□ 張 敏／文

從疆域面積和人口規(guī)模而言，芬蘭僅是一個北歐小國，人口不足540萬，國土面積33萬多平方公里，人口分布稀疏。但不可否認(rèn)，這個小國卻是北歐的一顆耀眼“明珠”，憑借著優(yōu)越的自然條件，鑲嵌在全境內(nèi)的上萬個湖泊和數(shù)千個島嶼，使得芬蘭享有“千湖之國”的美譽(yù)。將芬蘭稱之為“明珠”的另一層涵義是：芬蘭具有良好的國家治理能力，政府在國家治理過程中秉承透明、公正、負(fù)責(zé)任、講實(shí)效的原則，在全球各類排行榜單中，芬蘭均位居世界前列。例如，芬蘭是全球最為清廉的國家之一、全球教育質(zhì)量最好的國家、公民幸福生活指數(shù)排名較高的國家之一等等。這些好評，彰顯了芬蘭政府在國家治理方面的能力卓著。芬蘭政府是如何提升國家治理能力的呢？

多層治理中，中央與地方三級政府在治理職責(zé)上分工明確

國家治理是個綜合的概念，涉及中央到地方政府管理政治、經(jīng)濟(jì)、科技、教育等各個領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)國家治理能力必須依托一套適合本國國情的國家或政府行政管理體系。芬蘭政府良好的治理能力具體表現(xiàn)是：政府制定了適合本國發(fā)展的開放經(jīng)濟(jì)政策；通過減少貧困和社會不公，弘揚(yáng)了社會團(tuán)結(jié)的價值觀，保障了芬蘭社會福利制度模式的可持續(xù)性；完善教育制度，提高人力資本能力；建立國家創(chuàng)新研發(fā)體系，有助于提升全球競爭力等等。

當(dāng)前芬蘭實(shí)行三級政府機(jī)構(gòu)：中央政府、省級政府和市鎮(zhèn)政府。在中央層面上，中央機(jī)構(gòu)由議會、總統(tǒng)、內(nèi)閣、中央政府各部、各直屬局級單位及其地方分支機(jī)構(gòu)和中央政府向地方派出機(jī)構(gòu)組成。中央與地方政府在具體政策上具有明確的職權(quán)分工。例如，在芬蘭社會福利保障政策上，中央政府負(fù)責(zé)全國社會福利和社會服務(wù)方面的法規(guī)建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃；省級政府負(fù)責(zé)國家福利和社會服務(wù)政策方針在本地區(qū)范圍內(nèi)落實(shí)的細(xì)則和補(bǔ)充；市鎮(zhèn)政府具體負(fù)責(zé)社會服務(wù)和措施的落實(shí)。這種分散化的管理模式，體現(xiàn)了小政府和大社會的特點(diǎn)。

歷屆聯(lián)合政府推行的施政綱領(lǐng)具有連續(xù)性和前瞻性

芬蘭的政治體制以議會為主。憲法規(guī)定，200人的一院制議會是芬蘭的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。議會可以修改憲法，解散內(nèi)閣或否決總統(tǒng)的決定；芬蘭總統(tǒng)也有較大的權(quán)力，根據(jù)芬蘭憲法，總統(tǒng)有權(quán)解散議會，并舉行新的議會選舉。實(shí)際上，多數(shù)行政權(quán)力控制在由總理領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)閣中，總理由議會選出。內(nèi)閣由中央政府各個部門的部長、總理本人與一名大法官組成。芬蘭的這一政治體制決定了政府的執(zhí)政權(quán)利由多黨聯(lián)合掌控，組成聯(lián)合政府的各個黨派可以充分發(fā)表不同看法，最終達(dá)成的共識兼顧了各個黨派的利益，盡可能地表達(dá)公民意愿。該國主要政黨有芬蘭民族聯(lián)合黨、中間黨、芬蘭社會民主黨、芬蘭瑞典族人民黨和綠色聯(lián)盟。

