馬愛功,馬靜宇,劉廷祥，密長林

(1.臨沂市國土資源局，山東 臨沂 276001；2.華南師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，廣東 廣州 510631)

土地管理與規(guī)劃

臨沂市低丘緩坡土地開發(fā)利用的實踐與思考

馬愛功1,馬靜宇2,劉廷祥1，密長林1

(1.臨沂市國土資源局，山東 臨沂 276001；2.華南師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，廣東 廣州 510631)

臨沂市創(chuàng)新低丘緩坡土地開發(fā)利用和管理模式，通過開展低丘緩坡土地的開發(fā)利用試點工作，提高了土地利用效率；增加了農(nóng)民收入、改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；有效保護和改善了生態(tài)環(huán)境。但項目實施過程中存在開發(fā)、立項要求高、試點縣區(qū)少、規(guī)模小等問題。低丘緩坡土地開發(fā)利用過程中應(yīng)做到：搞好頂層設(shè)計、穩(wěn)步推進試點工作、開發(fā)與保護并重等舉措，為其他地區(qū)提供借鑒。

土地利用；低丘緩坡；臨沂市

推進低丘緩坡土地開發(fā)利用，是優(yōu)化國土資源空間開發(fā)布局，有效減少工業(yè)城鎮(zhèn)建設(shè)占用城市周邊和平原地區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地、嚴格保護耕地特別是基本農(nóng)田的重要舉措[1-2]。臨沂市創(chuàng)新低丘緩坡土地開發(fā)利用和管理模式，通過積極開展低丘緩坡土地的開發(fā)利用試點工作，推動全市低丘緩坡土地規(guī)范、科學(xué)、有序開發(fā)利用，取得了良好的經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益，為全市科學(xué)跨越發(fā)展提供有力支撐。

1 現(xiàn)狀分析

據(jù)調(diào)查，目前臨沂市低丘緩坡土地資源總面積為4613km2，其中農(nóng)用地3600km2，建設(shè)用地520km2，未利用土地493km2。低丘緩坡土地資源在各縣區(qū)分布不一，北部沂水、沂南、平邑、費縣、莒南等縣低丘緩坡資源豐富；南部郯城、蒼山、臨沭及市轄三區(qū)低丘緩坡資源相對較少。

自2012年8月臨沂市被確定為國家低丘緩坡土地開發(fā)利用試點以來，全市各級全力推進試點項目的規(guī)劃設(shè)計、資金統(tǒng)籌及實施工作。截至2013年12月，全市共申報低丘緩坡試點項目批次建設(shè)用地363.2hm2，這些項目的開發(fā)，將有力地推動全市的經(jīng)濟社會發(fā)展。結(jié)合申報的項目數(shù)據(jù)，對比全市低丘緩坡土地資源，臨沂市開發(fā)利用低丘緩坡土地資源潛力較大。

2 工作實踐

2.1 主要做法

按照國土資源部關(guān)于低丘緩坡土地開發(fā)利用試點工作指導(dǎo)意見和工作要求，全市及早部署，通過試點，積累了一定的經(jīng)驗。

(1)構(gòu)建多方參與的協(xié)調(diào)機制。聯(lián)合財政、建設(shè)、農(nóng)業(yè)等部門成立低丘緩坡土地開發(fā)利用工作領(lǐng)導(dǎo)小組，形成了領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，成員單位各司其職、協(xié)調(diào)配合的良好工作局面，保障了試點工作順利開展。

(2)加強制度建設(shè)，確保實施成效。各試點縣區(qū)根據(jù)試點實施方案，科學(xué)劃分了用地功能區(qū)，制定了包括征地、拆遷安置、場地平整、基礎(chǔ)建設(shè)、資金平衡、建設(shè)時序等具體保障措施，領(lǐng)導(dǎo)小組加強對低丘緩坡開發(fā)利用試點項目的實施全程監(jiān)管，對項目設(shè)計與施工、資金使用、權(quán)屬調(diào)整、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與土地征收、土地供應(yīng)、補償安置等情況進行全程跟蹤與監(jiān)管，確保每個環(huán)節(jié)依法依規(guī)、規(guī)范有序。

(3)充分尊重和保障農(nóng)民權(quán)益。低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用工作的順利開展離不開廣大群眾的參與和配合，為保障被征地農(nóng)民的參與權(quán)和知情權(quán)，各試點縣區(qū)嚴格征地程序，在實地踏勘、補償標(biāo)準(zhǔn)制定等多個環(huán)節(jié)充分尊重、聽取被征地農(nóng)民的意見，依法對項目區(qū)土地進行征收補償，積極探索各種可能途徑對失地農(nóng)民進行安置，妥善安排被征收土地農(nóng)民的生產(chǎn)生活，切實保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，確保被征收土地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。

