顧金土,石 竟

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇 南京 210098)

工業(yè)文明是以企業(yè)為載體,以經(jīng)濟(jì)利潤為中心,以非生物性能源為動(dòng)力,通過征服自然的工具和行動(dòng)給世界帶來了偉大的物質(zhì)和精神成就,讓人類能夠傲視其他物種和自然環(huán)境。強(qiáng)動(dòng)力推進(jìn)的工業(yè)文明運(yùn)行不久就對其他物種和自然環(huán)境產(chǎn)生了負(fù)外部性效應(yīng),直接沖擊著其自身賴以存在的生物圈,再次喚醒人類幾近遺忘的生存危機(jī)意識(shí),反思脫離人類中心主義的必要性,包容其他物種,與自然環(huán)境和諧相處。生態(tài)文明是突破工業(yè)文明局限之后創(chuàng)新的文明形態(tài),試圖概括、把握、體現(xiàn)上述發(fā)展理念,在水利事業(yè)中的體現(xiàn)即為水生態(tài)文明。而水利風(fēng)景區(qū)是水生態(tài)文明建設(shè)的重要載體,成為一個(gè)宣傳、體現(xiàn)生態(tài)文明的空間,成為人們親近自然、親近社會(huì)的環(huán)境。特別是在城市,水利風(fēng)景區(qū)是重要的景觀資源[1],是市民休閑的日常場所。

如何才能建設(shè)和管理好水利風(fēng)景區(qū)，目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究大致可以分為兩類:一是資源開發(fā),如許春曉等[2-3]學(xué)者探索了水利風(fēng)景區(qū)的旅游資源開發(fā)、提升市場價(jià)值的理論和方法;二是資源管理,謝祥財(cái)?shù)萚4-6]從管理者角度探討景區(qū)規(guī)劃、空間布局以及管理水平評(píng)價(jià)方法,全華等[7]還介紹了美國水域景觀使用的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)?？傮w來說,以往研究缺乏理論支撐,沒有突出使用者的中心地位。筆者以東部某省的J風(fēng)景區(qū)為例,說明當(dāng)前水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)和管理中存在的一些典型問題,并以生態(tài)文明觀為指導(dǎo),探討城市水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)和管理中的理論和實(shí)踐問題,總結(jié)具有一定普遍意義的經(jīng)驗(yàn),為今后的城市水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)、管理和評(píng)價(jià)提供借鑒。

1 現(xiàn) 狀

水利風(fēng)景區(qū)的開發(fā)是人類一直探索的事業(yè)。我國古代就營造出諸如西湖十景、江南園林、運(yùn)河碼頭等水景觀。當(dāng)今,許多城市對各自擁有的江河湖海、濕地等景觀加以科學(xué)開發(fā)或者保護(hù),創(chuàng)造一種能夠使人與自然和諧共存,物種之間和諧共生,以及人與人之間和諧交往的環(huán)境。截至2012年底,被批準(zhǔn)為國家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)的就達(dá)518個(gè),省級(jí)水利風(fēng)景區(qū)已達(dá)上千個(gè),形成了涵蓋全國主要江河湖庫、重點(diǎn)灌區(qū)、水土流失治理區(qū)的水利風(fēng)景群落。

本文研究的J風(fēng)景區(qū)位于東部某省D市的老城和新城之間結(jié)合處,原來流經(jīng)此地的干流河道因上游排污,污染嚴(yán)重。2003年初,D市政府決定改造此河,將景區(qū)10 km的上游用橡膠壩攔河,下游設(shè)立封閉閘門,排空河道本身的水,引入質(zhì)量較高的河水,并建成了木棧橋、卵石灘、博弈平臺(tái)、觀光走廊等景點(diǎn)。2004年向南北拓展,修建了人文石刻、農(nóng)家院落等景觀,設(shè)置了體育健身器材。2005年又向南完善景觀,建設(shè)弓箭廣場、消夏廣場以及垂釣樂園。游客到景區(qū)的主要活動(dòng)方式有:集體性活動(dòng),包括太極拳、舞蹈、合唱、棋牌等;健身性活動(dòng)有壓腿、撞樹、散步、閑坐等,還有垂釣、游泳、遛狗、穿行等。因?yàn)橛慰蛿?shù)量眾多,景區(qū)還開展了釣魚、游船等娛樂業(yè)務(wù)。