縱觀最近三屆聯(lián)合政府的執(zhí)政綱領(lǐng)，一個突出的特征是：歷屆聯(lián)合政府內(nèi)的各個政黨在關(guān)乎國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民利益的重大問題上基本能夠達(dá)成共識。新一屆政府上臺執(zhí)政，其施政綱領(lǐng)均以上屆政府的綱領(lǐng)為藍(lán)本，在保持政策延續(xù)性的同時，關(guān)注當(dāng)前芬蘭國家發(fā)展面臨的核心問題和各種挑戰(zhàn)：聚焦點(diǎn)在于保障北歐福利模式的可持續(xù)性，提升經(jīng)濟(jì)競爭力，消除種族歧視和性別差異，建立公平、透明、具有競爭力的創(chuàng)新型國家。

在保持政策連續(xù)性的同時，每一屆政府還根據(jù)任期時的國內(nèi)外形勢，對施政綱領(lǐng)的具體目標(biāo)有所側(cè)重和進(jìn)行微調(diào)。2007年4月19日，芬蘭中間黨主席馬蒂·萬哈寧為總理組成新一屆聯(lián)合政府。新政府由中間黨、聯(lián)合黨、綠色聯(lián)盟和瑞典人民黨四黨組成。新政府在施政綱領(lǐng)中承諾，本屆政府將采取措施促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，改善就業(yè)狀況，爭取在執(zhí)政的四年內(nèi)增加八萬到十萬個新就業(yè)機(jī)會。

芬蘭國家治理能力表現(xiàn)出色，芬蘭公民對政府具有較高的滿意度和認(rèn)可度，芬蘭的幸福指數(shù)排名世界前列。圖為2014年4月30日，在芬蘭首都赫爾辛基，人們歡度戴帽節(jié)。參加戴帽節(jié)活動的人們準(zhǔn)備為阿曼達(dá)雕塑戴上學(xué)生帽。

2011年6月22日，芬蘭民族聯(lián)合黨主席于爾基·卡泰寧出任新一屆政府總理。該聯(lián)合政府由芬蘭民族聯(lián)合黨、社民黨、左翼聯(lián)盟、瑞典族人民黨、綠色聯(lián)盟和基督教民主黨聯(lián)合組成。這六個政黨占據(jù)芬蘭議會200個席位中的125席。本屆政府上臺時，芬蘭正遭遇全球金融危機(jī)和歐債危機(jī)，公共債務(wù)趨于攀升，直接影響了社會福利制度的穩(wěn)定。因此，于爾基·卡泰寧聯(lián)合政府提出要建立一個開放、公平和自信的芬蘭，將發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保障福利制度并行推進(jìn)。政府應(yīng)為建立充滿關(guān)愛和成功的芬蘭發(fā)揮積極作用，保障北歐福利國家模式的可持續(xù)性。政府還將力求消除種族歧視和性別差異性。北歐社會福利模式建立在高就業(yè)率、具有經(jīng)濟(jì)競爭力、平等社會服務(wù)和彼此關(guān)愛的基礎(chǔ)上，因此本屆政府的任務(wù)是為所有有能力工作的人提供就業(yè)機(jī)會，為現(xiàn)有和新創(chuàng)建的企業(yè)創(chuàng)造更好的經(jīng)營環(huán)境，不斷提升國家競爭力。

2014年6月15日，芬蘭現(xiàn)任外貿(mào)與歐洲事務(wù)部長亞歷山大·斯圖布（Alexander Stubb）當(dāng)選芬蘭最大執(zhí)政黨民族聯(lián)合黨主席，并接替于爾基·卡泰寧，成為芬蘭新總理。2014年6月24日，新政府發(fā)布的施政綱領(lǐng)明確提出要建立一個透明、開放、公平和自信的芬蘭。這一施政綱領(lǐng)吸納了芬蘭前總理卡泰寧的執(zhí)政綱領(lǐng)、結(jié)構(gòu)政策計(jì)劃和財(cái)政調(diào)整等計(jì)劃內(nèi)容。其執(zhí)政期間的重點(diǎn)是減貧、解決社會不公和社會排斥現(xiàn)象，鞏固公共財(cái)政、推動可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長，擴(kuò)大就業(yè)和增強(qiáng)競爭力。[1]

