李愛年,鄧雅靜

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院， 湖南 長沙 410081)

生態(tài)保護補償制度的價值取向和立法選擇*

李愛年,鄧雅靜

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院， 湖南 長沙 410081)

生態(tài)保護補償制度從環(huán)境法學(xué)角度看,是通過制定合理、科學(xué)、可行的規(guī)則來激勵人們的生態(tài)環(huán)境保護行為,協(xié)調(diào)其背后各方利益之間的關(guān)系，以實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境、促進社會公平目的的制度。環(huán)境權(quán)與生存權(quán)、發(fā)展權(quán)都是人類同時追求的正當(dāng)人權(quán)，但這些權(quán)利在現(xiàn)實中往往存在矛盾之處，有效解決環(huán)境權(quán)與生存權(quán)、發(fā)展權(quán)三者間的矛盾是生態(tài)保護補償制度設(shè)立的根本動因，也是生態(tài)保護補償制度在法理學(xué)意義上的價值歸屬。生態(tài)保護補償制度的推進關(guān)鍵在立法，其立法可采取基本法與單行法并舉的立法模式，盡快制定《生態(tài)保護補償法》基本法和專門領(lǐng)域、專門類別的生態(tài)保護補償單行法；立法內(nèi)容上應(yīng)明確生態(tài)保護補償法律關(guān)系主體，確定生態(tài)保護補償標(biāo)準和方式，完善生態(tài)保護補償?shù)某绦颍?guī)范生態(tài)保護補償?shù)谋O(jiān)管。

生態(tài)保護補償；價值取向；立法模式；立法內(nèi)容

法作為對社會利益關(guān)系的權(quán)威性調(diào)節(jié)器，主要是通過分配利益來實現(xiàn)的*胡旭晟，蔣先福.法理學(xué)第2版[M].長沙：湖南人民出版社 、湖南大學(xué)出版社, 2004.30-31.。生態(tài)保護補償制度從環(huán)境法學(xué)角度看,是通過制定合理、科學(xué)、可行的規(guī)則來激勵人們的生態(tài)環(huán)境保護行為,協(xié)調(diào)其背后各方利益之間的關(guān)系,克服“少數(shù)人負擔(dān)，多數(shù)人受益，上游地區(qū)負擔(dān)，下游地區(qū)受益”弊端，以實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境、促進社會公平的美好愿望。2014年4月24日修訂通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法》對生態(tài)保護補償作出了原則性的規(guī)定*《中華人民共和國環(huán)境保護法》(2014年修訂)第31條第1款規(guī)定：“國家建立、健全生態(tài)保護補償制度。”，這是我國首次在環(huán)境保護基本法中賦予生態(tài)保護補償制度法律地位，為生態(tài)保護補償制度的法制化奠定了基礎(chǔ)。但生態(tài)保護補償制度的體系化和實施既有賴于理論上探討生態(tài)保護的主體應(yīng)該怎樣補償才具公平和合理性的問題，也有賴于一些基礎(chǔ)性的配套法律制度的制定。

一、生態(tài)保護補償制度的價值取向：協(xié)調(diào)生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)的關(guān)系

眾所周知，人權(quán)發(fā)展與社會發(fā)展處于同一個歷史過程之中。人們享有更為廣泛的權(quán)利，已經(jīng)成為當(dāng)今社會全體公民所追求的共同目標(biāo)；尊重、保護和實現(xiàn)民權(quán)乃是國家政治和社會生活的價值標(biāo)準之一。但各具正當(dāng)性和合理性的人權(quán)在特定條件的作用下，相互之間會發(fā)生權(quán)利沖突。這種矛盾的解決在很大程度上取決于由社會進步所推動的法律制度的發(fā)展*公丕詳.法制現(xiàn)代化的理論邏輯[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1999.264.，作為社會生活中一種科學(xué)有效的法律制度，除了要確定各種人權(quán)的正當(dāng)性與合理性，還要協(xié)調(diào)好各種權(quán)利之間的關(guān)系，解決好權(quán)利的沖突，以達到科學(xué)有效地保障各種人權(quán)的目的。隨著人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境日益惡化，污染公害日趨嚴重，人類對自身價值、人生意義的追求也不斷變化，人類的需求已由原來的追求生存、發(fā)展權(quán)層面上升到了追求環(huán)境權(quán)層面，環(huán)境權(quán)成為了人們理應(yīng)享有的正當(dāng)權(quán)利*應(yīng)有權(quán)利是具有自主性的社會主體為了滿足自己的需要和利益而自由表達其意志要求的一種機制，是主體的價值和尊嚴的確證方式，因而具有一定的工具性。但是，應(yīng)有權(quán)利首先是社會主體的一種價值目標(biāo)，它集中地反映了主體對自身價值、尊嚴、地位及責(zé)任和使命感的執(zhí)著期待或要求。應(yīng)有權(quán)利同人類意識以及人的“類本質(zhì)”緊密聯(lián)系在一起，它是主體的人類意識的載體形式，是主體自由自覺活動的必然表現(xiàn)。應(yīng)有權(quán)利現(xiàn)象是建立在人的價值實現(xiàn)基礎(chǔ)之上的。見公丕詳.法制現(xiàn)代化的理論邏輯[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1999.264.，但環(huán)境權(quán)與生存權(quán)、發(fā)展權(quán)常處于矛盾之中。生態(tài)保護補償制度的設(shè)立和發(fā)展的價值動因，就是要調(diào)和公民環(huán)境權(quán)與生存權(quán)、發(fā)展權(quán)之間的權(quán)利沖突。

