李先波，歐三任

(1.湖南警察學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410138，湖南師范大學(xué)法學(xué)院， 湖南 長(zhǎng)沙 400081；2.湖南警察學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410138)

法治湖南建設(shè)進(jìn)程中道路交通安全綜合治理對(duì)策研究*

李先波1，歐三任2

(1.湖南警察學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410138，湖南師范大學(xué)法學(xué)院， 湖南 長(zhǎng)沙 400081；2.湖南警察學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410138)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，道路交通安全成我省亟需破解的一大民生問題，也是我省法治建設(shè)的重要示范窗口。從法治角度審視，湖南省道路交通安全綜合治理主要存在立法不完善、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)和法律實(shí)施監(jiān)督不力等問題。因此，搞好道路交通安全綜合治理頂層設(shè)計(jì)，完善立法，嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，多措并舉，從源頭做好道路交通安全治理，消除道路交通安全隱患，是提高我省道路交通安全綜合治理水平的根本之道。

法治；交通安全；治理

一、導(dǎo)言

自1899年發(fā)生第一起有記錄的車禍以來，全世界每年死于車禍的人數(shù)高達(dá)124萬*世界衛(wèi)生組織. 道路交通安全全球現(xiàn)狀報(bào)告2013[EB/OL].[2014-09-08]. www.who.int/violence_injury_prevention/road_safety_status/2013/report/summary_ch.pdf?ua=1.，道路交通事故被人們稱之為“文明世界的第一大社會(huì)公害”。進(jìn)入本世紀(jì)，交通事故依然被視為公共安全的重要威脅。為此聯(lián)合國(guó)啟動(dòng)了2011—2020道路交通安全行動(dòng)計(jì)劃，旨在降低全世界道路交通死亡率。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，道路交通安全也成為了我省亟需破解的一大民生問題。

近年來我省機(jī)動(dòng)車輛和道路交通通車?yán)锍炭焖僭鲩L(zhǎng)。到2014年9月，全省機(jī)動(dòng)車達(dá)到近928萬臺(tái)，駕駛?cè)私?054萬*湖南省公安廳警令部. 2014年機(jī)動(dòng)車及機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)饲闆r表[EB/OL]. [2014-09-07].www.hnga.gov.cn/hnga/zwgk/tjsj/news-40239.html.。湖南省公路總里程達(dá)235396公里，公路網(wǎng)密度達(dá)到111.12公里/百平方公里。在道路和機(jī)動(dòng)車保持高速增長(zhǎng)的同時(shí)，我省道路交通安全事故也高居不下，2011—2013全省每年發(fā)生交通事故8521起/年，死亡1958人/年，傷11360人/年，直接經(jīng)濟(jì)損失6110.8萬元/年*湖南省交通運(yùn)輸廳. 2013年湖南公路概況[E].[2014-09-08].xxgk .hnjt.gov.cn/art/2014/10/24/art_602_38162.html.。我省交通事故死亡人數(shù)在安全生產(chǎn)致人死亡總?cè)藬?shù)中占60%以上*李貽衡. 湖南省道路交通安全法治建設(shè)調(diào)查報(bào)告，2009.，不少家庭因車禍而破碎，陷入貧困。就此可以說，保道路交通安全就是保民生，道路交通發(fā)展的根本目的在于服務(wù)和改善民生，加強(qiáng)對(duì)道路交通安全綜合治理水平，是我省民生建設(shè)的應(yīng)有之義。

道路交通安全來自于良好的道路交通秩序，而良好的道路交通秩序又得益于良好的法治交通治理。暢通有序的道路交通秩序和文明安全的交通行為已成為現(xiàn)代社會(huì)一道亮麗的風(fēng)景線。完善的法律、嚴(yán)格的執(zhí)法，良好的交通行為是人車路和諧有序的交通秩序的基礎(chǔ)和根本保障，也是道路交通安全綜合治理的核心內(nèi)容。道路交通是現(xiàn)代社會(huì)公民參與社會(huì)活動(dòng)最基本的條件，可以說現(xiàn)代社會(huì)人人都是道路交通文明建設(shè)的參與者。因此，以法治為核心的道路交通安全綜合治理體系，既是法治社會(huì)建設(shè)的重要窗口，也是現(xiàn)代法治社會(huì)建設(shè)的重要載體。以建立現(xiàn)代交通安全文明為目標(biāo)，以推進(jìn)法治建設(shè)為核心，以完善立法、嚴(yán)格執(zhí)法、改善法律監(jiān)督為理路，多措并舉，才能快速有效地提高我省道路交通安全治理水平，為我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展創(chuàng)設(shè)有利的交通環(huán)境。

二、湖南省道路交通安全綜合治理存在的主要問題

從法治角度審視，湖南省道路交通安全綜合治理主要存在立法不完善、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)和法律實(shí)施監(jiān)督不力等問題。

