◆李萬(wàn)甫 ◆牛軍棟

實(shí)現(xiàn)稅收現(xiàn)代化，要求稅法體系完備規(guī)范、稅制體系成熟定型、服務(wù)體系優(yōu)質(zhì)便捷、征管體系科學(xué)嚴(yán)密、信息體系穩(wěn)固強(qiáng)大、組織體系高效清廉。稅制體系和稅法體系是稅收現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)和核心內(nèi)容。所謂完備規(guī)范的稅法體系，就是稅收法定原則得到落實(shí)，稅收法律級(jí)次高、效力強(qiáng)，規(guī)范確定、公開(kāi)透明，執(zhí)法統(tǒng)一、利于遵從，執(zhí)法監(jiān)督有力有效，稅收法律救濟(jì)及時(shí)可靠。而目前我國(guó)的稅法體系還不健全，與完備規(guī)范的要求相比還有不小差距，亟須加快稅收立法進(jìn)度，提升稅收立法級(jí)次，提高稅收立法質(zhì)量，完善稅收法律結(jié)構(gòu)，努力形成與國(guó)家現(xiàn)代化和稅收現(xiàn)代化相適應(yīng)的稅法體系。

一、當(dāng)前我國(guó)稅法體系建設(shè)存在的突出問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)稅法體系還存在許多問(wèn)題。比如，稅收法律級(jí)次不高，規(guī)范性文件作為執(zhí)法依據(jù)的情況較多；稅收征管法與當(dāng)前稅收工作形勢(shì)和要求不相適應(yīng)的問(wèn)題越來(lái)越突出；稅收政策和管理制度制定的透明度不夠高，征求、吸納各方面意見(jiàn)不充分，出臺(tái)后解讀不及時(shí)、不權(quán)威、不通俗，有的操作性不強(qiáng)。突出表現(xiàn)在：

一是稅收法律體系尚不健全。一方面，由于稅務(wù)法律活動(dòng)的基本規(guī)范如稅收的基本原則、稅收立法權(quán)的劃分、稅收管理權(quán)的劃分、納稅人的權(quán)利和義務(wù)、稅務(wù)機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限等不健全，對(duì)稅收立法活動(dòng)缺乏有效的原則指導(dǎo)和監(jiān)控；另一方面，由于現(xiàn)行稅法特別是很多主體稅種的法律級(jí)次不高且年久失修，稅收法律、行政法規(guī)缺乏前瞻性、及時(shí)性和穩(wěn)定性，無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和稅收管理的現(xiàn)實(shí)需要。因而，日常稅收行政立法工作對(duì)稅法的補(bǔ)充和修訂比較大且變動(dòng)頻繁，從而不利于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參加人對(duì)預(yù)期經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所受稅收政策影響的正確判斷。

二是稅收行政立法機(jī)制尚不完善。首先，稅收行政立法的民主化、科學(xué)化程度不高，很多規(guī)章和規(guī)范性文件出臺(tái)較為倉(cāng)促，缺少充分的論證環(huán)節(jié)，立法數(shù)量雖多但質(zhì)量不高。其次，雖然近年來(lái)實(shí)行了政策法規(guī)部門統(tǒng)一會(huì)簽把關(guān)政策性文件和規(guī)章審查、集體審議的制度，但由于這項(xiàng)制度實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng)，很多老文件積壓下來(lái)的問(wèn)題尚未得到解決，并且目前該項(xiàng)制度在實(shí)踐中執(zhí)行得也不夠徹底，每年仍有一些新的政策性文件未經(jīng)會(huì)簽就已出臺(tái)。另外，對(duì)于已經(jīng)施行的稅法缺乏必要的評(píng)估、修改和廢止機(jī)制，沒(méi)有正式、明確的渠道將“改、廢”稅法的情況公之于眾。

三是由于不同級(jí)別的稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部職能分工不同，在地市以上的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行按照稅種分別管理的職能分工，而基層稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)行按照征管流程進(jìn)行綜合管理的職能分工。因此，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)在出臺(tái)稅收規(guī)范性文件時(shí)考慮單一稅種管理的整體性和理想狀態(tài)的科學(xué)性有余，而考慮基層如何綜合操作以及實(shí)際能力不足，進(jìn)而導(dǎo)致一些稅法在適用過(guò)程中脫離實(shí)際，或者造成基層操作中不必要的重復(fù)勞動(dòng)，有時(shí)甚至出現(xiàn)為了甲稅種的管理便利而影響了乙稅種的管理，使一線的稅收管理難以形成有效合力。