環(huán)境權(quán)是指公民及其相關(guān)主體對影響其生存和發(fā)展的各種環(huán)境因素所享有的各種權(quán)利，它是生存權(quán)的前提和升華*李愛年.環(huán)境法的倫理審視[M].北京：中國科學(xué)出版社，2006.147.，更是發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境為人類的生產(chǎn)生活提供了基本場所，生態(tài)系統(tǒng)中的各種資源物產(chǎn)為經(jīng)濟的發(fā)展、社會的前進提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，若失去了這些場所和發(fā)展基礎(chǔ)，人類文明則難以為繼。因此，人類必須尊重自然、師法自然。而在人類進入工業(yè)文明時代之后，傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展模式日益威脅到生態(tài)自然的發(fā)展，于是我們就必須轉(zhuǎn)變步調(diào)，選擇堅持可持續(xù)發(fā)展理念的新型發(fā)展模式?？沙掷m(xù)發(fā)展理念與生態(tài)自然觀有著內(nèi)在的一致性，其終極目標(biāo)都在于實現(xiàn)人的全面健康發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展模式與傳統(tǒng)的只注重經(jīng)濟效益而棄生態(tài)環(huán)境承受力于不顧的發(fā)展模式有著本質(zhì)區(qū)別，它灌入了生態(tài)可持續(xù)原則，追求保護和加強環(huán)境系統(tǒng)的生產(chǎn)和更新能力的目標(biāo)，在社會經(jīng)濟水平得到發(fā)展的同時，相應(yīng)地使環(huán)境能力維持在理想的水平上，要求人們合理開發(fā)利用資源、保持生態(tài)系統(tǒng)的平衡，達到生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益的統(tǒng)一，實現(xiàn)人與自然之間的同步、和諧發(fā)展，切忌走“先發(fā)展，后治理”的“黑色發(fā)展”道路，切忌因人們的貪婪欲望和急功近利而造成對大自然的無法挽回的破壞*李愛年.環(huán)境法的倫理審視[M].北京：中國科學(xué)出版社，2006.147.。隨著人們環(huán)境理念的增強，公眾對享有良好環(huán)境的人權(quán)也隨之提上議程，由此環(huán)境權(quán)法律地位的需求應(yīng)運而生。環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)有利于激發(fā)人類維護環(huán)境權(quán)益的主動性，將生態(tài)持續(xù)發(fā)展的理念融合到生產(chǎn)中，以促進資源的開發(fā)與利用、物種的繁衍與保護、環(huán)境污染的預(yù)防與治理，同時也能很好地反哺社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