(一)立法不完善

《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》*《道路交通安全法》由第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議于2003年10月28日通過?！吨腥A人民共和國(guó)道路交通安全法實(shí)施條例》于2004年4月28日國(guó)務(wù)院第49次常務(wù)會(huì)議通過?！逗鲜?shí)施〈中華人民共和國(guó)道路交通安全法〉辦法》于2006年5月31日由湖南省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過，湖南省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)會(huì)員會(huì)20009年9月修正。、《中華人民共和國(guó)道路交通安全法實(shí)施條例》和《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)道路交通安全法〉辦法》是目前我省道路交通安全管理最主要的法律文件，為我省道路交通安全依法治理和綜合治理搭建起了基本的法律平臺(tái)。但面對(duì)道路交通安全治理的復(fù)雜性，道路交通安全治理立法仍然還存在諸多不足。

1.立法缺失使道路交通安全治理存在空白領(lǐng)域

(1)道路交通規(guī)劃和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律缺失

道路交通規(guī)劃和安全評(píng)估是道路交通安全管理不可或缺的重要一環(huán)。不僅如此，道路交通安全規(guī)劃與安全評(píng)估自身是一個(gè)有序、復(fù)雜的科學(xué)系統(tǒng)，需要依法對(duì)其具體的實(shí)施程序、內(nèi)容、措施、效力作出科學(xué)規(guī)范和強(qiáng)制性安排。《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》(以下簡(jiǎn)稱“道交法”)明確規(guī)定“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)適應(yīng)道路交通發(fā)展的需要，依據(jù)道路交通安全法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)政策，制定道路交通安全管理規(guī)劃，并組織實(shí)施”。由此可見，此規(guī)定對(duì)道路交通安全管理規(guī)劃如何具體組織和實(shí)施并未作出明確統(tǒng)一的規(guī)定，而是將具體的組織實(shí)施辦法交由地方人民政府。然而，我省迄今為止尚未制定專門的道路交通規(guī)劃法律的實(shí)施規(guī)范。道路交通安全管理規(guī)劃和評(píng)估的任務(wù)在于保證道路交通安全建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，在于從發(fā)展的角度，系統(tǒng)科學(xué)的規(guī)劃道路交通網(wǎng)絡(luò)，使得道路交通功能明確，層次結(jié)構(gòu)科學(xué)、資源配置合理。交通規(guī)劃與安全評(píng)估法律的缺失，使得這一不可或缺的環(huán)節(jié)在實(shí)際實(shí)施中失去了法律的剛性約束，變得十分隨意，甚至可有可無。沒有預(yù)先的規(guī)劃和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)和戰(zhàn)略安排，路網(wǎng)結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)控制更多地關(guān)注于眼前和局部。由此導(dǎo)致缺乏發(fā)展和全局視野的道路交通安全管理必然走入修修補(bǔ)補(bǔ)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的誤區(qū)，失之于科學(xué)與系統(tǒng)。當(dāng)前我省在這一領(lǐng)域存在的問題具體表現(xiàn)為在道路交通建設(shè)中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估僅僅限于局部地區(qū)和范圍，未充分考慮經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中人、財(cái)、物區(qū)域性流動(dòng)對(duì)交通的復(fù)雜需求，以及由此而產(chǎn)生的交通安全問題。這樣道路交通的規(guī)劃布局、區(qū)際之間道路連接的有序性和不同道路功能的互補(bǔ)性存在錯(cuò)位和混亂，導(dǎo)致道路交通系統(tǒng)存在結(jié)構(gòu)性安全隱患，這也是道路交通安全“重事后處置，輕事前預(yù)防”的管理格局無法得到根本改變的重要原因。特別是重大項(xiàng)目建設(shè)中，因?yàn)榕c之相配套的道路建規(guī)劃與道路交通安全評(píng)估沒有依法進(jìn)入項(xiàng)目評(píng)估的主要內(nèi)容，重大項(xiàng)目建成后直接導(dǎo)致局部地區(qū)路網(wǎng)功能紊亂，交通擁擠，形成新的道路交通安全“黑點(diǎn)”。