四是從事稅收行政立法的工作人員的法律素質(zhì)亟待提高。由于各專業(yè)管理部門的人員大多缺乏立法技術(shù)方面的專門訓(xùn)練，在起草有關(guān)稅法草案和文件時(shí)仍然沿用傳統(tǒng)的發(fā)文習(xí)慣，不注重立法技術(shù)，文件及規(guī)定之間的前后關(guān)聯(lián)度較差，稅法的系統(tǒng)性不強(qiáng)。而這方面的問(wèn)題如果僅靠政策法規(guī)部門人員在審查把關(guān)中憑借自身法律素質(zhì)進(jìn)行判斷和協(xié)調(diào)，不可避免地造成會(huì)簽或?qū)彶楣ぷ髦械氖杪?/p>

二、健全稅法體系、提高稅收立法質(zhì)量的必要性和緊迫性

稅收立法質(zhì)量不僅決定著稅收制度建設(shè)的總體質(zhì)量，也直接影響著稅收規(guī)范性文件的質(zhì)量。

（一）稅法（法律、法規(guī)、規(guī)章）在稅收制度體系中居于統(tǒng)領(lǐng)、源頭和權(quán)威地位

由于制定原理、制定主體、制定權(quán)限、制定內(nèi)容、制定程序等方面的不同，稅收法律、法規(guī)、規(guī)章的法律位階和法律效力要遠(yuǎn)高于稅收規(guī)范性文件，相比稅收規(guī)范性文件，其權(quán)威性、普適性和遵從性不言而喻。在我國(guó)稅收制度體系中，稅收規(guī)范性文件的數(shù)量雖然很多，但居于統(tǒng)領(lǐng)、源頭和權(quán)威地位的仍是稅收法律、法規(guī)和規(guī)章，稅收規(guī)范性文件是稅法的有益補(bǔ)充。

（二）稅收立法在稅收制度運(yùn)行中居于基礎(chǔ)性地位

稅收制度要有序運(yùn)行，首先要解決“有法可依”的問(wèn)題，然后才是有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的問(wèn)題。立法是執(zhí)法的前提和基礎(chǔ)，立法質(zhì)量的高低直接影響著執(zhí)法效果。當(dāng)前稅收?qǐng)?zhí)法中暴露出來(lái)諸多問(wèn)題，在很大程度上都與稅收立法質(zhì)量不高有著直接關(guān)系。提高稅收立法質(zhì)量已經(jīng)成為稅收法治建設(shè)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系雖然已經(jīng)形成，但就稅法領(lǐng)域而言，離構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的稅收法律體系還有一定差距，需要進(jìn)一步加大工作力度、加快工作進(jìn)度，切實(shí)解決好稅收領(lǐng)域有法可依的問(wèn)題，夯實(shí)稅收制度運(yùn)行的基礎(chǔ)，為充分發(fā)揮稅收職能作用、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的稅收法治保障，提供良好的稅收法治環(huán)境。

（三）黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)提高稅收立法質(zhì)量提出了更高要求

稅收具有組織收入、調(diào)控經(jīng)濟(jì)、調(diào)節(jié)分配的重要職能，稅務(wù)部門是政府重要的經(jīng)濟(jì)管理部門和行政執(zhí)法部門，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中發(fā)揮著重要的作用。黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視稅收領(lǐng)域的立法。2010年8月，全國(guó)依法行政工作會(huì)議指出：著眼于服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的立法工作?！诮?jīng)濟(jì)體制方面，完善財(cái)稅、環(huán)保、土地等方面的法律法規(guī)。黨的十八大召開(kāi)之后，加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，對(duì)提高稅收立法質(zhì)量提出了新的更高的要求。黨的十八大報(bào)告指出：加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，……形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出在深化財(cái)稅體制改革方面要完善立法，并首次提出要落實(shí)稅收法定原則。這是今后一個(gè)時(shí)期乃至更長(zhǎng)時(shí)期，加強(qiáng)稅收制度建設(shè)、提高稅收立法質(zhì)量的指導(dǎo)思想和行動(dòng)指南，必須牢牢堅(jiān)持和準(zhǔn)確把握。