在實踐中，環(huán)境權(quán)、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的關(guān)系更多情況下表現(xiàn)為矛盾。當(dāng)然，這三種權(quán)利都是對理想人權(quán)的追求，理應(yīng)不矛盾。環(huán)境權(quán)強調(diào)人們在進行開發(fā)利用自然資源的生產(chǎn)活動中，要維護資源的可再生能力，保護生態(tài)環(huán)境的健康發(fā)展，保障人們對更好的生活質(zhì)量的追求；發(fā)展權(quán)強調(diào)社會生產(chǎn)力水平的持續(xù)提高和社會經(jīng)濟的不斷增長；生存權(quán)強調(diào)的是人類文明的延續(xù)、生命的保障。這三者都是人們對完整人權(quán)的追求，但是在實際的生產(chǎn)活動中，往往很難協(xié)調(diào)這三者之間的步調(diào)。2005年的“牛玉琴難題”——是砍樹賣錢還是保護森林*王興運.“牛玉琴等人的法律難題”解析[J].河北法學(xué)，2005，(7):29-32.典型地反映了環(huán)境權(quán)與生存權(quán)、發(fā)展權(quán)之間的沖突。事實上，在植樹造林、防沙治理的建設(shè)工作中，“牛玉琴”只是這類遇到生存困境和法律困境的人物的縮影，她所遇到的“難題”是一個普遍性的法律問題。在我國，生態(tài)公益林是保護和改善人類生存環(huán)境、維持生態(tài)平衡、保存物種資源的重點林木區(qū)，對國土生態(tài)安全、物種多樣性保護、人類生活水平和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要影響。廣袤的生態(tài)林常分布于我國北方地區(qū)的江河源地、沙地邊沿或巖質(zhì)山地?，F(xiàn)實中，生態(tài)公益林地區(qū)多是經(jīng)濟落后的不發(fā)達地區(qū)，絕大部分都面臨著嚴酷的貧困問題，居住在林區(qū)內(nèi)人們除了要克服惡劣的生活環(huán)境，還要艱難地抵抗物質(zhì)匱乏的生存危機。這些林區(qū)內(nèi)的居民以林為家以木為生,除了砍伐林木維持生計外再沒有別的選擇。但林木的濫采濫伐對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成了很大的破壞,尤其是因地理位置的特殊性而影響著河流的下游地區(qū)或周邊廣大地區(qū),觸動整個生態(tài)系統(tǒng)的主神經(jīng)。為了保護全體公民的生態(tài)環(huán)境權(quán)利，國家陸續(xù)出臺了相關(guān)政策和法規(guī)以規(guī)制生態(tài)公益林區(qū)內(nèi)居民的生產(chǎn)和生活,他們的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)基于此種限制而得不到完整的實現(xiàn)。

可見，環(huán)境權(quán)與生存權(quán)、發(fā)展權(quán)之間的關(guān)系在現(xiàn)實中具有相矛盾的對立面。環(huán)境權(quán)與生存權(quán)、發(fā)展權(quán)之間的矛盾，正是需要通過合理的法律制度對人類的環(huán)境利益和經(jīng)濟利益作出規(guī)制，賦予主體一定的權(quán)利，通過權(quán)利來平衡與制約人與人之間因利用稀缺性環(huán)境資源而發(fā)生的關(guān)系*董靈.環(huán)境權(quán)與環(huán)境法制創(chuàng)新[J].法學(xué)家，1997,(3):36-39.。因而，政府應(yīng)該制定一套完善的生態(tài)保護補償制度來協(xié)調(diào)環(huán)境權(quán)、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)之間的關(guān)系，適時有效地解決三者之間的利益沖突，使其得以實現(xiàn)共同、和諧、長足的發(fā)展。通過生態(tài)保護補償制度的科學(xué)立法、合理運行，這些需要保護的生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的居民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)有了保障, 他們?yōu)楸Ｗo生態(tài)環(huán)境做建設(shè)的熱情也大大激發(fā)，植樹治沙的積極性和主動性將調(diào)動起來，回過頭來又對生態(tài)環(huán)境的保護和改善做出貢獻，這些生態(tài)功能區(qū)也可以成為東部地區(qū)(或下游地區(qū))的生態(tài)屏障，為東部的經(jīng)濟發(fā)展提供生態(tài)資源。若不為之，則會使當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境陷入愈加惡化的境地，阻礙當(dāng)?shù)鼐用裆鏅?quán)和發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)。聯(lián)系到前面所提的“牛玉琴法律難題”案例，這類問題的實質(zhì)在于國家(集體)所有權(quán)和個體所有權(quán)的沖突、經(jīng)濟利益和環(huán)境利益的沖突、個體權(quán)益和社會公共權(quán)益的沖突。要徹底解決這個難題，就要設(shè)計一套能夠協(xié)調(diào)環(huán)境權(quán)與生存權(quán)、發(fā)展權(quán)之間關(guān)系，協(xié)調(diào)國家公共利益和個人利益、經(jīng)濟利益和環(huán)境利益之間關(guān)系的制度。如何協(xié)調(diào)呢？如何解決案例中主人公遇到的難題呢？當(dāng)然有許多途徑，如砍伐方案、購買方案、補助方案、獎勵方案、補償方案。但根據(jù)現(xiàn)行《森林法》的規(guī)定和依據(jù)各種實際情況考慮，砍伐方案、購買方案、補助方案、獎勵方案都是行不通的*王興運.“牛玉琴等人的法律難題”解析[J].河北法學(xué)，2005,(7):29-32.。