(4)開發(fā)保護并重，注重生態(tài)補償建設(shè)。工程實施時，各試點縣區(qū)確保工程開挖土方盡可能的用于工程施工，不能利用的也全部妥善處理，以免造成新的水土流失，取土場遵循集中取土的原則，嚴禁亂取亂挖，破壞植被。建立健全生態(tài)補償機制，明確生態(tài)補償?shù)闹黧w及補償?shù)姆秶?，嚴格?zhí)行生態(tài)環(huán)境的法律法規(guī)和各項環(huán)境管理制度，對項目區(qū)內(nèi)占用的林地，在工程建設(shè)資金中預(yù)留專項資金，用于本地或者異地造林，實現(xiàn)林地占補平衡，改善當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，促進當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)平衡[3]。

2.2 實際成效

通過實施試點項目，項目區(qū)內(nèi)未利用地和劣質(zhì)農(nóng)用地得到充分開發(fā)利用，提高了土地利用效率，也為項目建設(shè)提供了用地指標(biāo)保障，有效緩解了建設(shè)用地供求矛盾。以沂水縣為例，廬山項目聚集區(qū)規(guī)劃面積22.2km2，該地區(qū)70%以上為低丘緩坡土地，沂水縣利用低丘緩坡試點這一政策，報批園區(qū)建設(shè)用地121.2hm2，快速推進了園區(qū)建設(shè)。2013年，園區(qū)實現(xiàn)總產(chǎn)值38.4億元，實現(xiàn)利稅3.07億元，低丘緩坡土地開發(fā)利用已成為推動該縣經(jīng)濟跨越發(fā)展的重要引擎，為沂水縣可持續(xù)發(fā)展提供了有力保障。

通過在低丘緩坡地帶建設(shè)園區(qū)，低丘緩坡土地被征用后，農(nóng)民得到了現(xiàn)金補償，改變了過去擁有土地卻沒有財富的歷史，同時為項目區(qū)內(nèi)以及周邊群眾提供了大量的就業(yè)崗位，增加了農(nóng)民收入。通過園區(qū)建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也得到進一步完善，極大地改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

各試點項目區(qū)根據(jù)實際情況和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，堅持保護與開發(fā)利用相結(jié)合，因地制宜開發(fā)利用低丘緩坡土地，盡量保留原有地貌景觀，增加植被覆蓋面積，保護和改善了生態(tài)環(huán)境。沂水縣已對試點項目區(qū)內(nèi)16hm2未利用地因地制宜地進行了林木綠化，其他試點區(qū)域周邊林木都制定了嚴格的保護措施，取得了良好的生態(tài)效益。

2.3 存在的問題

(1)開發(fā)成本高。低丘緩坡綜合開發(fā)利用存在地理位置偏僻、落差大的情況，相對現(xiàn)有的工業(yè)園區(qū)資金投入大，在平整過程中既要考慮平整度的要求，還要考慮剝離熟土層用于土地開發(fā)整理的需求，導(dǎo)致開發(fā)成本相對較高，對資金的需求較大[4]。

(2)立項要求高?，F(xiàn)有的低丘緩坡試點項目區(qū)立項時原則要求，未利用地比例不得低于60%。由于沂蒙山區(qū)對土地十分珍惜利用，未利用地經(jīng)過群眾自覺利用，已改造成農(nóng)用地，雖然土層薄、水利配套差、投入高產(chǎn)出低，低丘緩坡特點明顯，但由于不能計入未利用地，導(dǎo)致未利用地比例低無法列入試點范圍。

(3)試點縣區(qū)少。臨沂市低丘緩坡資源比較豐富，由于受試點限制，目前全市僅有4個縣區(qū)進行試點，其他縣區(qū)低丘緩坡利用沒有全面展開。

(4)試點規(guī)模小。例如，沂水縣以未利用地、耕地和園林地為主的低丘緩坡總面積約870km2，但是批復(fù)給該縣3年試點規(guī)模只有253.3hm2，受試點規(guī)模指標(biāo)限制非常大，制約了低丘緩坡的綜合開發(fā)利用。

3 對策建議

(1)摸清底子，搞好頂層設(shè)計。一是對全市低丘緩坡資源狀況進行全面的調(diào)查摸底，真正把可供開發(fā)利用的低丘緩坡資源明確到具體地塊，建立后備土地資源信息庫；二是在對低丘緩坡資源狀況進行調(diào)查摸底和綜合分析評價的基礎(chǔ)上，科學(xué)制定和完善全市低丘緩坡綜合開發(fā)利用專項規(guī)劃；三是對于確定為低丘緩坡開發(fā)后備資源的土地，應(yīng)充分做好土地的適應(yīng)性評價和開發(fā)潛力分析，對規(guī)劃的低丘緩坡土地開發(fā)進行經(jīng)濟效益論證；同時要充分論證生態(tài)效益，評估開發(fā)可能對生態(tài)環(huán)境造成的影響和后果，制定相應(yīng)的保護措施，避免由于開發(fā)造成生態(tài)失衡[5]。