(2)部分道路交通安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)法律規(guī)范缺失

對(duì)車和路的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在法律上予以規(guī)制，是道路交通安全依法管理的重要依據(jù)，也是道路交通安全的重要保障。我國(guó)現(xiàn)有的道路交通安全法律以及我省的地方性法規(guī)，對(duì)道路交通安全建設(shè)的部分技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)沒有以法律的形式做出明確規(guī)定，導(dǎo)致道路建設(shè)存在重大的安全隱患，或是對(duì)存在安全隱患的車輛，無法依法管理控制風(fēng)險(xiǎn)。2013年全省無路側(cè)防護(hù)設(shè)施路段發(fā)生的道路交通事故占事故總數(shù)的58.09%，占死亡人數(shù)總數(shù)的49.24%*數(shù)據(jù)來自湖南省公安廳交通警察總隊(duì)2013年度數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表。。最近幾年電瓶車逐漸成為我省道路交通事故的重要誘因*課題組2013年在長(zhǎng)沙、衡陽(yáng)的調(diào)研中顯示，涉及電動(dòng)車的交通事故占交通事故總數(shù)的30%～60%。，造成這一現(xiàn)象的原因是什么？公安交通管理部門普遍認(rèn)為，目前在我省乃至全國(guó)還沒有一部法律對(duì)目前電動(dòng)車的性質(zhì)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)予以清晰界定是導(dǎo)致這一現(xiàn)象最根本的原因。由于缺乏法律依據(jù)，對(duì)電動(dòng)車(電瓶車)屬于機(jī)動(dòng)車與非機(jī)動(dòng)車無法明確認(rèn)定，其性能和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)由企業(yè)自行決定，部分電動(dòng)車完全達(dá)到機(jī)動(dòng)車的性能，但因?yàn)榱⒎ㄈ笔?，公安交警、工商、質(zhì)檢等部門無法從生產(chǎn)、銷售、登記入戶、交通違法等環(huán)節(jié)開展依法管理，面對(duì)電動(dòng)車的大量違法，甚至于引發(fā)大量交通事故，職能部門只能望洋興嘆。近年來隨著“村村通”工程的實(shí)施，農(nóng)村道路建設(shè)飛速發(fā)展，農(nóng)村機(jī)動(dòng)車也呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)*截止到2013年底，湖南省農(nóng)村機(jī)動(dòng)車包含低速貨車、三輪車、摩托車、拖拉機(jī)四類車共計(jì)5067857臺(tái)。數(shù)據(jù)來源湖南省公安廳交通警察總隊(duì)年度數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。，農(nóng)村交通事故迅速上升*課題組在湖南省慈利縣的調(diào)研中，涉及農(nóng)村(農(nóng)民、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村機(jī)動(dòng)車)的交通事故占據(jù)交通事故的總數(shù)的近一半。。2013年全省發(fā)生在農(nóng)村公路的事故2135起，死亡383人，分別占當(dāng)年全省交通事故總數(shù)和死亡總數(shù)的24.5%、20.4%。但是農(nóng)村道路安全管理一直未納入有關(guān)部門的管理范圍之內(nèi)，處于放任自流的狀態(tài)。將農(nóng)村道路交通安全管理從法律上納入有關(guān)部門統(tǒng)一管理，是我省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)小康社會(huì)的必然要求。這就需要我們盡快制定有關(guān)農(nóng)村道路交通安全管理的法律，明確管理范圍和管理主體，確定農(nóng)村道路規(guī)劃與安全設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)以及交通安全設(shè)施要求。

2.“道交法”缺乏配套立法導(dǎo)致實(shí)踐中法律執(zhí)行難

(1)道路交通安全教育培訓(xùn)缺乏實(shí)施規(guī)范

“道交法”對(duì)道路交通安全培訓(xùn)作出了原則性的規(guī)定，明確了政府、公安機(jī)關(guān)交通管理部門、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、教育行政部門、學(xué)校以及媒體等在道路交通安全宣傳教育中的職責(zé)。應(yīng)當(dāng)說，“道交法”為我國(guó)道路交通安全宣傳教育的社會(huì)化搭建了一個(gè)基本平臺(tái)，但是如何通過這個(gè)平臺(tái)使道路交通安全的宣傳教育順暢地運(yùn)行起來，卻缺乏與之配套的相關(guān)立法。對(duì)此，我省也一直沒有對(duì)道路交通安全宣傳教育進(jìn)行地方立法。上述旨在匯集社會(huì)各種力量，動(dòng)員更多社會(huì)主體參與的道路交通安全社會(huì)化宣傳模式中，各個(gè)主體的職責(zé)模糊不清，在道路交通安全宣傳的各自的任務(wù)是什么也不甚明了。如何發(fā)揮不同主體的優(yōu)勢(shì)，有針對(duì)性向社會(huì)宣傳道路交通安全知識(shí)，缺乏剛性的約束和監(jiān)督機(jī)制，更缺乏考核評(píng)價(jià)與責(zé)任追究機(jī)制，

而對(duì)于駕駛?cè)说呐嘤?xùn)，“道交法”只設(shè)定了駕照取得需要培訓(xùn)考核的基本規(guī)定。對(duì)于駕駛?cè)伺嘤?xùn)的質(zhì)量、時(shí)間長(zhǎng)度、職業(yè)周期的教育培訓(xùn)照例缺乏相應(yīng)的配套立法。與日本、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)對(duì)駕駛?cè)说慕逃嘤?xùn)，培訓(xùn)的質(zhì)量和時(shí)間都明顯落后于對(duì)方*日本執(zhí)行嚴(yán)格的駕駛?cè)伺嘤?xùn)考試制度，規(guī)定駕駛?cè)藢?shí)際道路訓(xùn)練里程不少于500公里。駕照考試通過率平均在30%左右，交通違法者被要求參加專題教育培訓(xùn)。參見湖南省公安廳內(nèi)部資料《湖南公安內(nèi)參》2013年第30期。德國(guó)的有關(guān)交通法律規(guī)定，德國(guó)從 2008 年起實(shí)施職業(yè)駕駛?cè)嗽倥嘤?xùn)制度，要求從事客貨運(yùn)輸?shù)鸟{駛?cè)嗣?5年必須參加不少于35 小時(shí)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。王金彪. 德國(guó)道路交通管理經(jīng)驗(yàn)及借鑒意見[J]. 道路交通管理，2013,(7).。駕照申領(lǐng)期間的教育培訓(xùn)成為駕駛?cè)松芷诘奈ㄒ灰淮闻嘤?xùn)。在我國(guó)社會(huì)快速發(fā)展時(shí)期，交通規(guī)則和交通法規(guī)適應(yīng)實(shí)踐的需要不斷做出調(diào)適和修改以及駕駛?cè)松碇芷诘淖兓家髮?duì)駕駛?cè)诉M(jìn)行周期性培訓(xùn)，提高安全意識(shí)。為此，必須制定“道交法”的配套法律，對(duì)駕駛?cè)酥芷谛耘嘤?xùn)作出強(qiáng)制性的制度安排。