根據(jù)林木所有權(quán)的性質(zhì)問題和所有權(quán)權(quán)益實現(xiàn)的途徑，用補償?shù)男问絹韽浹a其種植上的成本和實現(xiàn)造林的部分收益，能較好地解決牛玉琴等人的法律難題。以生態(tài)保護補償?shù)姆绞侥鼙ＷC林木所有權(quán)人所有權(quán)權(quán)益的實現(xiàn)，較好地兼顧了社會、國家和個人的利益，較好地協(xié)調(diào)國家所有權(quán)和個體所有權(quán)之間、經(jīng)濟利益和環(huán)境利益之間、個體權(quán)益和社會公共權(quán)益之間的關(guān)系*牛廣召.牛玉琴現(xiàn)象的法律分析與解決[A].資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)與環(huán)境資源法的熱點問題研究——2006年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會論文集[C].北京，2006.。目前，生態(tài)保護補償作為一種協(xié)調(diào)利益平衡的手段已經(jīng)為我國《森林法》所采納。該法第8條第1款第6項對國家設(shè)立森林生態(tài)保護補償基金作出了明確規(guī)定，森林生態(tài)保護補償基金用作生態(tài)效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理而不得用于他處。為了解決好公共利益與個人利益、經(jīng)濟利益與生態(tài)利益之間的沖突,以及在此基礎(chǔ)上解決環(huán)境權(quán)與生存權(quán)、發(fā)展權(quán)之間的矛盾，設(shè)立生態(tài)保護補償制度價值可見一斑。通過這種制度設(shè)計,將生態(tài)功能區(qū)的自然資源的消費者轉(zhuǎn)化為生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)者,國家給予合理的補償,使生態(tài)服務(wù)的提供者的生活有了保障、生產(chǎn)得到發(fā)展,維護了他們的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)；同時他們的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)得到了保障,其保護生態(tài)環(huán)境的積極性大為提高,反過來又維護了公民的環(huán)境權(quán)。因此，有效解決環(huán)境權(quán)與生存權(quán)、發(fā)展權(quán)三者間的矛盾是生態(tài)保護補償制度設(shè)立的根本動因，也是生態(tài)保護補償制度在法理學(xué)意義上的價值歸屬*朱丹果.論生態(tài)補償法律制度的完善[J].太原師范學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)，2009,(1).。

作為一種新型環(huán)境保護制度，生態(tài)保護補償制度已歷經(jīng)了長期的實踐探索。在當(dāng)前我國環(huán)境保護工作的領(lǐng)域中，生態(tài)保護補償制度的全面推行仍然面臨著多重困難和阻礙。除了觀念上的障礙、管理體制和技術(shù)上的困難，更主要是該制度的運行尚缺乏系統(tǒng)的法律保護和支撐。

二、我國生態(tài)保護補償制度立法模式的選擇

關(guān)于生態(tài)保護補償立法模式，大致有三種備選方案：一是制定一部專門的法典對生態(tài)保護補償進行單法規(guī)制。如有學(xué)者認為，我國生態(tài)保護補償立法框架的設(shè)計，應(yīng)采用總論、分論的立法模式，在總論部分規(guī)定我國生態(tài)保護補償立法的目的、概念、基本原則、補償?shù)闹黧w和對象、基本制度、相關(guān)法律責(zé)任等；分則部分則可分門別類進行具體領(lǐng)域補償制度的規(guī)定，如流域生態(tài)保護補償、森林生態(tài)保護補償、礦業(yè)生態(tài)保護補償、保護區(qū)生態(tài)保護補償以及其他領(lǐng)域的生態(tài)保護補償規(guī)定，諸如東西部生態(tài)保護補償、城市和農(nóng)村的生態(tài)保護補償?shù)?戚道孟，周怡圃.有關(guān)我國生態(tài)保護補償立法的探討[EB/OL].[2014-09-14].http://www.doc88.com/p-409331924010.html.。二是制定多部法律進行綜合規(guī)制，即在各單行法中對單種資源的生態(tài)保護補償分別進行規(guī)定*吳珊.流域生態(tài)補償制度立法初探中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會2011年年會，桂林，2011-08-06.。三是除在憲法和環(huán)境保護基本法中對生態(tài)保護補償做出原則性規(guī)定外，制定一部專門的生態(tài)保護補償基本法，同時配合其他環(huán)境保護單行法規(guī)共同規(guī)制*趙春光.我國流域生態(tài)補償法律制度研究[D].北京：中國海洋大學(xué)，2009.。