（四）提高稅收立法質(zhì)量是加強(qiáng)稅收法治建設(shè)的內(nèi)在要求

法治即是良法之治。我國(guó)法治最突出的一個(gè)問(wèn)題是法治之法并非全是“良法”，在于一些法律、法規(guī)、規(guī)章本身還存在很多問(wèn)題和不足。阻礙我國(guó)法治進(jìn)程首要的問(wèn)題在于立法。立法的不成熟、不完善、立法體制的缺陷造成的后果比執(zhí)法腐敗和司法腐敗還要嚴(yán)重。提高稅收立法質(zhì)量，當(dāng)然是良法之治應(yīng)有之義。通過(guò)不懈努力，使得稅法更加適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度的要求，更加符合廣大人民群眾的期待，更加體現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公平正義，以真正實(shí)現(xiàn)在稅收領(lǐng)域的良法之治。

（五）當(dāng)前稅收立法質(zhì)量不容樂(lè)觀的現(xiàn)狀迫切要求加快提高立法質(zhì)量

當(dāng)前，稅收立法還存在不少問(wèn)題，現(xiàn)狀不盡如人意，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是層次多，有法律、法規(guī)和規(guī)章，除此之外還有規(guī)范性文件。稅法作為和人民財(cái)產(chǎn)權(quán)直接相關(guān)的法律，應(yīng)主要由立法機(jī)關(guān)制定，這也是稅收法治發(fā)達(dá)國(guó)家的通行做法。根據(jù)我國(guó)立法法的精神和規(guī)定，對(duì)于稅收的基本制度，只能制定法律，屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)的專屬立法領(lǐng)域。但現(xiàn)狀卻非如此，與立法法的要求相去甚遠(yuǎn)。二是稅法規(guī)定抽象性、原則性強(qiáng)，操作性差。在很多情況下，如果沒(méi)有稅收規(guī)范性文件，稅法就無(wú)法執(zhí)行。三是層級(jí)不高，權(quán)威性不夠。目前，在我國(guó)征收的稅種有19 個(gè)（含關(guān)稅和船舶噸稅），但規(guī)范這些稅種的稅收法律只有3 部，行政法規(guī)只有20 余部，規(guī)章40 余部。與之形成鮮明對(duì)比的是稅收規(guī)范性文件卻有1500 余件之多。四是立法滯后?，F(xiàn)行有效的很多稅收法律、法規(guī)和規(guī)章還帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特征，一些規(guī)定已不符合迅速發(fā)展的現(xiàn)代科技和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的要求，亟須完善。五是在稅收?qǐng)?zhí)法的實(shí)踐中，還存在執(zhí)法不規(guī)范、執(zhí)法隨意性大的現(xiàn)象，導(dǎo)致產(chǎn)生很多執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，這與一些稅收立法質(zhì)量不高有關(guān)。六是執(zhí)法不夠統(tǒng)一。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因之一是一些稅收實(shí)體法對(duì)應(yīng)該征多少稅、應(yīng)該怎么征沒(méi)有作出明確的規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中無(wú)法執(zhí)行。

三、建立健全我國(guó)稅法體系的構(gòu)想和措施建議

目前我國(guó)稅收法律體系最大的問(wèn)題就是還缺少一部在稅收法律體系中居核心地位、起統(tǒng)領(lǐng)作用的稅收基本法或者是稅收通則法。在稅收實(shí)體法領(lǐng)域，也存在諸多缺失，如中國(guó)對(duì)證券交易征稅是通過(guò)印花稅的形式進(jìn)行的，有些稅種目前還沒(méi)有依法開(kāi)征。立法機(jī)關(guān)應(yīng)加快立法進(jìn)程，改變目前中國(guó)稅收法律偏少、稅收法律體系不健全的現(xiàn)狀。

（一）構(gòu)建稅收法律體系的構(gòu)想

1.總體思路。通過(guò)堅(jiān)持不懈的努力，堅(jiān)持“簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的基本思路，加快稅收立法的步伐，積極建立健全以稅收法定主義為原則，以憲法為指導(dǎo)，以稅收基本法為統(tǒng)領(lǐng)，以稅收實(shí)體法、程序法和組織法為三翼，以國(guó)際法為補(bǔ)充，更加規(guī)范、透明、法治，更具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的稅收法律體系。

