規(guī)范申報(bào)

1.規(guī)范申報(bào)工作⑦規(guī)范申報(bào)工作始于2006年,是年,海關(guān)總署公布《海關(guān)進(jìn)出口商品規(guī)范申報(bào)目錄》,2012年開發(fā)“商品規(guī)范申報(bào)輔助系統(tǒng)”,并一直沿用至今。是根據(jù)海關(guān)進(jìn)出口商品規(guī)范申報(bào)目錄,借助“商品規(guī)范申報(bào)輔助系統(tǒng)”來實(shí)現(xiàn)的。近些年已基本達(dá)到提高進(jìn)出口企業(yè)申報(bào)質(zhì)量、提高進(jìn)出口通關(guān)效率、防范進(jìn)出口企業(yè)通關(guān)和海關(guān)執(zhí)法管理風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。通關(guān)一體化后,各海關(guān)審單處原有審單業(yè)務(wù)操作職責(zé)被剝離,工作重心則由事中操作向事后監(jiān)控轉(zhuǎn)移,機(jī)構(gòu)性質(zhì)也由派駐機(jī)構(gòu)向“職能管理”轉(zhuǎn)變。按照《長江經(jīng)濟(jì)帶海關(guān)區(qū)域通關(guān)一體化改革方案》的設(shè)計(jì)規(guī)定,審單部門工作重點(diǎn)將轉(zhuǎn)移到本關(guān)區(qū)報(bào)關(guān)單的事后批量復(fù)審和稅收質(zhì)量監(jiān)控,做好本關(guān)區(qū)審單質(zhì)量監(jiān)控、商品規(guī)范申報(bào)等輔助工作上來。因此,通關(guān)一體化后,規(guī)范申報(bào)不會(huì)因?qū)I(yè)審單取消而弱化,反而會(huì)得到更大程度的重視和加強(qiáng)。

2.規(guī)范申報(bào)是海關(guān)準(zhǔn)確歸類、合理審價(jià)、執(zhí)行貿(mào)易管制的基礎(chǔ),也是報(bào)關(guān)單質(zhì)量高低的重要指標(biāo)之一。規(guī)范申報(bào)工作作為主要職責(zé)之一,應(yīng)進(jìn)一步充分發(fā)揮現(xiàn)有“專業(yè)審單”人員的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn),改變目前對(duì)“單票”報(bào)關(guān)單規(guī)范申報(bào)情況考核的形式,逐步向報(bào)關(guān)企業(yè)考核轉(zhuǎn)變,并使之成為一種常態(tài)化管理手段。通過“由企及物”管理實(shí)踐,進(jìn)一步提高規(guī)范申報(bào)率,不僅可以有效提升報(bào)關(guān)單質(zhì)量,同時(shí)也可以有效緩解審單中心通關(guān)壓力。一要抓住主要進(jìn)出口企業(yè)這個(gè)治理源頭。二要發(fā)揮自身平臺(tái)優(yōu)勢(shì)和專業(yè)優(yōu)勢(shì),通過分析匯總存在問題的報(bào)關(guān)單,明確規(guī)范申報(bào)要求和操作指引。三要發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì),定期開展規(guī)范申報(bào)數(shù)據(jù)抽核,定期發(fā)布監(jiān)控評(píng)估報(bào)告,通報(bào)關(guān)區(qū)各現(xiàn)場(chǎng)工作情況,督導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)抓好規(guī)范申報(bào)工作。