政府歷屆執(zhí)政綱領(lǐng)的連續(xù)性和前瞻性使得芬蘭公民和企業(yè)對政府的信任度大大提高，有助于解決芬蘭社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重大問題，預(yù)見并防范芬蘭未來面臨的各種挑戰(zhàn)，進(jìn)一步提升芬蘭政府的國家治理能力。同時，通過政府建立的執(zhí)政綱領(lǐng)監(jiān)督機(jī)制，可以有效監(jiān)督歷屆政府的執(zhí)政誠信和工作效率。

深入推行政府治理改革，適應(yīng)全球性挑戰(zhàn)和社會經(jīng)濟(jì)形勢新變化

近年來芬蘭政府公共治理體系面臨著一系列新的挑戰(zhàn)：芬蘭人口老齡化現(xiàn)象加劇，給公共財(cái)政帶來壓力和負(fù)擔(dān)，影響社會福利制度的可持續(xù)性；受國際金融危機(jī)和歐債危機(jī)的雙重沖擊，芬蘭經(jīng)濟(jì)不景氣，諾基亞等通訊信息產(chǎn)業(yè)遭受重創(chuàng)，政府公共債務(wù)攀升；新型城鎮(zhèn)化造成邊遠(yuǎn)和鄉(xiāng)村地區(qū)人口大幅削減，城市和鄉(xiāng)村公共服務(wù)差異明顯，政府公共管理體系面臨一系列的改革和調(diào)整壓力。為此，近年來芬蘭政府在公共治理方面推行的一系列改革，其主要目標(biāo)有三項(xiàng)：一是精簡國家機(jī)構(gòu)，減少國家財(cái)政開支；二是增強(qiáng)中央政府服務(wù)公民的能力，增加服務(wù)數(shù)量、提高行政效率和服務(wù)質(zhì)量；三是增強(qiáng)政府行為的透明度，便于公民對政府實(shí)行監(jiān)督。

自1987年以來，為建立現(xiàn)代化政府管理機(jī)制，芬蘭歷屆政府推行了公共治理的改革。在國家行政管理層面上，改革的重點(diǎn)在于提高治理的效率和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)中央層面上各大部委在決策上的協(xié)調(diào)和有效溝通。各級政府層面上進(jìn)行的結(jié)構(gòu)性改革和轉(zhuǎn)型調(diào)整，目的在于普遍提升芬蘭公共治理的能力與水平。具體的改革措施主要有以下幾點(diǎn)。

第一，提高政府治理能力的改革。2009年4月1日推行的“業(yè)績管理改革項(xiàng)目”，對政府行政業(yè)績管理能力進(jìn)行綜合評估。第二，提高治理效率的改革。這輪改革重點(diǎn)在于精簡機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)部委與機(jī)構(gòu)之間的合并，加強(qiáng)跨部門和跨機(jī)構(gòu)之間的政策協(xié)調(diào)和計(jì)劃落實(shí)，在芬蘭政府推行的一系列中央部門和機(jī)構(gòu)之間的合并中，貿(mào)易和工業(yè)部與勞動部合并為經(jīng)濟(jì)和就業(yè)部。第三，削減行政開支、提高行政效率的改革。2004年開始推行的“生產(chǎn)率項(xiàng)目”，其目的是提高芬蘭公共管理部門的效率和水平，通過削減政府機(jī)構(gòu)冗員，提高政府行政管理效率。第四，電子政務(wù)改革始于2003年，芬蘭推行了一系列電子政務(wù)的改革，進(jìn)一步提高了芬蘭電子政務(wù)的國際水平。第五，當(dāng)前芬蘭已經(jīng)對國家地方行政管理部門進(jìn)行了全面改革，地方行政改革項(xiàng)目（ALKU）于2010年1月全部完成，進(jìn)一步明確和重組了所有地方政府的作用、職責(zé)、管理和分工。[2]