2.建立科學(xué)、統(tǒng)一的稅收立法制度。從源頭上保障稅法體系從形式到內(nèi)容的協(xié)調(diào)性、完整性和規(guī)范性?，F(xiàn)行稅法體系存在的問(wèn)題,很大程度上是由立法制度的不健全造成的。因此,要完善稅法體系首先要完善稅收立法,而完善稅收立法,關(guān)鍵是要確立健全的稅收立法制度,目前主要是稅收立法體制、稅收立法程序和稅收立法技術(shù)等方面的制度。

3.制定稅法（最狹義的，特指稅收法律）的主體應(yīng)當(dāng)專屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)。如前所述，稅法作為和人民財(cái)產(chǎn)權(quán)直接相關(guān)的法律，應(yīng)主要由立法機(jī)關(guān)制定，這也是稅收法制發(fā)達(dá)國(guó)家的通行做法。同時(shí)，應(yīng)逐步縮小稅收法規(guī)和稅收規(guī)章的數(shù)量，條件成熟時(shí)，可將稅收法規(guī)、規(guī)章逐步整合歸并到相關(guān)稅收法律當(dāng)中。特別要大力壓縮、控制稅收規(guī)范性文件的數(shù)量，確保稅收依法依據(jù)的權(quán)威性和穩(wěn)定性。

4.制定稅收基本法。稅收基本法解決的主要問(wèn)題是稅收法律關(guān)系問(wèn)題，也就是稅收法律的權(quán)利和義務(wù)問(wèn)題，這其中包括稅收立法、稅收?qǐng)?zhí)法以及稅務(wù)機(jī)關(guān)、納稅人的權(quán)利和義務(wù)。這既是我國(guó)稅收立法和執(zhí)法所面臨的重大問(wèn)題，也是稅收法律體系的核心問(wèn)題。制定稅收基本法，應(yīng)當(dāng)遵循法定主義原則、公平原則、效率原則和適度原則。稅收基本法對(duì)稅收實(shí)體法和稅收程序法具有普遍指導(dǎo)意義。形式上,它上承憲法,下統(tǒng)領(lǐng)其他所有稅法；內(nèi)容上,其他所有稅法均不得與其抵觸?？疾焓澜绺鲊?guó)對(duì)稅法的基本問(wèn)題予以規(guī)定的立法模式,主要由兩種：一種是將各項(xiàng)稅收法律、法規(guī)編纂成法典,形成《稅收法典》,如美國(guó)的《國(guó)內(nèi)稅收法典》；另一種是稅收基本法（或稅法通則）模式,對(duì)稅收單行法的一般原則進(jìn)行集中規(guī)定,如德國(guó)的《租稅通則》、日本的《國(guó)稅通則》等。具體到我國(guó),筆者認(rèn)為后者可能更合適一些。制定稅收基本法(或稅法通則)一方面可以對(duì)稅制改革的實(shí)踐提出最基本的法律準(zhǔn)則,使之沿著既定的普遍適用的原則順利進(jìn)行；另一方面,即使現(xiàn)實(shí)生活或經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了變化,也只需要制定、修改和廢除稅收實(shí)體法或稅收程序法,稅收基本法(或稅法通則)的穩(wěn)定性仍可以得到保證。

5.按照“一稅一法”的思路和原則建立健全稅收實(shí)體法。稅法與國(guó)家稅收收入和納稅人財(cái)產(chǎn)權(quán)有著密切的關(guān)系，國(guó)家稅收收入需要得到有效保障，而納稅人財(cái)產(chǎn)權(quán)也不能受到不當(dāng)干預(yù)，因此稅法必須具有規(guī)范性。稅法的規(guī)范性首先表現(xiàn)為稅種與稅種法的相對(duì)應(yīng)性。“一稅一法”，國(guó)家一般按單個(gè)稅種立法，作為征稅時(shí)具有可操作性的法律依據(jù)。而且稅種的開(kāi)征與否一般都由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)制定稅收法律的形式加以規(guī)定，使得稅法具有穩(wěn)定性和固定性。