（三）履行質(zhì)量管理

1.質(zhì)量管理是為達(dá)到和保持質(zhì)量而進(jìn)行控制的技術(shù)措施和管理措施方面的活動(dòng)。對(duì)質(zhì)量管理提倡的是“零缺陷”管理⑧“零缺陷”管理,簡稱ZD,最早于1962年應(yīng)用于美國馬丁馬里塔公司的奧蘭多事業(yè)部,該管理模式是以拋棄“缺點(diǎn)難免論”樹立“無缺點(diǎn)”的哲學(xué)觀念為指導(dǎo),要求全體員工從開始就正確地進(jìn)行工作,以完全消除各種缺點(diǎn)為目標(biāo)的質(zhì)量管理活動(dòng)。意識(shí),即組織成員要以“缺陷為零”為終極目標(biāo),竭盡所能,努力使自己的產(chǎn)品和服務(wù)無任何缺陷。高度的質(zhì)量意識(shí)是實(shí)現(xiàn)“精簡、統(tǒng)一、高效”這一海關(guān)改革目標(biāo)的思維基礎(chǔ)及思想保障。堅(jiān)持質(zhì)量原則,“養(yǎng)涵”精密習(xí)慣,同時(shí)建立并組織實(shí)施一體化審單風(fēng)險(xiǎn)防控和監(jiān)控評(píng)估機(jī)制,使得一體化審單作業(yè)每個(gè)環(huán)節(jié)都在有效質(zhì)量控制范圍內(nèi),保證審單業(yè)務(wù)能處于良性運(yùn)行狀態(tài),這是審單部門今后需承擔(dān)的一項(xiàng)重要職責(zé)和任務(wù)。為此,要切實(shí)做到兩個(gè)依靠：一是依靠分中心和職能部門,二是依靠接單現(xiàn)場(chǎng)。規(guī)范申報(bào)、稅收質(zhì)量等業(yè)務(wù)工作要充分依靠接單現(xiàn)場(chǎng)；疑難雜癥的解決和審單風(fēng)險(xiǎn)處置要充分依靠分中心和職能部門。繼續(xù)通過HL2008系統(tǒng)、綜合業(yè)務(wù)管理平臺(tái)等信息手段發(fā)現(xiàn)和處置審單作業(yè)差錯(cuò),糾正內(nèi)部業(yè)務(wù)問題,促進(jìn)執(zhí)法效率提升。

2.提高審單質(zhì)量就要樹立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹傲闳毕葙|(zhì)量”意識(shí)。零缺陷并不是說絕對(duì)沒有缺陷,或缺陷絕對(duì)要等于零,而是指要以“零缺陷質(zhì)量”為終極目標(biāo),每個(gè)人都要在自己工作職責(zé)范圍內(nèi)努力做到無缺陷,從而增強(qiáng)人們消除質(zhì)量缺陷的信心和責(zé)任感。在這個(gè)循序漸進(jìn)的過程中,海關(guān)關(guān)員承擔(dān)的是合理審慎范圍內(nèi)的有限責(zé)任,同時(shí)配合建立完善的績效評(píng)估和激勵(lì)制度,從制度上有效激發(fā)關(guān)員們精益求精的工作態(tài)度和主人翁責(zé)任感。

首先要堅(jiān)持質(zhì)量確認(rèn)原則。使審單關(guān)員真正認(rèn)識(shí)到“質(zhì)量是海關(guān)的生命線”,每一個(gè)通關(guān)環(huán)節(jié)服務(wù)質(zhì)量都是影響海關(guān)監(jiān)管質(zhì)量的重要因素。每個(gè)關(guān)員必須堅(jiān)持“質(zhì)量三確認(rèn)”原則：確認(rèn)上工序交來的合格服務(wù)質(zhì)量,確認(rèn)本工序的服務(wù)質(zhì)量達(dá)到規(guī)范要求,確認(rèn)交付給下工序合格服務(wù)質(zhì)量。只有這樣通關(guān)監(jiān)管系統(tǒng)才能始終處于良性運(yùn)行狀態(tài)。養(yǎng)成精益求精習(xí)慣。開展“零缺陷質(zhì)量”教育活動(dòng),不僅包括觀念和意識(shí)教育,更重要的是行為規(guī)范和道德水準(zhǔn)教育。通過教育和養(yǎng)成,形成重視建設(shè)、實(shí)施、保持、改進(jìn)質(zhì)量管理體系意識(shí)、氛圍和環(huán)境,使關(guān)員對(duì)全面開展質(zhì)量管理成為一種思維和習(xí)慣,由此,熟練掌握必要的質(zhì)量管理和質(zhì)量控制原理、方法和技術(shù),使通關(guān)過程中每一環(huán)節(jié)都在有效質(zhì)量控制范圍內(nèi),保證通關(guān)“監(jiān)管鏈”上所有關(guān)員首次就把工作做到位。同時(shí)對(duì)于在審計(jì)、督察、專項(xiàng)檢查等過程中發(fā)現(xiàn)的業(yè)務(wù)問題,能及時(shí)、有效地修正,并避免在以后的業(yè)務(wù)操作中再犯,由點(diǎn)及面,舉一反三,也不失為一種很好的質(zhì)量控制方式。

（四）監(jiān)控稅收風(fēng)險(xiǎn)