(2)道路交通安全綜合治理缺乏配套法律支撐

《道路交通安全法》和我省的《實(shí)施辦法》都對(duì)道路交通安全綜合治理協(xié)調(diào)機(jī)制的建立作了明確規(guī)定。但對(duì)于具體如何協(xié)調(diào)涉及交通、建設(shè)、規(guī)劃、財(cái)政、農(nóng)機(jī)、工商、衛(wèi)生、監(jiān)察、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、司法行政、保險(xiǎn)監(jiān)督等政府職能部門，以及如何協(xié)調(diào)綜合治理部門與企業(yè)、學(xué)校、社會(huì)團(tuán)體的關(guān)系， 法律沒有作出具體安排，我省制定的“道交法”《實(shí)施辦法》也未作出具體規(guī)定。作為道路交通安全管理的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——省、市、縣三級(jí)道路交通安全委員會(huì)，法律沒有對(duì)其機(jī)構(gòu)和權(quán)力予以明確，導(dǎo)致其在實(shí)踐中屬于有牌而無獨(dú)立編制之實(shí)的虛設(shè)機(jī)構(gòu)，其辦公室附設(shè)在公安機(jī)關(guān)交通管理部門，其權(quán)威嚴(yán)重虛化，難以起到協(xié)調(diào)不同部門職能的作用。

3.管理主體法定責(zé)任不明確

道路交通安全管理是個(gè)系統(tǒng)工程，涉及政府、企業(yè)、單位、社會(huì)團(tuán)體等多個(gè)部門，對(duì)此“道交法”也作出了相關(guān)的規(guī)定，但是對(duì)于政府職能部門、企業(yè)、單位、社會(huì)團(tuán)體具體擔(dān)負(fù)什么責(zé)任和職能，一直缺乏下位法或地方立法的解釋與規(guī)范。責(zé)任不明確，職責(zé)不細(xì)化，會(huì)直接帶來三個(gè)方面的問題。一是導(dǎo)致相關(guān)部門、單位即便有心做好道路交通安全綜合治理工作，但也會(huì)感覺無從下手，更多的情形是以職責(zé)不明為借口逃避責(zé)任；二是導(dǎo)致道路交通安全治理職能的混亂。沒有以法律的形式明確道路交通安全綜合治理主體的具體職能和責(zé)任，使得道路交通安全管理職能產(chǎn)生過多的向公安交通管理部門移動(dòng)的慣性，真正具有履職能力的部門卻沒有依法賦予其法定職責(zé)。如在交通隱患排查和整治方面，其治理責(zé)任與職能應(yīng)當(dāng)歸屬于公路管理部門、城建部門，但是現(xiàn)實(shí)中公安交通警察卻在做著這項(xiàng)自身做不了、做不好的工作。而農(nóng)村道路交通安全管理主體一直是空白；三是導(dǎo)致追責(zé)無力。由于法律沒有很好確定相關(guān)部門、企業(yè)、單位的法定職責(zé)，導(dǎo)致一旦發(fā)生交通事故，責(zé)任追究就習(xí)慣性地僅僅囿于追究公安交通部門的管理責(zé)任。只有從法律上具體賦予政府、單位、企業(yè)的法定職責(zé)，才能根據(jù)導(dǎo)致事故發(fā)生原因，依法追究相應(yīng)管理主體的法律責(zé)任，從而有效堵塞道路交通安全管理 “黑洞”。

(二)執(zhí)法不嚴(yán)

“徒法不足以自行”，即使我們擁有內(nèi)容良好和體系完備的道路交通安全法律，如果這些法律得不到嚴(yán)格執(zhí)行，也會(huì)失去其應(yīng)有的規(guī)范和指引作用，仍將導(dǎo)致道路交通安全綜合治理問題重重。