6.建立一部專門的稅收程序法。程序是實(shí)現(xiàn)公平正義的保障，良法之治包括實(shí)體的良法之治和程序的良法之治，程序法在稅收征收中非常重要。所以,在重視實(shí)體法建立的同時(shí),要特別重視程序法的建立,整體推進(jìn)稅收治稅進(jìn)程。要把現(xiàn)有稅法中有關(guān)稅收征管程序的規(guī)定梳理、整合、簡(jiǎn)并，并結(jié)合新形勢(shì)新任務(wù)，制定具有前瞻性、確保能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義的稅收法治的稅收程序法，并同其他行政程序保持銜接、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、一致。

7.建立科學(xué)高效的稅收組織法。稅務(wù)部門是政府重要的經(jīng)濟(jì)管理部門和行政執(zhí)法部門，而且干部隊(duì)伍比較龐大，應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立的組織法，系統(tǒng)地規(guī)定稅務(wù)組織體系，也就是稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)機(jī)構(gòu)的職能及其獨(dú)立執(zhí)法主體的性質(zhì)。雖然《稅收征管法》以及《實(shí)施細(xì)則》和國(guó)家稅務(wù)總局有關(guān)文件對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)以及稅務(wù)機(jī)構(gòu)有所界定，但是稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革一直處于實(shí)踐之中，沒(méi)有定論。當(dāng)前稅收理論研究領(lǐng)域出現(xiàn)的眾多觀點(diǎn)各有千秋。稅收組織法最起碼應(yīng)當(dāng)作出以下三個(gè)方面的規(guī)定：第一，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)是稅法的執(zhí)行機(jī)關(guān)。稅務(wù)機(jī)關(guān)組建的稅務(wù)機(jī)構(gòu)根據(jù)法律、行政法規(guī)的特別授權(quán)，可以自己的名義獨(dú)立地對(duì)外作出稅收?qǐng)?zhí)法行為。第二，稅務(wù)機(jī)關(guān)和經(jīng)授權(quán)的稅務(wù)機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的行政主體，依法獨(dú)立行使職權(quán)并承擔(dān)由此而引起的法律后果。第三，稅務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)立稅務(wù)機(jī)構(gòu)的原則和方式及其職責(zé)權(quán)限由有關(guān)組織法規(guī)、規(guī)章規(guī)定。

8.不斷提高稅收立法級(jí)次。目前我國(guó)稅收法律體系的整體效力級(jí)次不高，存在稅收法律偏少，稅收行政法規(guī)和稅收部門規(guī)章偏多的狀況，需要通過(guò)加快立法進(jìn)程逐步加以改變。一方面，對(duì)全部現(xiàn)行稅法進(jìn)行規(guī)范化和系統(tǒng)化。現(xiàn)行稅法體系形成時(shí)間跨度大,行政法規(guī)和規(guī)章居多, 且出自不同時(shí)期、不同立法部門,要使之完善,有必要進(jìn)行規(guī)范化和系統(tǒng)化。一是清查現(xiàn)行稅法的效力。二是清查現(xiàn)行稅法的立法技術(shù)。三是將清查后的稅法進(jìn)行匯編,使其集中化、系統(tǒng)化。四是建立一個(gè)循序漸進(jìn)的梯形稅收法律體系。據(jù)此,要制定稅收法律體系建設(shè)短期計(jì)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃,逐步實(shí)施、漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)。另一方面，提升稅收法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的法律級(jí)次。條件不成熟，一時(shí)立不了法的,可先制定行政法規(guī)、規(guī)章，成熟以后可以上升到法律。使立法更加通暢，使新立的法更加公正客觀，更具有較強(qiáng)的法律性。要將單行稅種的暫行條例上升到稅收法律的級(jí)次，增強(qiáng)稅法的規(guī)范性、嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性。要不斷提高稅收規(guī)范性文件的質(zhì)量，分析稅收政策施行的效果，總結(jié)稅收制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。在條件成熟的情況下，提高稅收制度的立法級(jí)次，加快推動(dòng)重要稅收規(guī)范性文件上升為規(guī)章，提高規(guī)章在稅收?qǐng)?zhí)法依據(jù)中的比重，逐漸減少稅收規(guī)范性文件的數(shù)量。