按照改革方案,非設(shè)審單中心海關(guān)的審單部門要實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變,要履行“加強(qiáng)稅收質(zhì)量監(jiān)控與批量復(fù)審”工作職責(zé)。而對(duì)外貿(mào)易的現(xiàn)實(shí)告訴我們,海關(guān)分析和研判的重點(diǎn)應(yīng)該是“稅收風(fēng)險(xiǎn)”。要及時(shí)把握發(fā)布最新貿(mào)易和商品動(dòng)向,尤其對(duì)特殊貿(mào)易方式、重點(diǎn)涉稅貨物、高出口退稅率及零關(guān)稅貨物等加強(qiáng)核查,有效防控審單業(yè)務(wù)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),可以建立審單與稽查、緝私等部門的合作機(jī)制,對(duì)在通關(guān)過程中難于有效處置的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效處置,降低實(shí)時(shí)審單作業(yè)的壓力。此外,還要充分發(fā)揮審單隊(duì)伍這支“養(yǎng)兵千日”的稅收征管主力軍之作用,提高“把控”各類貨物通關(guān)質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)甄別能力,依托審單平臺(tái)支撐、三大審單分中心及其他職能部門的有效指導(dǎo)和支持,監(jiān)控各關(guān)區(qū)報(bào)關(guān)單數(shù)據(jù)。必要時(shí)可探索嘗試開展具有先導(dǎo)性質(zhì)的“外貿(mào)預(yù)警”工作,以有效實(shí)現(xiàn)“把控”手段前置和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控職能。

四、審單機(jī)制重構(gòu)的協(xié)同和劃一管理

區(qū)域通關(guān)一體化改革意在下好并盤活全國海關(guān)通關(guān)“一盤棋”,以最終實(shí)現(xiàn)“全關(guān)境通關(guān)一體化”,實(shí)現(xiàn)各直屬海關(guān)之間功能互補(bǔ)和整體協(xié)調(diào),優(yōu)化通關(guān)環(huán)境、促進(jìn)執(zhí)法統(tǒng)一、提升貿(mào)易便利化水平。在一體化實(shí)施前,直屬海關(guān)審單部門作為本關(guān)審單業(yè)務(wù)平臺(tái),是一個(gè)事前、事中、事后前后貫通、密切配合的審單作業(yè)體系和平臺(tái)。而通關(guān)一體化方案進(jìn)一步深化并實(shí)現(xiàn)審單跨部門、開放式、一體化運(yùn)作模式的構(gòu)想,使得區(qū)域?qū)弳巫鳂I(yè)模式更為集約化,海關(guān)通關(guān)管理更加科學(xué)化,使審單效能得到有效提高。在此背景下,如何更加有效發(fā)揮其他直屬海關(guān)審單部門及專業(yè)人員作用,筆者設(shè)想,未來或相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi),需要建立劃一協(xié)同管理的“審單”機(jī)制和運(yùn)作模式,而當(dāng)前重點(diǎn)和關(guān)鍵在于落實(shí)以下工作事項(xiàng)和措施。

（一）完善各關(guān)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制

一項(xiàng)機(jī)制的建立健全需要運(yùn)作和實(shí)踐來檢驗(yàn)和保證。以杭州海關(guān)為例,目前全關(guān)區(qū)各海關(guān)機(jī)構(gòu)共有“審單人員”96人,其中,審單部門8人,而大部分人員編制從屬各隸屬關(guān)辦,并分布在17個(gè)關(guān)、辦的40余個(gè)監(jiān)管點(diǎn)即通關(guān)現(xiàn)場(chǎng)。通關(guān)一體化后,擬針對(duì)性地摸索嘗試開展如下工作事項(xiàng)：