已有的法律沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行，在道路交通安全治理中存在著大量有法不依、執(zhí)法不公的現(xiàn)象。1.機(jī)動(dòng)車與駕駛員未嚴(yán)格依法管理。如摩托車管理失序就是較好的例子。我省截止2013年底登記在冊(cè)的摩托車達(dá)到474.6萬輛，但只有207.2萬人持有二輪摩托車證。意味著有至少一半還多的摩托車駕駛員屬于無證駕駛，這還沒有考慮農(nóng)村地區(qū)存在的大量沒有登記入戶的摩托車。上述情況的存在與“道交法”對(duì)機(jī)動(dòng)車和駕駛員的管理明顯不符，屬于執(zhí)法不嚴(yán)的典型現(xiàn)象；2.車輛安全保護(hù)設(shè)施使用未依法落實(shí)。頭盔、安全帶以及兒童專用座椅使用已經(jīng)被世界衛(wèi)生組織證明是有效降低司機(jī)和乘客遭受致命傷害風(fēng)險(xiǎn)的核心關(guān)鍵因素之一。我省“道交法”《實(shí)施辦法》也對(duì)摩托車駕駛?cè)思俺俗藛T乘車佩戴安全頭盔做了明文要求。但如何保證上述規(guī)范的嚴(yán)格實(shí)施，法律缺乏相應(yīng)的細(xì)則規(guī)定，執(zhí)法部門對(duì)違反上述規(guī)定的行為也沒有進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，導(dǎo)致不佩戴頭盔、不使用安全帶成為一種司空見慣的現(xiàn)象。而對(duì)兒童乘車使用專用兒童椅，我國(guó)及我省目前為止還沒有相應(yīng)的強(qiáng)制性規(guī)定，遑論落實(shí)。3.對(duì)特種車輛、特權(quán)車輛執(zhí)法不到位。這里的特種車輛是指用于執(zhí)行特定任務(wù)的執(zhí)勤執(zhí)法車和搶險(xiǎn)救災(zāi)等特定車輛，包括警車、消防車、救護(hù)車、工程救險(xiǎn)車、危險(xiǎn)物品運(yùn)輸車、校車等。特權(quán)車主要是公務(wù)用車。特種、特權(quán)車輛因?yàn)樽陨淼奶厥庠颍煌ㄟ`法行為突出，有關(guān)部門缺乏有效的監(jiān)管措施，一些特權(quán)車輛眾目睽睽之下違法，相關(guān)部門沒有嚴(yán)格執(zhí)法處罰到位，社會(huì)負(fù)面影響大。4.對(duì)營(yíng)運(yùn)車輛管理不到位。有關(guān)部門沒有嚴(yán)格依法履行職責(zé)，營(yíng)運(yùn)車輛在不同的環(huán)節(jié)都存在安全隱患。一些違法改裝存有隱患的車輛進(jìn)入營(yíng)運(yùn)市場(chǎng)，“入口關(guān)”存在疏漏。車輛檢驗(yàn)市場(chǎng)化后部分從事車輛檢驗(yàn)的個(gè)體企業(yè)只注重經(jīng)濟(jì)效益，忽視社會(huì)效益，未把好審驗(yàn)關(guān)，營(yíng)運(yùn)車輛帶病運(yùn)行的情況較為突出。一些特殊運(yùn)營(yíng)車輛未辦理相關(guān)的營(yíng)運(yùn)手續(xù)，未按規(guī)定裝載和未按規(guī)定的線路、時(shí)間行駛，導(dǎo)致重大交通事故時(shí)有發(fā)生。5.行人違法處理不到位。行人道路交通違法行為已經(jīng)成為道路交通安全事故的重要肇源。但對(duì)于行人違法如何處理，執(zhí)法部門一直缺少有效的對(duì)策。

(三)執(zhí)法監(jiān)督不力

1.法律監(jiān)督主體權(quán)力過低

道路交通安全管理職能分散于政府29個(gè)部門以及相關(guān)的單位、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體，對(duì)于道路交通安全管理執(zhí)法以及相關(guān)企業(yè)、單位和社會(huì)團(tuán)體的履職，如何進(jìn)行監(jiān)督我省一直沒有在法律層面次予以理順和明確?，F(xiàn)有的法律關(guān)于道路交通安全管理的監(jiān)督，只指向于對(duì)公安交通管理部門，督查主體為公安機(jī)關(guān)督察部門*“道路交通安全法” “第六章執(zhí)法監(jiān)督”所規(guī)定的內(nèi)容單一指向“交通警察”。。這就意味著，對(duì)于政府其他28個(gè)職能部門以及相關(guān)的單位、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體而言，法律監(jiān)督尚是空白。缺乏嚴(yán)格有效的監(jiān)督，道路交通綜合治理很難形成政府主導(dǎo)、全社會(huì)參與的社會(huì)化管理格局。

