王濤，張靜，竇星辰

（1.河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河北保定 071002；2.河北軟件職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河北保定 071000）

旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府定位分析與對(duì)策

王濤1，張靜2，竇星辰1

（1.河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河北保定 071002；2.河北軟件職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河北保定 071000）

旅游業(yè)快速發(fā)展中暴露出來的一系列問題，與政府職能定位不清存在著密切關(guān)系。在拉動(dòng)GDP與增加財(cái)政收入的目標(biāo)指導(dǎo)下，政府往往過多地投資旅游項(xiàng)目，提高門票價(jià)格，注重旅游資源帶來的經(jīng)濟(jì)效益，卻忽視了消費(fèi)者的利益及政府在生態(tài)、歷史文化保護(hù)等方面的相關(guān)職責(zé)。應(yīng)當(dāng)通過改變考評(píng)機(jī)制、調(diào)整財(cái)政關(guān)系等手段轉(zhuǎn)變政府職能。

旅游業(yè)；政府職能；多重目標(biāo)

一、我國(guó)旅游業(yè)的快速發(fā)展及面臨的問題

近年來，隨著我國(guó)國(guó)民收入水平的不斷增加，人們對(duì)旅游的需求也不斷增長(zhǎng)。2001年全國(guó)國(guó)內(nèi)旅游人數(shù)達(dá)7.84億人次，2012年全國(guó)國(guó)內(nèi)旅游人數(shù)達(dá)到29.57億人次，年均增長(zhǎng)12.8%；2001年全國(guó)國(guó)內(nèi)旅游收入3 522.36億元人民幣，2012年全國(guó)國(guó)內(nèi)旅游收入22 706.22億元人民幣，按當(dāng)年價(jià)格計(jì)算，年均增長(zhǎng)18.4%，高于同期GDP年均增長(zhǎng)15.2%的速度。①數(shù)據(jù)來源：國(guó)家旅游局.中國(guó)旅游業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào).http:// www.cnta.gov.cn/html/zh/index.html.

在旅游業(yè)迅速發(fā)展的過程中，也暴露出了一系列問題，即旅游者不能在旅游過程中得到良好的體驗(yàn)以及旅游業(yè)對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)作用并未達(dá)到預(yù)期效果等。關(guān)于旅游者不能很好地獲得旅游體驗(yàn)，可以從旅游投訴數(shù)量中獲得一定的信息，旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所正式受理的旅游投訴在2006年達(dá)到最高峰10 000件以后出現(xiàn)了回落的趨勢(shì)，但是回落并不明顯。[1]2010年以后由于改革了投訴處理辦法，使投訴數(shù)量不再具有可比性，但是從整體來看，旅游投訴仍然居高不下，這表明雖然游客的出游欲望不斷增強(qiáng)，但對(duì)旅游業(yè)的整體狀況仍然存在不滿，這會(huì)對(duì)旅游業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。在旅游業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，旅游業(yè)對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)作用卻并沒有達(dá)到預(yù)期效果。游客到某地旅游，不僅希望感知當(dāng)?shù)氐奈幕L(fēng)俗，獲取一些知識(shí)與感悟，還希望獲得當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)品。但從目前情況來看，多數(shù)旅游地區(qū)的旅游產(chǎn)品出現(xiàn)了趨同趨勢(shì)，造成游客審美疲勞，不愿意購(gòu)買旅游產(chǎn)品，旅游業(yè)對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動(dòng)作用不明顯。

針對(duì)旅游業(yè)出現(xiàn)的一系列問題，需要采取相應(yīng)的對(duì)策措施。旅游市場(chǎng)是一個(gè)利益沖突與協(xié)調(diào)的場(chǎng)所，我國(guó)的旅游市場(chǎng)也是在政府主導(dǎo)下發(fā)展起來的，正處于由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)型的過渡期，其中政府在轉(zhuǎn)型中如何定位是目前我國(guó)旅游市場(chǎng)發(fā)展的關(guān)鍵。