加強(qiáng)屬地開放型經(jīng)濟(jì)情況的調(diào)研和分析,科學(xué)預(yù)判、研判進(jìn)出口商品及行業(yè)風(fēng)險(xiǎn),合理擬設(shè)特定企業(yè)、特定商品參數(shù)范圍,以“管得住、通得快”的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)開展特定商品及企業(yè)報(bào)關(guān)單的日常審核工作,提供通關(guān)便利,積極支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以關(guān)區(qū)“審單工作組”這個(gè)雖為“松散型”但又實(shí)施“扁平化”管理的審單專業(yè)工作模式為抓手和觸點(diǎn),發(fā)揮現(xiàn)有審單專家骨干隊(duì)伍的優(yōu)勢(shì)和作用,開展關(guān)區(qū)巡回審單、巡回業(yè)務(wù)講座、交互批量復(fù)審、交互“規(guī)范申報(bào)抽核”等工作,扎實(shí)做好審單質(zhì)量控制,開展“質(zhì)量月”⑨“質(zhì)量月”活動(dòng)始于1978年,是在國家質(zhì)檢總局的倡導(dǎo)和部署下,聯(lián)合國家相關(guān)部門并發(fā)動(dòng)廣大企業(yè)和全社會(huì)積極參與,以多種形式于每年的9月份組織開展的為期一個(gè)月,并旨在提高全民族質(zhì)量意識(shí)和質(zhì)量水平的全國范圍內(nèi)的質(zhì)量專題活動(dòng)。其活動(dòng)主題、方式及思想極具價(jià)值,可供海關(guān)工作借鑒參考,甚至效仿?；顒?dòng)并以此為載體,建立起“質(zhì)量管理”長效機(jī)制,抓好關(guān)區(qū)審單全面質(zhì)量管理。全面加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè),不斷優(yōu)化人力資源配置,盡快實(shí)現(xiàn)“因事設(shè)崗、人崗相配”,以更好地適應(yīng)一體化改革需要。通關(guān)一體化后,各關(guān)專業(yè)審單比例均有所下降,以杭州海關(guān)為例,改革后日均專業(yè)審單量為75票,約為改革前的70%。更少的專業(yè)審單比例加大了各隸屬關(guān)辦的通關(guān)現(xiàn)場(chǎng)審單壓力。審單部門不再從事報(bào)關(guān)單專業(yè)審核職責(zé)后,應(yīng)協(xié)助各通關(guān)現(xiàn)場(chǎng)處理部分審單疑難問題,分擔(dān)通關(guān)現(xiàn)場(chǎng)審核壓力,如由審單處操作部分報(bào)關(guān)單的驗(yàn)估事宜、由審單處以抽樣評(píng)估形式對(duì)各通關(guān)現(xiàn)場(chǎng)報(bào)關(guān)企業(yè)的報(bào)關(guān)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控等。同時(shí),堅(jiān)持通過科技創(chuàng)新、裝備現(xiàn)代化和骨干人才培養(yǎng)三大途徑,努力提高人力資源使用效率,提升監(jiān)管效益。

（二）厘清各關(guān)部門之間關(guān)系

通關(guān)一體化后,各直屬海關(guān)審單部門尚存幾項(xiàng)職責(zé)亟待明確,也是與其他業(yè)務(wù)職能部門有直接關(guān)系,或者說有交叉結(jié)合部,主要是：研究提出一體化報(bào)關(guān)單通道決策、風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)、風(fēng)險(xiǎn)布控等參數(shù)設(shè)置建議；組織開展一體化審單業(yè)務(wù)交流與培訓(xùn)等,與其他業(yè)務(wù)部門之間要實(shí)現(xiàn)“管理對(duì)接、職能延伸、事權(quán)落實(shí)、信息環(huán)流”；同時(shí)還涉及到與區(qū)域海關(guān)審單部門及區(qū)域?qū)弳畏种行拈g的聯(lián)系配合、信息交流、指導(dǎo)支持、分工合作等,聯(lián)手協(xié)作,融合重構(gòu),真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)大通關(guān)格局一體化運(yùn)作。這些改革中遺存問題需要在改革和轉(zhuǎn)型中解決,當(dāng)然更需要各直屬海關(guān)共同來研究解決確定,同時(shí),建議要做好海關(guān)總署層面的制度頂層設(shè)計(jì),特別是建立和完善相關(guān)監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制。