其他的改革還包括： 始于2007年的大學(xué)改革，這次改革目的在于提高芬蘭大學(xué)自治權(quán)，有利于芬蘭大學(xué)能夠更快地適應(yīng)國家的新形勢和新變化。大學(xué)法律地位的改變，表明大學(xué)可以從多元化渠道獲得資金和資源，不再像過去那樣，僅僅依靠國家財(cái)政撥款。大學(xué)教師也直接受雇于大學(xué)而非國家。

優(yōu)化地方行政管理體系：機(jī)構(gòu)優(yōu)化配置項(xiàng)目（即PARAS改革項(xiàng)目）目的在于提高市政的行政治理效率和水平，提倡市政之間的自愿合并。2008年該項(xiàng)目推行之前，芬蘭共有415個市政。之后，市政之間出現(xiàn)合并潮，2009年，市政數(shù)量減少了67個，2013年在此基礎(chǔ)之上繼續(xù)合并為320個。合并后的市政可分享財(cái)政資源并為公民提供更好的社會服務(wù)。

國家治理能力的出色表現(xiàn)及未來的挑戰(zhàn)

近年來，芬蘭政府治理體系的改革取得了一定的成效，芬蘭經(jīng)濟(jì)恢復(fù)增長，經(jīng)濟(jì)競爭力得到提升，社會福利改革朝著良性軌道發(fā)展，教育水平保持世界一流水準(zhǔn)，國家創(chuàng)新研發(fā)體系的建設(shè)提升了芬蘭在全球競爭中的地位，芬蘭公民對政府具有較高的滿意度和認(rèn)可度，排名世界前列的幸福指數(shù)表明：生活在芬蘭很幸福，令人向往。

第一，全力塑造和提升全球反腐和清廉政府形象。芬蘭政府在國家治理過程中，十分重視政府形象，將反腐敗和公務(wù)員的清廉作為考核政績的內(nèi)容之一。芬蘭對腐敗采取“零容忍”政策，相關(guān)法律嚴(yán)格規(guī)定，芬蘭的任何公務(wù)員不得以任何借口接受他人贈送的任何禮物。即使是關(guān)系特殊的私交，禮物價值也不能超過25美元，且需上網(wǎng)申報(bào)。

全球清廉指數(shù)排行榜是由監(jiān)視世界各國腐敗行為的非政府組織“透明國際”發(fā)布的，腐敗指數(shù)”又譯“清廉指數(shù)”。以各國際組織收集的數(shù)據(jù)為依據(jù)，對各國政治家及公務(wù)員的“清廉度”進(jìn)行評分，滿分為10分。透明國際從1995年起每年發(fā)布全球清廉指數(shù)（反腐敗指數(shù)），芬蘭居于世界前列，被冠以全球最清廉的少數(shù)幾個國家。2010年芬蘭得分為9.2分（排名第四），與排名并列第一的丹麥、新西蘭和新加坡（9.3分），僅相差0.1分，2011年芬蘭與丹麥得分相同，9.4分，全球排名第二。2012年新西蘭、丹麥和芬蘭并列第一。2013年的排行榜上，丹麥、新西蘭以9.1分并列第1名，芬蘭和瑞典并列第3（8.9分）。