筆者認為，在我國采取制定一部專門的法典分總論和分論對生態(tài)保護補償進行單法規(guī)制目前還無法做到。一是針對不同的補償對象，由于涉及到行政、經(jīng)濟、環(huán)境、農(nóng)林牧等多個方面，其補償?shù)姆秶?、?biāo)準、依據(jù)等等都是各不相同的，因此僅以一部單一的法典對實踐中復(fù)雜的情況作全面規(guī)制是行不通的。二是不符合中國立法慣例。考慮到立法的嚴肅性，我國立法一直采取了極為謹慎的態(tài)度。立法堅持“宜粗不宜細”的原則，法律中原則性的條款居多，而具體的、可操作性的條款不多，具體的、可操作性的條款靠單行法來保障。三是我國的法律出臺反映了立法者對實踐的的認識過程，這個認識過程是一個由不成熟到成熟過程，直接制定出臺法典是不穩(wěn)妥的。四是一部法律的制定，必然要考慮到生態(tài)環(huán)境區(qū)域的現(xiàn)實狀況，包括社會經(jīng)濟發(fā)展水平和政府、企業(yè)、個人的承受力，生態(tài)保護補償?shù)膶嵤┬枰鸩綕B透到實踐中，一蹴而就的想法是不現(xiàn)實的。同時，制定多部法律進行綜合規(guī)制的方案，由于各部法律中關(guān)于不同資源的補償依據(jù)和程序等基準設(shè)定難免存在差異，沒有統(tǒng)領(lǐng)性的法律原則，因而也不符合中國的實際。生態(tài)保護補償法律體系的建立，需要有生態(tài)保護補償?shù)木C合性的基本法對生態(tài)保護補償?shù)幕締栴}如原則、補償主體和受償主體、途徑、相關(guān)法律責(zé)任等作規(guī)定，單行法就具體問題作詳細規(guī)定，如環(huán)境影響評價法律體系、排污收費法律體系都是如此。

由此可以得出，第三種立法模式更為可取：即生態(tài)保護補償基本法與單行法并舉的模式。由《生態(tài)保護補償法》——基本法對生態(tài)保護補償不作全面、詳細規(guī)制，而只重點規(guī)定生態(tài)保護補償?shù)幕A(chǔ)性和程序性內(nèi)容，如生態(tài)保護補償?shù)脑瓌t、補償主體、補償對象補償范圍、依據(jù)標(biāo)準、補償方式、法律責(zé)任、監(jiān)督管理和法律救濟等，以指導(dǎo)各部生態(tài)保護補償單行法律法規(guī)的制定和適用。在《生態(tài)保護補償法》運行的基礎(chǔ)上，制定專門領(lǐng)域、專門類別的生態(tài)保護補償單行法，如《自然保護區(qū)生態(tài)保護補償條例》、《流域水環(huán)境生態(tài)保護補償條例》、《生態(tài)要素保護補償條例》、《重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護補償條例》等。其中，對自然保護區(qū)的生態(tài)保護補償，其內(nèi)容主要涉及自然生態(tài)系統(tǒng)補償、珍稀野生動植物物種補償、意義重要的自然遺跡所在地補償，在設(shè)計自然保護區(qū)生態(tài)補償途徑時，要注意引導(dǎo)自然保護范圍內(nèi)的人們改變影響生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)方式，以減輕人類生活生產(chǎn)行為對自然環(huán)境造成的負擔(dān)，并要注意制定生態(tài)環(huán)境損失評價機制來控制建設(shè)行為對自然環(huán)境的影響。流域生態(tài)保護補償?shù)膬?nèi)容涉及大流域上下游間補償*如長江、黃河等7條大江大河，其最大特點是流域涉及幾至十幾個省，收益和保護地區(qū)界定困難，補償問題非常復(fù)雜。、跨省界流域補償*即跨兩個省市界且保護與受益關(guān)系明確的中等規(guī)模的流域，至多不超過3個省市，否則其利益關(guān)系界定就會變得像大江大河一樣復(fù)雜。、城市飲用水源類補償*這類補償?shù)奶攸c：一是涉及飲用水源這一重要問題；二是只涉及兩個利益主體——水源保護區(qū)和飲用水供水區(qū)，二者可能隸屬一個行政轄區(qū)，也可能是兩個轄區(qū)。及地方行政轄區(qū)內(nèi)小流域補償*其特點是流域小，利益主體關(guān)系比較清晰，轄區(qū)政府較容易協(xié)調(diào)其利益關(guān)系。，補償標(biāo)準按照水質(zhì)維護成本和地方經(jīng)濟發(fā)展情況確定，補償形式可采取生態(tài)補償金、技術(shù)援助、勞動力轉(zhuǎn)移等，具體補償方式包括行政區(qū)之間橫向協(xié)調(diào)、國家縱向財政轉(zhuǎn)移支付，生態(tài)補償金、以及市場補償。生態(tài)要素補償，是指對各構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)的資源要素建立保護補償機制的一種補償，其內(nèi)容涉及森林生態(tài)保護補償、草地生態(tài)保護補償、礦產(chǎn)生態(tài)保護補償*對礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)保護補償，應(yīng)全面落實礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任，做到“不欠新賬、多還舊賬”；聯(lián)合有關(guān)部門科學(xué)評價礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)保證金和礦山生態(tài)保護補償基金的使用狀況，研究制定科學(xué)的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)保護補償標(biāo)準體系。國家環(huán)境保護主管部門2005年以來先后配合國家發(fā)展改革委研究制訂了煤礦開采的生態(tài)環(huán)境補償政策，聯(lián)合財政部、國土資源部制定《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機制的指導(dǎo)意見》，開展了 “中國生態(tài)保護補償機制與政策研究”研究，提出了建立生態(tài)保護補償機制框架的政策建議。國家環(huán)?？偩謱⒃谒膫€領(lǐng)域開展生態(tài)保護補償試點[EB/OL].[2014-10-01].http://www.cas.cn/xw/kjsm/gndt/200906/t20090608_651332.shtml.、水資源開發(fā)保護補償、濕地生態(tài)保護補償和土壤生態(tài)保護補償?shù)?，其補償方式同流域生態(tài)保護補償方式相似。重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護補償，包括江河水源地的涵養(yǎng)區(qū)、野生動植物多樣性保護、防沙治沙、土壤綜合治理等內(nèi)容，具體補償方式如中央及地方財政補償、政策優(yōu)惠、NGO捐款以及私人企業(yè)參與。重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護補償?shù)年P(guān)鍵在于協(xié)調(diào)機制的選擇和補償標(biāo)準核算的方法，把握好這兩點的同時還要加大生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測力度，對該區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)環(huán)境進行綜合治理，并在積極探索國內(nèi)補償方式的基礎(chǔ)上大膽借鑒國外有益的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)購買方式。