2.法律沒有依法設(shè)定具體的監(jiān)督內(nèi)容和方法

道路交通安全管理的內(nèi)容包括道路規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工和路面交通秩序等一系列內(nèi)容。也只有對(duì)道路從規(guī)劃設(shè)計(jì)到施工建設(shè)到投入使用后的交通秩序進(jìn)行全程管理才可能消除不同階段存在的交通隱患。因此，道路交通安全治理執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容理應(yīng)包括上述各個(gè)環(huán)節(jié)的全部?jī)?nèi)容。但現(xiàn)實(shí)狀況是，目前“道交法”規(guī)定的“執(zhí)法監(jiān)督”只限于交通警察各項(xiàng)職能監(jiān)督，其他職能部門執(zhí)法環(huán)節(jié)監(jiān)督的缺失，其產(chǎn)生的后果我們可想而知。由于法律對(duì)道路交通安全職能監(jiān)督設(shè)定的嚴(yán)重局限，對(duì)其他部門履職與企業(yè)履職的監(jiān)督方法也就無從談起。要形成道路交通安全的綜合治理，亟需制定更為詳細(xì)的法律監(jiān)督制度。

三、我省道路交通安全綜合治理完善之對(duì)策

(一)以依法治理為目標(biāo)，搞好道路交通安全綜合治理頂層設(shè)計(jì)

道路交通安全綜合治理必須以法律為依據(jù)，以政策為補(bǔ)充，堅(jiān)持預(yù)防在前，處置在后的原則，依法做好道路交通安全綜合治理的頂層設(shè)計(jì)。

1.加強(qiáng)道路交通規(guī)劃、設(shè)計(jì)和評(píng)估

通過立法，將道路交通安全的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為道路建設(shè)與發(fā)展的法定環(huán)節(jié)。以法律剛性規(guī)定將道路交通安全規(guī)劃融入全省國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，做到道路規(guī)劃和道路安全建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)同步、協(xié)調(diào)發(fā)展。依法明確道路交通安全規(guī)劃、設(shè)計(jì)和評(píng)估的主體。

2.依法完善道路交通安全管理的主體與職責(zé)

以完善現(xiàn)有的道路交通安全法律為手段，從法治層面做好道路交通安全綜合治理的職責(zé)設(shè)計(jì)。依法明確道路交通治理的主體以及相關(guān)主體的責(zé)任、義務(wù)。依法賦予各級(jí)道路交通安全委員會(huì)在道路交通管理中的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和評(píng)估的職責(zé)，明確道路交通安全履職的監(jiān)督、檢查和實(shí)施主體。依法明確社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、學(xué)校、傳播機(jī)構(gòu)在道路交通安全中的具體職責(zé)。

3.依法健全道路交通安全管理體制

通過立法，進(jìn)一步完善政府在道路交通安全管理中的主體責(zé)任。建立黨政同責(zé)、“一崗雙責(zé)”機(jī)制，構(gòu)筑和完善縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(居委會(huì)、單位)三級(jí)道路交通安全治理網(wǎng)絡(luò)。形成政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、全社會(huì)共同參與的交通安全管理工作格局。依法將農(nóng)村道路納入到道路交通安全管理體系，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“一體化”道路交通安全管理格局。

4.依法完善監(jiān)督機(jī)制

改變現(xiàn)有的僅僅面向公安交通管理部門的監(jiān)督機(jī)制，完善立法，建立完善的綜合執(zhí)法道路交通安全管理機(jī)制。依法賦予各級(jí)道理交通安全委員會(huì)的綜合執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)，負(fù)責(zé)對(duì)各級(jí)政府以及交通、建設(shè)、規(guī)劃、財(cái)政、農(nóng)機(jī)、工商、衛(wèi)生、監(jiān)察、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、司法行政、保險(xiǎn)等職能部門和教育行政管理部門、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門以及單位、企業(yè)、社會(huì)組織履行道路交通安全管理職責(zé)的考核、監(jiān)督。同時(shí)賦予各級(jí)道路交通安全委員會(huì)道路交通規(guī)劃、設(shè)計(jì)、評(píng)估的職責(zé)。全面落實(shí)企業(yè)在道路交通安全管理中的主體責(zé)任，落實(shí)政府屬地管理責(zé)任及單位的內(nèi)部監(jiān)管責(zé)任，健全目標(biāo)考核和責(zé)任追究制度，完善道路交通事故中的責(zé)任追究制度。依法賦予道路交通安全委員會(huì)對(duì)道路交通事故的數(shù)字統(tǒng)計(jì)和信息發(fā)布職能，并由其組織開展道路交通安全研究，制定省、市道路交通安全管理規(guī)劃和年度治理核心內(nèi)容。此外，各級(jí)道路交通委員會(huì)還要加強(qiáng)調(diào)查研究，適時(shí)制定和實(shí)施我省道路交通短期、中期、長(zhǎng)期管理對(duì)策。

(二)完善立法，從源頭做好道路交通安全治理

在做好道路交通安全治理頂層設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善相應(yīng)的法律法規(guī)，使道路交通綜合治理在“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的治理框架內(nèi)良性運(yùn)行，標(biāo)本兼治消除影響道路交通安全的各種隱患。