二、政府定位及其影響分析

旅游業(yè)中各參與方的目標(biāo)大都是很明確的。游客想通過旅游獲得最大的效用，旅行社、賓館、景區(qū)投資者、景區(qū)內(nèi)商戶等作為企業(yè)，其追求的是利潤(rùn)最大化。作為景區(qū)的所有者，政府當(dāng)然希望通過游客數(shù)量的增長(zhǎng)與消費(fèi)的增加帶動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加本地區(qū)財(cái)政與居民收入，并拉動(dòng)就業(yè)，但是作為公共利益的代言人，政府又有責(zé)任保證本地居民不受過多游客涌入的影響，做好本地文化的傳承與生態(tài)、自然環(huán)境的保護(hù)。前一個(gè)目標(biāo)要求政府像市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)者一樣追求利益最大化，后一個(gè)目標(biāo)又要求政府必須超脫市場(chǎng)利益的局限，做一個(gè)市場(chǎng)的仲裁者與監(jiān)督者。這兩個(gè)目標(biāo)之間的沖突，導(dǎo)致在旅游業(yè)由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)換過程中，出現(xiàn)了一系列由政府管理與調(diào)控職能失靈帶來的問題。

（一）政府主導(dǎo)導(dǎo)致旅游投資效率低下

我國(guó)的旅游資源屬于國(guó)有資產(chǎn)，當(dāng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來以后，政府首先希望利用所控制的旅游資源刺激本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維下，目前我國(guó)大多數(shù)旅游項(xiàng)目均由政府投資建設(shè)。其基本模式大致為：首先由政府成立國(guó)有項(xiàng)目公司，由銀行貸款與財(cái)政撥款構(gòu)成其主要資金來源，待項(xiàng)目建成后通過付費(fèi)與納稅向政府返還利益。[2]這些項(xiàng)目往往成為各級(jí)政府官員在任職期間的政績(jī)工程，更多地反映的是長(zhǎng)官意志，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求。

近年來，媒體報(bào)道了多個(gè)地方政府建設(shè)人造古城的投資計(jì)劃，如山西大同耗資百億再造古城，河南洛陽投資85億建造占地面積達(dá)1 500畝的“河洛古城”，河北灤縣投資50億復(fù)建灤州古城等。最知名的當(dāng)屬河南開封計(jì)劃投資千億元再造汴京。這些古城再造計(jì)劃大多遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了當(dāng)?shù)卣呢?cái)力，如河南開封年財(cái)政收入不過50億元。顯然，地方政府投資旅游項(xiàng)目在短期內(nèi)能夠帶來當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的迅速增長(zhǎng)，但是項(xiàng)目的市場(chǎng)潛力如何，市場(chǎng)是否會(huì)對(duì)地方政府的這種行為給予充分認(rèn)可，都是需要我們深入思考的問題。如果無法吸引到足夠的游客，項(xiàng)目所帶來的暫時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)將會(huì)轉(zhuǎn)化為地方政府沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，使地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到不良影響。

（二）多頭管理導(dǎo)致旅游資源整合困難

我國(guó)旅游資源屬于國(guó)有資產(chǎn)，而在具體管理上卻存在著管理權(quán)不清晰的問題，主要表現(xiàn)在條條之間、塊塊之間以及條塊之間的沖突，多頭管理導(dǎo)致旅游資源難以有效整合。

首先，條條之間的沖突。我國(guó)旅游資源按照不同性質(zhì)，分別歸屬不同的政府管理部門。一般來說，風(fēng)景名勝區(qū)由建設(shè)部門主管，森林公園由林業(yè)部門主管，文物保護(hù)區(qū)由文化部門主管，江河湖泊和水利交通由水利、交通部門主管，自然保護(hù)區(qū)由環(huán)保部門主管。這種各自分別管理的模式致使在制定旅游規(guī)劃、整合旅游資源的過程中缺乏一個(gè)統(tǒng)一的旅游管理機(jī)構(gòu)，無法制定客觀有據(jù)、尺度均衡的發(fā)展規(guī)劃。

其次，塊塊之間的沖突。國(guó)家行政區(qū)域不是綜合考慮經(jīng)濟(jì)、人文、歷史與宗教等諸多因素后劃分的，與自然資源的同質(zhì)性往往并不一致，結(jié)果使同質(zhì)或相似的自然資源分布在相鄰的若干行政區(qū)域內(nèi)。這些旅游資源本應(yīng)相互補(bǔ)充，給旅游者帶來完整、完美的體驗(yàn)與享受，但是在現(xiàn)行行政體制下，個(gè)別區(qū)域?yàn)榱俗非笳?jī)，即使明白區(qū)域間的合作會(huì)帶來更大利益，也往往采取相互競(jìng)爭(zhēng)甚至是拆臺(tái)的方式謀求本地區(qū)內(nèi)旅游資源的開發(fā)，結(jié)果導(dǎo)致整體旅游資源被切割、破壞，降低了其旅游價(jià)值。