結(jié)合我國法律頒布進程的慣例和生態(tài)保護補償工作的迫切性，立法工作可以按照若干階段有序地向前推進。首先，在現(xiàn)有政策*早在2007年國家環(huán)境保護行政主管部門為推動建立生態(tài)保護補償機制、完善環(huán)境經(jīng)濟政策、促進生態(tài)環(huán)境保護早已印發(fā)的《關(guān)于開展生態(tài)保護補償試點工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)，該《意見》指出將在四個領(lǐng)域開展生態(tài)保護補償試點。這四個領(lǐng)域是：自然保護區(qū)的生態(tài)保護補償、重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護補償、礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)保護補償和流域水環(huán)境保護的生態(tài)保護補償。有關(guān)負責(zé)人表示，將通過試點工作，建立重點領(lǐng)域生態(tài)保護補償標(biāo)準體系，探索多樣化的生態(tài)保護補償方法模式，推動相關(guān)生態(tài)保護補償政策法規(guī)的制定和完善，為全面建立生態(tài)保護補償機制奠定基礎(chǔ)。http://www.china.com.cn/policy/txt/2007-09/17/content_8893641.htm，2014-08-15.和法律依據(jù)*2014年4月24日修訂通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法》對生態(tài)保護補償機制作出了明確的規(guī)定，這是我國第一次在環(huán)境保護基本法中確立生態(tài)保護補償制度，使生態(tài)保護補償制度步入法制化進程，這不僅是理論上的科學(xué)論斷，也是實踐中的客觀要求，意義重大。http://www.chinaenvironment.com/view/ViewNews.aspx?k=20140728110717328，訪問日期2014年9月30日。但應(yīng)當(dāng)看到，新《環(huán)境保護法》有關(guān)生態(tài)保護補償制度的規(guī)定并不具有可操作性，生態(tài)保護補償法律體系系還有待進一步系統(tǒng)和完善。因此，新《環(huán)境保護法》對生態(tài)保護補償制度的規(guī)定只是為生態(tài)保護補償制度法制化奠定基礎(chǔ)，是生態(tài)保護補償制度法制化的開始。的前提下，科學(xué)制定并出臺具有普遍指導(dǎo)性的《生態(tài)保護補償條例》，在《條例》的基礎(chǔ)上進一步修改完善，在時機和運作成熟后再制定出臺《生態(tài)保護補償法》*我國的環(huán)境立法一般要經(jīng)歷一個從規(guī)章到行政法規(guī)再到法律的過程。。然后，以《生態(tài)保護補償法》為基石，制定專門領(lǐng)域、專門類別的生態(tài)保護補償單行法律法規(guī)；同時結(jié)合生態(tài)保護補償機制的原則，對現(xiàn)有的關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護和資源開發(fā)利用的法律法規(guī)進行修訂和臻善，形成完整的、健全的生態(tài)保護補償制度運作的法律體系。