（三）強(qiáng)化各關(guān)之間協(xié)作配合

復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)需要在改革和實(shí)際工作中緊跟形勢(shì),望聞問切,對(duì)癥下藥。仍以杭州關(guān)區(qū)（10）為例,該關(guān)是一個(gè)典型的沿海內(nèi)陸海關(guān),其綜合業(yè)務(wù)量在全國也比較靠前,且管轄區(qū)域范圍較廣,涵蓋除寧波市行政區(qū)域以外的全浙江省行政區(qū)域,各地區(qū)（市）經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),經(jīng)濟(jì)模式各異,存在眾多涉外市場(chǎng)。比如義烏小商品市場(chǎng)、海寧皮革市場(chǎng)等。小微企業(yè)、電子商務(wù)風(fēng)起云涌,外貿(mào)流通性企業(yè)又占據(jù)很大比重,比如浙江省屬國貿(mào)集團(tuán)就下轄72家二級(jí)法人公司。在杭州海關(guān)注冊(cè)企業(yè)中,有進(jìn)出口實(shí)際業(yè)務(wù)的企業(yè)近5萬家,A類企業(yè)也已達(dá)4000多家,位列全國第一；民營企業(yè)外貿(mào)額占據(jù)全省外貿(mào)額的半壁江山等等,外貿(mào)及其商品形態(tài)情況較為復(fù)雜。如此紛繁復(fù)雜的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域開放型經(jīng)濟(jì)特點(diǎn),對(duì)通關(guān)一體化后直屬關(guān)際之間通關(guān)監(jiān)管協(xié)作配合提出了更高要求。而且,各直屬海關(guān)都具有各自不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景和區(qū)域特點(diǎn),更應(yīng)該重視跨關(guān)區(qū)通關(guān)的“三協(xié)”,即“協(xié)作、協(xié)同和協(xié)調(diào)”。

為此,筆者設(shè)想并建議,各直屬海關(guān)必須立足創(chuàng)新,拓寬思路,進(jìn)一步樹立集約化思維,并強(qiáng)化其導(dǎo)向作用,暢通聯(lián)系渠道,簡化不必要的行政審批流程,提高通關(guān)效能；嚴(yán)格

（10）根據(jù)海關(guān)總署有關(guān)規(guī)定,杭州海關(guān)的業(yè)務(wù)轄區(qū)（關(guān)區(qū)）是指：除寧波市行政區(qū)劃外的全部浙江省行政區(qū)劃。目前,全關(guān)區(qū)共有10個(gè)省轄市,29個(gè)區(qū)縣級(jí)行政單位。每個(gè)省轄市均已設(shè)置隸屬海關(guān),全關(guān)區(qū)陸域面積約9.11萬平方公里。按照區(qū)域委員會(huì)（審單）工作規(guī)程開展工作,并切實(shí)落實(shí)；在區(qū)域?qū)弳畏种行牡念I(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下,建立關(guān)際間聯(lián)系配合機(jī)制,深化長三角乃至長江經(jīng)濟(jì)帶海關(guān)之間“信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助”的具體細(xì)節(jié)和措施；長江經(jīng)濟(jì)帶全區(qū)域內(nèi)各海關(guān)應(yīng)建立起協(xié)同配合機(jī)制,對(duì)重點(diǎn)商品、企業(yè)、行業(yè)等加強(qiáng)聯(lián)合實(shí)地調(diào)研,開展政策性宣傳和指導(dǎo),了解、溝通不同地域間的差別情況,并著眼全長江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化整體產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整、外貿(mào)政策等,為廣大外向型企業(yè)做好服務(wù),為長江經(jīng)濟(jì)帶“區(qū)域經(jīng)濟(jì)”的轉(zhuǎn)型升級(jí)當(dāng)好“千里眼”和“助推器”。

“雄關(guān)漫道真如鐵,而今邁步從頭越?！眲?chuàng)新審單管理理念、方法和手段,再造審單作業(yè)模式,明確事權(quán)管轄界限,提高執(zhí)法統(tǒng)一性,實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管與高效運(yùn)作的有機(jī)統(tǒng)一,審單機(jī)制的重構(gòu)和職能轉(zhuǎn)型就一定能適應(yīng)未來全關(guān)境通關(guān)一體化改革的趨勢(shì)和要求。今天,在以往一系列改革成果基礎(chǔ)上,描繪新藍(lán)圖、新愿景、新目標(biāo),匯集新思想、新論斷、新舉措,也會(huì)對(duì)改革的認(rèn)識(shí)更加全面深刻,對(duì)改革的設(shè)計(jì)更加科學(xué)系統(tǒng),深化改革的腳步也更加穩(wěn)健從容。

〔1〕李克強(qiáng).政府工作報(bào)告〔R〕.2014.

〔2〕張仲禮,熊月之,沈祖煒.長江沿江城市與中國近代化〔M〕.上海：上海人民出版社,2002.

〔3〕海關(guān)總署.長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域海關(guān)通關(guān)一體化改革方案〔R〕.署監(jiān)函〔2014〕299號(hào),2014.

〔4〕胡華.加強(qiáng)海關(guān)監(jiān)管質(zhì)量體系建設(shè)的對(duì)策研究〔J〕.海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究,2014（4）.