第二，穩(wěn)定財(cái)政、提升經(jīng)濟(jì)競爭力和推動經(jīng)濟(jì)升級轉(zhuǎn)型。如何保持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性增長和經(jīng)濟(jì)競爭力，體現(xiàn)了一個國家的經(jīng)濟(jì)治理能力。芬蘭是歐盟國家中的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，人均產(chǎn)值遠(yuǎn)高于歐盟平均水平，與鄰國瑞典相當(dāng)。經(jīng)濟(jì)的主要支柱是制造業(yè)，以木材、金屬、工程、電訊和電子工業(yè)為主。貿(mào)易對芬蘭而言十分重要，GDP中大約三分之一來自出口。除了木材和少數(shù)礦產(chǎn)，芬蘭的原材料、能源和一些工業(yè)組件都依賴進(jìn)口。為提高經(jīng)濟(jì)治理能力，歷屆聯(lián)合政府的施政綱領(lǐng)將穩(wěn)定公共財(cái)政和刺激經(jīng)濟(jì)增長作為國家治理的核心內(nèi)容。在20世紀(jì)90年代初期的歐洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)和2008年以來的全球金融危機(jī)和歐洲債務(wù)危機(jī)發(fā)生時，芬蘭應(yīng)對和防范經(jīng)濟(jì)危機(jī)表現(xiàn)出色。

在積極應(yīng)對歐洲債務(wù)危機(jī)的過程中，2013年8月芬蘭政府提出了穩(wěn)定政策和財(cái)政調(diào)整計(jì)劃。計(jì)劃將逐漸推行結(jié)構(gòu)改革，為經(jīng)濟(jì)增長和擴(kuò)大就業(yè)提供更好的宏觀發(fā)展環(huán)境，不斷調(diào)整和優(yōu)化中央政府的財(cái)政狀況。目前，芬蘭經(jīng)濟(jì)競爭力居于世界前列。

第三，保障社會福利制度的可持續(xù)性。芬蘭推行的社會保障制度始終具有高保障和覆蓋到全體國民的這一基本特點(diǎn)。這一社會福利體系維護(hù)全體國民的利益，每一個公民，包括國內(nèi)原有居民和滿足居住年限等有關(guān)規(guī)定要求的外來移民，都有權(quán)利享受相關(guān)的社會保障待遇；保證公民平等，不以種族、階級、階層、性別的不同而區(qū)別對待，高收入者、低收入者以及無收入者均被納入到同樣的福利制度中；尊重個人權(quán)利，每一項(xiàng)資助或者服務(wù)，甚至是對家庭的幫助，也具體到每一個個人。保障芬蘭社會福利模式的可持續(xù)性，體現(xiàn)了芬蘭政府較好的國家治理能力。芬蘭的這套社會保障體系覆蓋范圍廣泛，政府提供的社會保障是全方位的，包括教育資助、免費(fèi)醫(yī)療、失業(yè)救濟(jì)、老人照料、養(yǎng)老金支付、殘疾人救助、單親父母津貼、家庭和兒童保護(hù)等方方面面。例如，公民享受免費(fèi)醫(yī)療保險(xiǎn)待遇，國家對藥品實(shí)行補(bǔ)貼，病人每年購藥超過672.70歐元后全部免費(fèi)。義務(wù)教育制度，學(xué)生免交學(xué)費(fèi)、書費(fèi)，并且每天獲得一份免費(fèi)午餐。每名學(xué)生不但享有免費(fèi)教育，每月還可從政府獲得最高可達(dá)500歐元的補(bǔ)貼等。

第四，芬蘭國民幸福度提高、教育水平繼續(xù)領(lǐng)先世界。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在2014年5月8日公布的美好生活指數(shù)中，芬蘭名列第八，較上年攀升了四個名次。這一指數(shù)根據(jù)經(jīng)合組織確定的11項(xiàng)實(shí)質(zhì)性指標(biāo)，對各個國家民眾的幸福感進(jìn)行了對比。這些指標(biāo)包括物質(zhì)生活條件和生活質(zhì)量等。芬蘭在教育、環(huán)境質(zhì)量、社會環(huán)境和生活滿意度等方面表現(xiàn)優(yōu)異。根據(jù)美好生活指數(shù)，芬蘭民眾的生活滿意度高于經(jīng)合組織平均水平，有81%的受訪者認(rèn)為在日常生活中積極正面的體驗(yàn)要多于負(fù)面體驗(yàn)。這一數(shù)字高于經(jīng)合組織的平均水平76%。