三、 生態(tài)保護補償制度的立法內(nèi)容

要合理設(shè)計生態(tài)保護補償制度的立法內(nèi)容，除了要明確其可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)思想以及公平、生態(tài)效益與經(jīng)濟效益平衡、政府管理和市場手段運作相結(jié)合的原則外，還要確立生態(tài)保護補償?shù)姆申P(guān)系主體、補償標(biāo)準、方式和監(jiān)管。

(一)明確生態(tài)保護補償?shù)姆申P(guān)系主體

“誰來補償”和“補償給誰”是生態(tài)保護補償中的核心問題，是目前學(xué)界討論最多的問題，也是生態(tài)補償制度設(shè)計的重點。生態(tài)保護補償法律關(guān)系主體涉及到補償主體和補償對象(即受償主體)，補償主體應(yīng)該包括作為生態(tài)資源所有權(quán)主體的國家和各級行政區(qū)政府，以及受益于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的集體和個人。補償對象則包括因保護生態(tài)環(huán)境而被征收、征用財產(chǎn)的生態(tài)資源提供者*陳曉勤.我國生態(tài)保護補償立法分析[J]. 海峽法學(xué)，2011,(1):61.，以及因保護生態(tài)環(huán)境做出讓利和貢獻的生態(tài)環(huán)境建設(shè)者。

(二)確定生態(tài)保護補償?shù)臉?biāo)準

生態(tài)保護補償?shù)臉?biāo)準是生態(tài)保護補償制度得以有效運行的關(guān)鍵基點。生態(tài)保護補償?shù)臉?biāo)準要解決的是對補償對象怎么補償才合理、公平的問題。在制定生態(tài)保護補償標(biāo)準的過程中，可以從生態(tài)環(huán)境的保護者開展各項行為所投入的成本和生態(tài)保護行為所產(chǎn)生的效益兩個方面來確立。在補償標(biāo)準的設(shè)定中，應(yīng)綜合考慮到生態(tài)效益價值、社會經(jīng)濟能力以及受償主體與生態(tài)效益之間的聯(lián)系，同時還應(yīng)當(dāng)綜合考慮地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平以及地區(qū)對于生態(tài)保護補償?shù)闹Ц兑庠福诮?jīng)濟發(fā)展需求和生態(tài)效益成果享受的需求之間尋找平衡點。

(三)選擇生態(tài)保護補償?shù)姆绞?/p>

生態(tài)保護補償?shù)姆绞綉?yīng)當(dāng)是靈活且有彈性的，因此在方式的選擇上應(yīng)采取多樣化的形式，綜合運用政策補償、資金補償、實物補償、智力補償?shù)炔煌绞?，以做到具體矛盾具體分析。政策補償，是指政府利用環(huán)境資源政策引導(dǎo)生態(tài)保護補償實施的一種方式，通過優(yōu)惠性和支持性政策的手段如新興的特許權(quán)投融資方式，對特定范圍內(nèi)的補償對象給以優(yōu)待以達到補償目的。資金補償，指采用生態(tài)補償金、環(huán)境稅、生態(tài)退稅、財政轉(zhuǎn)移支付、貼息等措施對補償對象給予經(jīng)濟補償?shù)囊环N方式，是需求性大且見效快的補償方式。實物補償，即政府或者社會組織對受償對象給予及捐贈物資、勞動力等生產(chǎn)生活要素，幫助受償對象恢復(fù)生活水平、提高生產(chǎn)力的補償方式*孟慶瑜,李慧.生態(tài)補償立法問題簡論[A].資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)與環(huán)境資源法的熱點問題研究——2006年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會論文集[C].北京，2006.。智力補償，即對補償范圍內(nèi)的對象提供智力上的服務(wù)和技術(shù)上的支援，使提供生態(tài)服務(wù)的受償?shù)貐^(qū)和居民得到專業(yè)人才指導(dǎo)和先進設(shè)備幫助，由“輸血式”補償逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅健毖a償，從根本上改變粗放型生產(chǎn)方式，提高其長遠發(fā)展的能力以改變貧困的現(xiàn)狀。在上述四種補償方式中，政府是主要的實施者，占主導(dǎo)地位。然而，從以往實踐經(jīng)驗來看，市場機制的引入在實現(xiàn)生態(tài)保護補償中發(fā)揮著不可或缺的重要作用*李愛年.生態(tài)保護補償法律制度研究[M].北京：法律出版社，2008.221-225.。市場補償機制通過經(jīng)濟手段達到改善生態(tài)環(huán)境的目的，主要包括自發(fā)組織的私人交易、開放式的貿(mào)易體系、水權(quán)交易、排污權(quán)交易等形式。在采取政策補償、資金補償、實物補償、智力補償?shù)耐瑫r，我國立法也應(yīng)積極引入生態(tài)保護補償?shù)氖袌鼋灰讬C制，促進生態(tài)保護補償制度的長遠、健康發(fā)展。