(2)完善機制，穩(wěn)步推進試點工作。低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用，要根據(jù)臨沂市低丘緩坡的自然情況、區(qū)域狀況等條件，結(jié)合國家政策、資金保障等因素，堅持“統(tǒng)籌部署、突出重點、先易后難、穩(wěn)步推進”的原則，綜合考慮生態(tài)承載力和經(jīng)濟發(fā)展的實際需要，確定科學(xué)合理的建設(shè)時序，堅持適度開發(fā)、有序開發(fā)，分期分片建設(shè)，逐步擴大試點范圍。充分考慮相關(guān)群體的利益，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，建立低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作的評估制度，及時對試點建設(shè)區(qū)塊實施的進度和質(zhì)量，土地集約利用情況進行評估，并根據(jù)評估的結(jié)果完善開發(fā)利用的政策，對在試點中出現(xiàn)的問題，要及時總結(jié)，好的經(jīng)驗要進一步在面上推廣，切實推動試點工作穩(wěn)步推進。

(3)嚴格責(zé)任，堅持開發(fā)與保護并重。低丘緩坡土地綜合開發(fā)過程涉及到建設(shè)及生態(tài)環(huán)境保護的多重目標(biāo)，要堅持地形地貌的整體連續(xù)性，盡量順應(yīng)坡地的自然形態(tài)進行開發(fā)利用，根據(jù)施工過程中土石方平衡、水系調(diào)整、工程技術(shù)處理等客觀要求進行統(tǒng)一開發(fā)，切實保證生態(tài)環(huán)境安全，做到開發(fā)建設(shè)與生態(tài)保護并重。

4 結(jié)語

低丘緩坡土地開發(fā)利用是增加建設(shè)用地供給、推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要手段，加強低丘緩坡土地開發(fā)利用具有重要的現(xiàn)實意義。臨沂市通過開展低丘緩坡土地利用試點工作，從制度建設(shè)、保障農(nóng)民權(quán)益、生態(tài)保護等方面進行了有益的探索，取得了有益經(jīng)驗，也發(fā)現(xiàn)存在開發(fā)成本高、難度大等問題，這些經(jīng)驗和問題對促進下一步低丘緩坡開發(fā)利用工作更好的開展具有重要的借鑒意義。

[1] 張清津,郭春.濱州市未利用地開發(fā)探索與實踐[J].中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn),2012,(4):56-59.

[2] 劉建偉,李雪飛,孫連彬.臨沂市資源利用方式與兩型社會建設(shè)關(guān)系探討[J].山東國土資源,2012,28(6):59-61.

[3] 劉彥.轉(zhuǎn)型期農(nóng)業(yè)生態(tài)安全問題研究[D].哈爾濱:東北林業(yè)大學(xué),2007.

[4] 郭戩.低丘緩坡綜合開發(fā)利用的問題與對策——以麗水為例[J].浙江國土資源,2009,(7):37-39.

[5] 朱山華.新的土地補充源值得研究——對浙江省麗水市低丘緩坡綜合開發(fā)利用的思考[J].中國土地,2011,(8):15-17.

Practices and Thoughts on Land Development and Utilization in Hilly Slope Area in Linyi City

MA Aigong1, MA Jingyu2, LIU Tingxiang1，MI Changli1

(1.Linyi Bureau of Land and Resources,Shangdong Linyi 276001, China; 2. Geography College of South China Normal University, Guangdong Guangzhou 510631, China)

New land development, utilization and management model in hilly areas has been created in Linyi city. Through carrying out development and utilization experimental work of land use in hilly slope, land use has been improved effictively, farmers' income and agricultural production conditions have been improved, and ecological environment has been protected and improved effectively. But during the process of project implementation, there are still some problems, such as high requirements of development and project establishment, small amount of pilot counties and small scale. During the process of land development and utilization in hilly slope, the following work should be done: doing top-level design well, carrying out experimental work steadily, carrying out development and protection at the same time and provide some references for other regions.

Land use; hilly slope; Linyi city

F301

：C

2014-04-18；

：2014-06-10；編輯：王秀元

馬愛功(1984—)，男，山東臨沂人，工程師，主要從事國土資源管理工作；E-mail:ly_maaigong@163.com。