1.明確道路交通管理的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

通過立法，從法律的角度明確電動(dòng)車(電瓶車)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、道路設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、道路設(shè)施建設(shè)的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，從道路建設(shè)源頭消除道路交通存在的安全隱患。當(dāng)前迫切需要做好的事情是，盡快制定有關(guān)法律，依法規(guī)范電瓶車或電動(dòng)車技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其生產(chǎn)，銷售、經(jīng)營(yíng)、使用、管理納入法治管理范圍。通過立法將農(nóng)村道路納入道路交通管理范疇，制定適合農(nóng)村的道路交通安全標(biāo)準(zhǔn)，努力完善鄉(xiāng)村道路交通安全設(shè)施，建立城鄉(xiāng)一體化的交通管理格局，提升全省道路交通網(wǎng)絡(luò)的整體安全水平。

2.建立道路交通安全隱患排查機(jī)制

通過立法，依法建立道路交通安全隱患排查機(jī)制。明確公路管理部門、城建部門為道路交通安全隱患排查的主體，并依法建立道路交通安全隱患排查的周期和維護(hù)制度。建立道路交通安全隱患排查和交通“黑點(diǎn)”排查制度，各職能部門有關(guān)道路交通管理信息數(shù)據(jù)由各級(jí)道路交通安全委員會(huì)匯集，職能部門信息相互共享。以周期性的道路交通事故統(tǒng)計(jì)為基礎(chǔ)，建立道路交通安全風(fēng)險(xiǎn)研究機(jī)制，及時(shí)消除各種安全風(fēng)險(xiǎn)，遏制重大交通事故的發(fā)生。

3.完善重大交通事故和重大交通肇事案件的法律責(zé)任追究制度

要切實(shí)解決目前道路交通事故責(zé)任追究存在問題，建立科學(xué)的責(zé)任追究制度。按照“因果關(guān)系”追責(zé)，即建立按照誘發(fā)交通事故原因追責(zé)，包括道路設(shè)計(jì)、建設(shè)和道路交通安全管理等綜合性的“果——因”問責(zé)和責(zé)任追究。依法確立在重大道路交通事故和重大交通事故肇事案件中，除依法追究駕駛?cè)朔韶?zé)任外，還要追究駕駛?cè)擞绕涫锹殬I(yè)駕駛?cè)怂趩挝?、企業(yè)等單位或企業(yè)負(fù)責(zé)人、或是機(jī)動(dòng)車所有者道路交通安全管理不善、不為的法律責(zé)任，嚴(yán)重者追究刑事責(zé)任。依法確立由于道路設(shè)計(jì)、管理不到位而引發(fā)重大交通事故相關(guān)人員、單位負(fù)責(zé)人及單位的法律責(zé)任。

4.規(guī)范道路交通安全宣傳教育的責(zé)任義務(wù)

通過制定具有強(qiáng)制性要求的“道交法”實(shí)施細(xì)則，細(xì)化和規(guī)范新聞、出版、廣播、電視、學(xué)校等有關(guān)單位道路交通安全宣傳教育的義務(wù)機(jī)制，明確交通安全公益廣告發(fā)布和道路交通安全管理公益信息發(fā)布的形式和渠道。通過法律規(guī)范學(xué)校道路交通安全知識(shí)法制教育內(nèi)容、時(shí)間和形式?！暗缆方煌ò踩瘑T會(huì)”要督促義務(wù)教育階段學(xué)校開展道路交通安全主題教育的具體實(shí)施方式，組織編寫統(tǒng)一的教材，建立年度督查監(jiān)督制度。

(三)嚴(yán)格執(zhí)法，多措并舉，消除道路交通安全隱患

政府及其相關(guān)職能部門、道路交通安全委員會(huì)、企業(yè)必須嚴(yán)格執(zhí)行法律賦予的職責(zé)，積極采取多種措施，嚴(yán)格安全管理，切實(shí)消除道路交通安全領(lǐng)域的各種安全隱患。

1.加強(qiáng)特權(quán)、特種車輛的管理

單位與公安交通安全管理部門，要加強(qiáng)對(duì)特種車輛、特權(quán)車輛管理，依法查處特種、特權(quán)車輛的違法行為。尤其是政府部門所屬特權(quán)車輛，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部的監(jiān)督管理，模范遵守法律，提升政府的公信力。加強(qiáng)對(duì)營(yíng)運(yùn)車輛、校車、危險(xiǎn)物品運(yùn)輸車輛監(jiān)督和檢查，建立特種車輛管理動(dòng)態(tài)信息系統(tǒng)。對(duì)這類車輛管理實(shí)現(xiàn)全省縱向和橫向信息的共享。即省到市的縱向與不同職能部門之間的橫向的信息共享。重點(diǎn)人群、重點(diǎn)車輛在不同地區(qū)、不同職能部門現(xiàn)場(chǎng)查獲和通過GPS等智能化管理系統(tǒng)獲取的道路交通安全違法、違章信息應(yīng)統(tǒng)一進(jìn)入有關(guān)的管理信息系統(tǒng)。明確兒童座椅、安全帶使用的強(qiáng)制性法律規(guī)范以及相關(guān)直接責(zé)任人、單位負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任。