（二）積極推進(jìn)稅收征管法修訂

現(xiàn)行稅收征管法自2001 年修訂施行以來(lái)，對(duì)于規(guī)范稅收征收和繳納行為，保障國(guó)家稅收收入，保護(hù)納稅人合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，發(fā)揮了積極作用。但10 多年來(lái)，經(jīng)濟(jì)全球化、信息化和我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，稅收征管面臨的形勢(shì)發(fā)生著深刻變化，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系進(jìn)一步完善，納稅人的法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、經(jīng)營(yíng)方式日趨復(fù)雜，信息技術(shù)和稅收信息化日新月異，現(xiàn)行稅收征管法與稅收征管工作實(shí)際需要之間的矛盾日漸突出，如稅收征管法與有關(guān)法律制度的銜接，納稅人權(quán)利權(quán)益的保護(hù)完善，稅收征管程序的完善等。特別是適應(yīng)十八大提出的形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度的要求，稅收征管制度安排要為稅收制度改革提供征管基礎(chǔ)，對(duì)稅收征管法進(jìn)行修訂已勢(shì)在必行。2008 年，稅收征管法修訂列入十一屆全國(guó)人大立法計(jì)劃，稅收征管法修訂工作正式啟動(dòng)。修訂應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：

1.實(shí)現(xiàn)與行政強(qiáng)制法的銜接，從制度源頭避免執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

新修訂的《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）于2012 年1 月1 日正式施行，現(xiàn)行《稅收征管法》和《行政強(qiáng)制法》存在不銜接問(wèn)題，不利于保護(hù)納稅人權(quán)益，容易引起征納矛盾。做好《行政強(qiáng)制法》與《稅收征管法》的銜接工作，是直接關(guān)乎《行政強(qiáng)制法》在稅收?qǐng)?zhí)法活動(dòng)中能否得到有效執(zhí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，應(yīng)當(dāng)修訂完善《稅收征管法》，以從源頭上規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法，避免執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，大力提升稅收征管質(zhì)效。

一是完善有關(guān)查封、扣押費(fèi)用的規(guī)定?！缎姓?qiáng)制法》第二十六條規(guī)定，因查封、扣押發(fā)生的保管費(fèi)用由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。現(xiàn)行《稅收征管法》沒(méi)有明確規(guī)定，僅在《稅收征管法》實(shí)施細(xì)則中有過(guò)規(guī)定。因此，在今后《稅收征管法》修訂時(shí)應(yīng)補(bǔ)充這樣的明確規(guī)定，即稅務(wù)機(jī)關(guān)查封、扣押納稅人場(chǎng)所、設(shè)施或財(cái)物等發(fā)生的保管費(fèi)用由稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)，以體現(xiàn)稅收法定主義。

二是完善有關(guān)稅收強(qiáng)制執(zhí)行程序的規(guī)定?！缎姓?qiáng)制法》第十八條、第十九條、第三十條等條款，都明確規(guī)定了實(shí)施行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行措施的必經(jīng)法定程序，現(xiàn)行《稅收征管法》并沒(méi)有明確規(guī)定。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)在實(shí)施《行政強(qiáng)制法》過(guò)程中，將法定程序及要件規(guī)定與稅收?qǐng)?zhí)法實(shí)踐緊密結(jié)合，細(xì)化行政強(qiáng)制流程，量化行政強(qiáng)制裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范行政強(qiáng)制的實(shí)施程序。在《稅收征管法》修訂時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮建立健全稅收強(qiáng)制執(zhí)行程序，以實(shí)現(xiàn)程序上的公平正義。

三是完善有關(guān)加收滯納金的規(guī)定?！缎姓?qiáng)制法》第四十五條規(guī)定，加處罰款或者滯納金不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額，即不得超過(guò)本金的1 倍，但現(xiàn)行《稅收征管法》對(duì)加收滯納金的金額卻沒(méi)有相應(yīng)的封頂規(guī)定，即可以超過(guò)滯納稅款（本金）的1 倍，這與《行政強(qiáng)制法》規(guī)定明顯不一致。按照《立法法》第八十五條規(guī)定，“法律之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決”。像這種情形，應(yīng)該報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)（法工委、預(yù)算委等部門），由全國(guó)人大常委會(huì)決定是否修改或如何修改《稅收征管法》，明確如何加收滯納金。