〔5〕胡華.“零缺陷”質(zhì)量管理在海關(guān)監(jiān)管中的應(yīng)用研究〔J〕.上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào).2013（4）.

〔6〕楊宇立.政府太累〔M〕.北京：當(dāng)代中國出版,2004.

〔7〕鄭俊田,等.中國涉外經(jīng)濟(jì)管理制度的變遷與創(chuàng)新〔M〕.北京：中國商務(wù)出版社,2004.

（責(zé)任編輯 趙世璐）

On Functional Transformation and Institutional Reconstruction of Document EXamination——from the view of the integrated Customs clearance reform

in the Yangtze River Economic Belt Research group of Hangzhou Customs

The assignment of“reforming Customs supervision and control management system”adopted by the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the CPC points out the way of comprehensively deepening the reform of Customs.The reform of integrated Customs clearance in the Yangtze River Economic Belt will certainly play a positive role in the service of economic development in the Yangtze River Economic Belt through inno-vating the mode of Customs supervision and realizing process reengineering.With the implementation of the reform,the functional transformation of document examination of the regional Customs and the steps to realize the transformation will become the focus for related parties.The problems existing in the reform are as follows：undefined position and duties of the document examination office which will do no more manual examination after the integrated clearance reform；existing difficulties in the communication between the document examination center and the on-the-spot Customs after the integrated clearance reform；obscure specification of professional institutions which is not beneficial to the performance of the duties of document examination,and existing doubts in how to continue give full play to the strength and roles of the specialist-type talents and backbones in document examination.After being positioned as functional office,the document examination offices of the Customs in the Yangtze River Economic Belt will face the reality of“many spots and extensive area”in Customs clearance within the region.Therefore,they should strengthen the guidance, supervision,monitoring and evaluation of the document examination in the Customs districts,so as to improve the quality of Customs clearance and capacity of risk identification, to establish the long-term institutionalized system of standardized declaration,quality control and the tax risk control,to achieve the transformation of function and establish a new system and to adapt to the“new normal”.

Yangtze River Economic Belt；Integrated Customs Clearance；Customs Regime of Document Examination；Functional Transformation of Document Examination

當(dāng)前,海關(guān)新一輪改革大潮已經(jīng)起勢(shì)。長三角及長江流域經(jīng)濟(jì)帶通關(guān)作業(yè)一體化改革正面臨著一次“浴火重生”式的“整體突圍”。面對(duì)改革的付諸實(shí)施,當(dāng)前各方關(guān)注的焦點(diǎn),無疑仍然是各直屬海關(guān)審單職責(zé)、機(jī)制及機(jī)構(gòu)的走向和落實(shí)深化體制改革、轉(zhuǎn)變職能的具體步驟。中國的經(jīng)驗(yàn)告訴我們：歷史常常在改革和調(diào)整中前行,一方面需要進(jìn)行制度或體制改革,另一方面需要進(jìn)行流程再造和模式調(diào)整。轉(zhuǎn)型就是改革制度或體制、調(diào)整模式或結(jié)構(gòu)的綜合體現(xiàn)。根據(jù)海關(guān)總署《長江經(jīng)濟(jì)帶海關(guān)區(qū)域通關(guān)一體化改革方案》及實(shí)施后的通關(guān)作業(yè)環(huán)節(jié)實(shí)際,本文就“非設(shè)審單中心”直屬海關(guān)審單部門職能轉(zhuǎn)型和機(jī)制重構(gòu)問題進(jìn)行辨析思考,并就深入推進(jìn)改革和適應(yīng)“新常態(tài)”,提出具體設(shè)想和路徑建議,以期為長江經(jīng)濟(jì)帶一體化通關(guān)改革的深入開展,乃至“全關(guān)境通關(guān)一體化”后審單機(jī)制及職責(zé)定位提供參考借鑒,從而實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新監(jiān)管方式,優(yōu)化服務(wù)手段,提高服務(wù)質(zhì)量,力促區(qū)域開放型經(jīng)濟(jì)的健康與穩(wěn)定發(fā)展。

一、長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域演進(jìn)歷史背景和現(xiàn)實(shí)

杭州海關(guān)課題組。課題組組長：田德明；課題組主要成員：盛卓禾、馬文、逄為青、徐靈、徐晴、蔣亦翔、呂莉、周嵐。