2.規(guī)范城市電動(dòng)車與農(nóng)村摩托車的管理

制定電動(dòng)車管理的地方性法規(guī)，明確電動(dòng)車具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和使用頭盔的強(qiáng)制性規(guī)定及處罰措施。對(duì)電瓶車銷售、入戶進(jìn)行嚴(yán)格控制，嚴(yán)禁超標(biāo)準(zhǔn)的電瓶車在我省生產(chǎn)、銷售；將電動(dòng)車納入非機(jī)動(dòng)車管理范圍，嚴(yán)格執(zhí)法。對(duì)農(nóng)村摩托車進(jìn)行摸底調(diào)查，建立臺(tái)賬，做到心中有數(shù)。

3.嚴(yán)格查處和處置存在安全隱患的車輛

加強(qiáng)對(duì)機(jī)動(dòng)車定期檢驗(yàn)、報(bào)廢、注銷情況的清查；嚴(yán)格車輛準(zhǔn)入制度，對(duì)達(dá)不到車輛技術(shù)等級(jí)的車輛，一律不得進(jìn)入運(yùn)輸市場(chǎng)；嚴(yán)厲打擊報(bào)廢和拼裝汽車上路行駛。

4.大力發(fā)展公共交通、綠色交通

大力提高城市公共交通出行率，采取多種措施完善城市公共交通系統(tǒng)，使軌道交通、地面公交、自行車和步行的出行結(jié)構(gòu)合理有序，人流、車流得到均衡分布。培育農(nóng)村公共交通市場(chǎng)。鼓勵(lì)綠色出行、低碳出行。

(四)依法加強(qiáng)監(jiān)督，提高道路交通安全管理水平

通過完善現(xiàn)有的法律，拓寬道路交通安全管理監(jiān)督的對(duì)象和領(lǐng)域，積極開辟有利于公開監(jiān)督、民眾監(jiān)督的綠色監(jiān)督渠道。

1.開辟有利于民眾監(jiān)督的綠色監(jiān)督渠道，切實(shí)提高道路交通管理水平

道路交通委員會(huì)依法對(duì)公安機(jī)關(guān)交通管理部門以及交通、建設(shè)、規(guī)劃、財(cái)政、農(nóng)機(jī)、工商、衛(wèi)生、監(jiān)察、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、司法行政、保險(xiǎn)等職能部門和教育行政管理部門、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門開展道路交通安全管理監(jiān)督。上一級(jí)政府的道路交通安全委員會(huì)依法對(duì)下一級(jí)縣級(jí)以上人民政府道路交通安全管理工作進(jìn)行監(jiān)督，并將道路交通安全工作納入安全生產(chǎn)和社會(huì)治安綜合治理考核范圍。

2.道路交通安全委員會(huì)依法對(duì)道路的規(guī)劃與設(shè)計(jì)進(jìn)行監(jiān)督

道路交通安全委員會(huì)要依法對(duì)道路規(guī)劃、設(shè)計(jì)，尤其是對(duì)重要的道路交通線、重點(diǎn)工程、重大項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行交通安全評(píng)估進(jìn)行監(jiān)督，確保道路規(guī)劃建設(shè)科學(xué)、安全。依法對(duì)道路建設(shè)施工過程進(jìn)行監(jiān)督，確保道路依照安全標(biāo)準(zhǔn)施工和建設(shè)。

3.積極開辟公開監(jiān)督和民眾監(jiān)督的渠道

道路交通安全管理的職能部門應(yīng)當(dāng)采取措施，創(chuàng)設(shè)有利于公開監(jiān)督和民眾監(jiān)督的渠道，切實(shí)做到“陽(yáng)光管理”，汲取民智，提高道路交通安全的管理水平。

The Countermeasure Research of Comprehensive Management of Road Traffic Safety in the Process of the Rule by Law in Hunan

LI Xian-bo1， OU San-ren2

(1.HunanPoliceAcademy,Changsha,Hunan410138,China,LawSchoolofHunanNormalUniversity,Changsha,Hunan410081,China;2.HunanPoliceAcademy,Changsha,Hunan410138,China)

With the rapid economic and social development, the road traffic safety has become a major livelihood issues to break in Hunan province. it is an important demonstration window for the construction of rule of law. From the angle of view of rule law, the comprehensive management of traffic safety of roads in Hunan province mainly existing legislation is not perfect, laws, lax enforcement of the law and lack of supervise the implementation of legal and so on. Therefore, Do a good job in the comprehensive management of the top-level design of road traffic safety, perfect the legislation, strict law enforcement, and strengthen law enforcement supervision. Take measures to improve the traffic management from the source, Elimination of road traffic safety hidden danger, is the fundamental to improve traffic safety comprehensive governance in Hunan.

rule by law; traffic safety; government

2014-10-08

2013年度湖南省社科基金重大委托項(xiàng)目“推進(jìn)法治湖南建設(shè)中道路交通安全綜合管理對(duì)策研究”(項(xiàng)目編號(hào)為13WTA21)。

1.李先波，男，湖南警察學(xué)院教授，湖南師范大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師，主要研究方向：民商法與國(guó)際法;2.歐三任，男，湖南警察學(xué)院副教授。

DF456

：A

：1672-769X(2014)06-0035-07