再次，條塊之間的沖突。我國(guó)各級(jí)政府職能部門一方面接受本地政府的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面則接受上級(jí)主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。由于本地政府與上級(jí)主管部門有時(shí)利益出發(fā)點(diǎn)并不完全一致，甚至有相互沖突的情況，導(dǎo)致下級(jí)職能部門執(zhí)行的政策具有極大的搖擺性，在旅游景區(qū)的開發(fā)中難以形成前后一致的風(fēng)格，使旅游資源的開發(fā)與建設(shè)缺乏整體感。

（三）政府職能不清影響旅游品牌形成

旅游品牌的打造是旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。但是政府職能不清，過分重視收入反而降低了旅游品牌效應(yīng)。為了增加旅游收入，地方政府極力推進(jìn)本地旅游資源商業(yè)化進(jìn)程，以現(xiàn)代化的方式改變古城、古鎮(zhèn)、森林、濕地的面貌，使旅游者很難體驗(yàn)到真正的原始風(fēng)貌，降低了旅游者的體驗(yàn)滿意程度。在商業(yè)化進(jìn)程中，政府為了獲得盡可能多的收入，往往又以公共管理者的身份以限制游客人數(shù)、保護(hù)景區(qū)為名提高景區(qū)票價(jià)。2013年發(fā)生了多個(gè)旅游景區(qū)大幅提高票價(jià)的事件，引發(fā)了游客的不滿。在湖南鳳凰古城更發(fā)生了古城內(nèi)商戶因不滿當(dāng)?shù)卣魇展懦情T票而罷市的事件。在門票價(jià)格提高以后，當(dāng)?shù)卣欠裾娴膶⑹杖胗糜诰皡^(qū)維護(hù)則是一個(gè)未知數(shù)。造成這種狀況的原因恰恰在于政府的多重身份，既是景區(qū)的所有者又是經(jīng)營(yíng)者，既是管理者又是參與者。1994年分稅制改革以后，景區(qū)的管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)也一并下放給地方，旅游業(yè)收入也成為地方政府的一個(gè)重要組成部分，推動(dòng)了旅游業(yè)的商業(yè)化，收取并不斷提高門票就成為地方政府獲取收入的一個(gè)重要手段。以鳳凰古城為例，實(shí)行“一票制”后，政府既獲得了門票收入中的分成，同時(shí)古城內(nèi)商戶的稅收也照收不誤，顯然政府是“一票制”的最大受益者。如果地方政府放棄以門票取得收入的模式，那么其必須要在完善基礎(chǔ)設(shè)施、改善消費(fèi)環(huán)境、整治市場(chǎng)秩序上投入巨大財(cái)力與精力，才能實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型，而在這之前，地方政府不得不面臨門票收入下降與其它收入反哺之間的空白期。顯然，兩種模式比較之下，任期有限的地方政府官員更愿意選擇前者而不是后者。[3]當(dāng)政府過分重視創(chuàng)造收入的同時(shí)，也就忽視了游客的感受，結(jié)果造成旅游品牌的缺失，不利于對(duì)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

三、轉(zhuǎn)變政府職能的路徑

（一）轉(zhuǎn)變政府考核機(jī)制

地方政府的投資沖動(dòng)源于以GDP為主要考核指標(biāo)的晉升機(jī)制，旅游景點(diǎn)建設(shè)自然成為了具有豐富旅游資源的地方政府的優(yōu)先選擇。因此，遏制地方政府對(duì)旅游景點(diǎn)的投資沖動(dòng)應(yīng)當(dāng)改變現(xiàn)有考核機(jī)制。在不改變現(xiàn)有屬地化管理的基礎(chǔ)上，實(shí)施自上而下的考核體系改革，加大居民滿意程度、歷史文化與生態(tài)保護(hù)等考核內(nèi)容的比重，完善有關(guān)非盈利體制的法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)地方政府角色與職能轉(zhuǎn)變，將其定位于宏觀決策者、政策實(shí)施的監(jiān)督者以及旅游爭(zhēng)端的裁判者，促進(jìn)旅游投資的社會(huì)化，提高旅游投資的效率與質(zhì)量。