(四)規(guī)范生態(tài)保護補償?shù)谋O(jiān)管

當(dāng)前，我國尚未形成有效的生態(tài)保護補償?shù)谋O(jiān)管體制，這就需要立法對其進行規(guī)制。對此，立法應(yīng)規(guī)定資源所在地政府建立具有權(quán)威性的國家自然資源產(chǎn)權(quán)管理機構(gòu)，以自然資源產(chǎn)權(quán)多樣化的特征為基礎(chǔ)，分別建立起多樣性的所有權(quán)體系*榮玲魚.我國生態(tài)保護補償法律制度[J].河北聯(lián)合大學(xué)學(xué)報，2012，(5).。同時，法律應(yīng)明確各相關(guān)部門的權(quán)力與責(zé)任，實行公眾參與生態(tài)保護補償全過程，加強生態(tài)保護補償?shù)男畔⒐_工作*公民要實現(xiàn)獲取環(huán)境信息權(quán)利，就需要相關(guān)部門依法履行信息公開指責(zé)，建立環(huán)境信息公開目錄。為了更好地實現(xiàn)環(huán)境相關(guān)權(quán)利，2014年4月24日修訂通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法》首次以法律的形式確認了公民獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境保護和監(jiān)督環(huán)境保護三項具體的環(huán)境權(quán)利。；實行生態(tài)保護補償基金效果評估體系，規(guī)范生態(tài)保護補償基金的監(jiān)督、管理和使用；規(guī)定各部門實行績效考核與獎懲制度，貫徹落實政府問責(zé)機制；推進環(huán)境公益訴訟制度和加強法律救濟等。

The Value Orientation and Legislative Options of Ecological Protection Compensation System

LI Ai-nian， DENG Ya-jing

(LawSchoolofHunanNormalUniversity,Changsha,Hunan410081,China)

Ecological protection compensation system, that is, by making reasonable, scientific and feasible rules to inspire people’s protection behavior to ecological environment, coordinate the relationship between the interests of all sides behind it, in order to attain the goal of protecting ecological environment and promoting social justice system. Environmental right, the right to survival and development are the legitimate human rights that human beings pursue at the same time, but in reality, contradictions often exist in these rights, so effectively solving the contradiction between the environmental right, the right to survival and development is the fundamental factor and the value of jurisprudence of setting up ecological protection compensation system. The effective operation of a system requires the legal protection and support of the system. The key to the promotion of the ecological protection compensation system lies in its legislation. We can adopt the legislation mode that develop the basic law and special law simultaneously towards ecological protection and compensation system, formulate ‘the Ecological Protection Compensation Law’ and other special regulations of environmental protectionas soon as possible. In the content of legislation, we should define the subjects of legal relation, compensation standard and compensation method of the ecological protection compensation.

ecological protection compensation; the value orientation; legislation mode; the content of legislation

2014-10-09

國家社科基金重點項目“我國流域生態(tài)補償法律制度建設(shè)研究”(12AFX014)、湖南省教育廳重點課題“我國流域生態(tài)補償法制理論與實踐研究——以湘江流域為例”研究成果之一。

李愛年，女，湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方法：環(huán)境保護法；鄧雅靜，女，湖南師范大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法碩士研究生，主要研究方向：環(huán)境法學(xué)。

DF486

：A

：1672-769X(2014)06-0014-06