2.實(shí)現(xiàn)與《刑法修正案（七）》的銜接，確保稅務(wù)行政執(zhí)法與國(guó)家司法的對(duì)接

一是將“偷稅”改為“逃避繳納稅款”?！缎谭ㄐ拚福ㄆ撸分袑?“偷稅”修改為“逃避繳納稅款”，其行為特征由過(guò)去的列舉式改為概括式，并將主觀故意作為界定逃稅的一個(gè)必要條件，但現(xiàn)行《稅收征管法》關(guān)于偷稅的表述與刑法表述不一致，不利于保護(hù)納稅人權(quán)益，也增加了稅務(wù)部門向公安檢察部門移交案件的難度。根據(jù)《刑法修正案（七）》的規(guī)定，在征管法修訂時(shí)應(yīng)將現(xiàn)行《稅收征管法》中的“偷稅”改為“逃避繳納稅款”，其行為特征由列舉式改為概括式。

二是合理界定“偷稅”（逃避繳納稅款）和“漏稅”范圍?，F(xiàn)行《稅收征管法》采取列舉方式定義偷稅行為，沒(méi)有區(qū)分偷稅與漏稅，致使許多非主觀故意造成的少繳或未繳稅款行為被視為偷稅，讓漏稅納稅人承擔(dān)了偷稅的法律責(zé)任，打擊范圍過(guò)大，納稅人承擔(dān)責(zé)任過(guò)重。在征管法修訂時(shí)，應(yīng)將現(xiàn)行《稅收征管法》的“偷稅”改為“逃避繳納稅款”，并明確“納稅人采取欺騙、隱瞞手段進(jìn)行虛假納稅申報(bào)或者不申報(bào)”為逃避繳納稅款行為，同時(shí)增加漏稅的概念及對(duì)漏稅處未繳或者少繳稅款20%以下罰款的處罰措施。同時(shí)，還應(yīng)對(duì) “逃避繳納稅款”和“漏稅”的追征期進(jìn)行明確。

3.明確相關(guān)各方信息報(bào)告義務(wù)，建立信息管稅制度基礎(chǔ)

目前，全國(guó)納稅人已超過(guò)3500 萬(wàn)，納稅人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、經(jīng)營(yíng)方式日趨復(fù)雜，征納雙方信息不對(duì)稱問(wèn)題日趨嚴(yán)重，傳統(tǒng)的管理方式和模式已不能適應(yīng)新形勢(shì)的要求，信息管稅成為新的歷史條件下的必然選擇。但是現(xiàn)行《稅收征管法》對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)獲取涉稅信息規(guī)定既不足，又缺乏約束力。實(shí)踐中，稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握的納稅人涉稅信息主要還是來(lái)自于納稅人的自行申報(bào)，缺乏來(lái)自金融機(jī)構(gòu)等第三方的涉稅信息，難以對(duì)納稅人申報(bào)數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，影響納稅評(píng)估的深入開(kāi)展，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)稅源的監(jiān)控“有心無(wú)力”。適應(yīng)征管改革的需要，有必要借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)獲取涉稅信息權(quán)利，將政府有關(guān)部門、納稅人向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供涉稅信息的義務(wù)，用法律形式固定下來(lái)。

建立廣泛的協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)是稅收征管工作中的有效做法，但經(jīng)過(guò)多年努力，并未建立起長(zhǎng)期穩(wěn)固的協(xié)稅護(hù)稅機(jī)制，一些部門和單位以相關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定中保密條款為借口，拒不提供涉稅信息或消極應(yīng)付稅務(wù)機(jī)關(guān)的信息采集要求。為強(qiáng)化稅務(wù)部門獲取涉稅信息的能力，在征管法修訂時(shí)應(yīng)明確各有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供涉稅信息，進(jìn)一步規(guī)定政府部門和有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供所掌握的涉稅信息，有關(guān)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)以及有關(guān)部門、單位保密義務(wù)的規(guī)定，不適用于向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供涉稅信息，同時(shí)明確涉稅信息管理具體辦法由國(guó)務(wù)院制定。

4.逐步完善國(guó)稅、地稅征管體制

主要是完善國(guó)稅、地稅征管職責(zé)劃分和內(nèi)部組織體制，著力解決國(guó)稅、地稅征管職責(zé)劃分中存在的問(wèn)題和稅務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織體制與形勢(shì)發(fā)展不相適應(yīng)的問(wèn)題，切實(shí)提高稅收征管效能。建立對(duì)自然人的征管制度安排，完善涉稅信息共享機(jī)制。創(chuàng)新稅收管理方式，全面實(shí)施信息管稅，大力實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理。加強(qiáng)國(guó)際稅收征管合作，防范避稅，維護(hù)國(guó)家稅收權(quán)益。

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