（二）調(diào)整政府與景區(qū)的財(cái)政關(guān)系

地方政府以國(guó)有資產(chǎn)所有者的身份經(jīng)營(yíng)景區(qū)，景區(qū)門票與稅費(fèi)成為地方政府的重要收入來源，對(duì)那些擁有知名景點(diǎn)的地區(qū)更是如此。但政府的經(jīng)營(yíng)職能不可避免地弱化了其應(yīng)當(dāng)執(zhí)行的保護(hù)歷史文化與生態(tài)等其他職能，不利于景區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)與可持續(xù)發(fā)展。因此，可以考慮將知名度高的景區(qū)的門票收入實(shí)行收支兩條線管理，門票收入全部上繳，而其維護(hù)支出則要向地方政府提出申請(qǐng)。這樣既可以遏制地方政府通過漲價(jià)行為增加財(cái)政收入的內(nèi)在沖動(dòng)，也可以減少各部門爭(zhēng)奪景區(qū)利益的各種行為，使地方政府與相關(guān)部門更加關(guān)心基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游秩序維護(hù)、傳統(tǒng)文化、民俗與生態(tài)保護(hù)等。這種遏制地方政府短期行為的政策可以有效改善旅游環(huán)境，進(jìn)而帶動(dòng)住宿、交通、餐飲等一系列相關(guān)行業(yè)收入的增加，地方政府則可以從繁榮的旅游經(jīng)濟(jì)中通過征稅來彌補(bǔ)門票收入的損失。

（三）加強(qiáng)旅游引導(dǎo)，創(chuàng)立旅游品牌

政府需要加強(qiáng)對(duì)旅游消費(fèi)觀念的引導(dǎo)，可以通過網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙和雜志等媒體普及旅游知識(shí)，包括旅游產(chǎn)品、旅游方式與旅游注意事項(xiàng)，使游客得到更好的旅游體驗(yàn)；政府還應(yīng)注意旅游信息的提供，建立旅游目的地與旅行社之間的信息溝通機(jī)制，引導(dǎo)游客避開旅游高峰，以便享受更實(shí)惠的旅游價(jià)格及更高品質(zhì)的旅游服務(wù)。同時(shí)，地方政府還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)旅游產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管，重視游客的投訴，對(duì)合理的投訴予以積極回復(fù)，還可以發(fā)起游客評(píng)價(jià)活動(dòng)，在不斷改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)，樹立起良好的正面形象，吸引更多潛在游客前來旅游。

［1］陳枝．旅游投訴、游客評(píng)價(jià)與旅游服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)［D］.青島：青島大學(xué)，2011.

［2］董志文，王德紅.BT模式在旅游項(xiàng)目開發(fā)中的應(yīng)用研究［J］.南京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013（4）.

［3］夏金梅.門票價(jià)格改革的困境與對(duì)策——以鳳凰古城票制改革為例［J］.價(jià)格月刊，2014（2）.

Problems and Countermeasures of the Government Orientation in Tourism Industry Development

WANG Tao1，ZHANG Jing2，DOU Xing-chen1
（1.Institute of Economics，Hebei University，Hebei Baoding 071002，China；2.HeBei Software Institute，Hebei Baoding 071000，China）

There is a close relationship between the unclear orientation of the functions of the government and?the series of problems in the rapid development of tourism.With the goal of pulling GDP growth and increasing government revenues，the government invests in too many tourism projects，increases ticket prices and strives?for income of tourism project but ignores the interests of consumers and ecology，history and culture protection etc.We should transform government functions form assessment mechanism，financial relationship and so on.

the tourism industry；government?functions；multiple objectives

F590

A

1673-2022（2014）03-0069-03

2014－06－05

2014年度河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究課題“地方政府職能轉(zhuǎn)變與促進(jìn)河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系問題研究”（2014041403）；教育部中西部高校提升綜合實(shí)力計(jì)劃河北大學(xué)科研創(chuàng)新平臺(tái)“首都經(jīng)濟(jì)圈與河北發(fā)展研究”階段性成果

王濤（1976-），男，河北易縣人，講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究；張靜（1980-），女，河北蠡縣人，講師，主要從事文化旅游產(chǎn)業(yè)研究。