這一指數(shù)還說明芬蘭在教育質(zhì)量方面非常出色。年齡位于24—64歲的芬蘭成年人中有84%獲得了高中同等學(xué)力，高于經(jīng)合組織75%的平均水平。在經(jīng)合組織的國際學(xué)生評估項(xiàng)目（PISA）中，芬蘭普通學(xué)生在閱讀素養(yǎng)、數(shù)學(xué)和科學(xué)上取得了529分。這一數(shù)字遠(yuǎn)高于經(jīng)合組織平均497的得分，使芬蘭成為經(jīng)合組織中學(xué)生技能最強(qiáng)的國家之一。

第五，不斷創(chuàng)新提升了芬蘭的研發(fā)能力和全球競爭力。芬蘭的國家科技創(chuàng)新體系以獨(dú)特的創(chuàng)新力、競爭力和高效的合作機(jī)制享譽(yù)全世界。如果從地理、人口、經(jīng)濟(jì)總量等因素看，芬蘭僅是個歐洲小國。但從創(chuàng)新力和競爭力的角度看，芬蘭卻是個“科技強(qiáng)國”。在歐盟成員國中，芬蘭的年度研發(fā)經(jīng)費(fèi)占GDP的比重高達(dá)3.5%，遙遙領(lǐng)先西班牙、葡萄牙和希臘等南歐國家。芬蘭在全球競爭力排名中多次名列榜首，超過了美國、日本、德國等世界一流強(qiáng)國，2013—2014年世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的全球競爭力報(bào)告中，芬蘭在148個國家中競爭力水平位居世界第三，芬蘭競爭優(yōu)勢在于高效運(yùn)作的政府管理部門，出色的醫(yī)療衛(wèi)生和教育水平、有利于創(chuàng)新的發(fā)展環(huán)境。2014年4月23日，世界經(jīng)濟(jì)論壇在日內(nèi)瓦發(fā)布《2014年全球信息技術(shù)報(bào)告》稱，芬蘭是世界上信息與通信技術(shù)發(fā)展和使用程度最高的經(jīng)濟(jì)體。

為適應(yīng)國際形勢的快速變化和經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的全球化，芬蘭通過各種研發(fā)創(chuàng)新戰(zhàn)略，成功地將經(jīng)濟(jì)增長模式從資源型轉(zhuǎn)變?yōu)橹R型，如今正在向知識服務(wù)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展。芬蘭出臺的2011—2015年創(chuàng)新政策指南中明確提出：芬蘭研究與創(chuàng)新戰(zhàn)略的核心就是確保社會與經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，包括推動經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、服務(wù)業(yè)等在內(nèi)的各個社會領(lǐng)域的均衡增長。芬蘭政府認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新戰(zhàn)略的關(guān)鍵是提高公民的教育素質(zhì)和受教育程度，提高對知識、技能和智力資源的集約型開發(fā)和投入，重視各個創(chuàng)新政策與研發(fā)機(jī)構(gòu)之間的高效協(xié)作。在保持創(chuàng)新優(yōu)勢的同時，通過在教育、研發(fā)和創(chuàng)新領(lǐng)域開展廣泛的國際合作，開發(fā)或創(chuàng)造新的優(yōu)勢領(lǐng)域。按照這一戰(zhàn)略，未來幾年芬蘭研發(fā)創(chuàng)新投入將保持在GDP的4%左右。

隨著全球化加劇和新興國家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，芬蘭政府在治理國家過程中將會面臨多重挑戰(zhàn)：如何在應(yīng)對氣候變化和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中，保持領(lǐng)先地位，實(shí)現(xiàn)向低碳經(jīng)濟(jì)的快速轉(zhuǎn)型？通訊信息產(chǎn)業(yè)如何通過創(chuàng)新發(fā)展模式和增加產(chǎn)業(yè)附加值，逐漸走出低谷，再創(chuàng)輝煌？如何實(shí)現(xiàn)高福利制度和經(jīng)濟(jì)增長之間的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展等諸多問題，是芬蘭政府在今后的國家治理中需要加以重點(diǎn)關(guān)注和著力解決的。