2 景區(qū)開發(fā)和管理中存在的問題

除傳統(tǒng)的運(yùn)輸、航運(yùn)、調(diào)洪納澇、涵養(yǎng)水源功能外,城市水利風(fēng)景區(qū)具有游憩、觀賞功能,也可以給植物、動(dòng)物提供良好的生存環(huán)境,還可以開展集會(huì)、表演、商貿(mào)、地域文化宣傳、環(huán)境保護(hù)教育等活動(dòng),興旺的人氣和密集的活動(dòng)也增加了周邊不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值。由于城市水利風(fēng)景區(qū)具有顯著的聚集效應(yīng),也可以提升城市形象,自然成為當(dāng)前城市建設(shè)的重要內(nèi)容。由于相關(guān)制度、標(biāo)準(zhǔn)和管理經(jīng)驗(yàn)的缺失,水利風(fēng)景區(qū)的開發(fā)和管理也遇到了巨大的挑戰(zhàn)。筆者以J景區(qū)為例,從人與環(huán)境的距離、安全性、舒適性和創(chuàng)新性等角度剖析其中存在的問題。

2.1 景區(qū)設(shè)計(jì)阻塞親近自然行為

生態(tài)文明強(qiáng)調(diào)人與自然的和睦共存,人類不是征服自然而是照顧自然,不是掠奪自然而是尊重自然。為了這樣的目的,首先應(yīng)該讓人們了解自然。因此,作為生態(tài)文明建設(shè)載體的城市公共景觀應(yīng)該為人民觀察、接觸、體驗(yàn)自然創(chuàng)造條件。景區(qū)設(shè)施應(yīng)該是拉近人與自然距離的有力工具。J景區(qū)在這方面雖然從水質(zhì)、綠化、人文景觀等方面做了相應(yīng)的努力,試圖營造一個(gè)能夠讓市民休閑、放松、親近自然的環(huán)境,但是,草坪上有“不要踩我”、“禁止入內(nèi)”的標(biāo)識(shí),岸邊有“禁止游泳”的標(biāo)識(shí),傳達(dá)出人與環(huán)境需要保持的距離。雖然大多數(shù)游客看到標(biāo)識(shí)之后會(huì)遵守,但是很多人表示遺憾,覺得草坪高高在上,無法親近了,不能理解“為什么水體清澈了,人卻只能站在岸邊”。這在無形之中遏制了人們想要親近自然的動(dòng)機(jī),阻塞了人們與環(huán)境的溝通渠道。這并不符合生態(tài)文明要求,也不能提高人們對景區(qū)管理的滿意度。長期與環(huán)境之間存在隔閡的結(jié)果就是人們失去照顧自然的責(zé)任意識(shí),也會(huì)對環(huán)境退化表現(xiàn)冷漠。

2.2 景區(qū)管理存在安全隱患

J景區(qū)主要存在兩個(gè)安全隱患:一是溺水隱患,二是交通意外隱患。夏天,由于市內(nèi)水面較為稀缺,景區(qū)水深河寬,又在游客能夠接近的范圍之內(nèi),因此,經(jīng)常能吸引游客成群結(jié)對地前來游泳、消涼。雖然在岸邊豎立著“禁止游泳”的防護(hù)牌,但是由于規(guī)劃中并沒有這項(xiàng)功能設(shè)置,缺少相應(yīng)的安全保障設(shè)施,很多駁岸處沒有圍欄等安全設(shè)施,非常容易發(fā)生危險(xiǎn)。每年都發(fā)生因?yàn)橛斡?、地滑不慎入水、輕生等原因溺水而亡的案例。雖然景區(qū)也加強(qiáng)了巡邏和安全宣傳,但依然無法阻止人們來此游泳。交通方面,由于風(fēng)景區(qū)屬于開放型邊界,一些機(jī)動(dòng)車經(jīng)常違反規(guī)定駛?cè)刖皡^(qū),加之景區(qū)內(nèi)沒有規(guī)范的交通信號(hào)、標(biāo)識(shí)等設(shè)施,造成機(jī)動(dòng)車與游客爭搶道路資源,極易造成交通事故。景區(qū)內(nèi)的違規(guī)機(jī)動(dòng)車既影響景觀質(zhì)量,也明顯降低休閑效果。

2.3 景區(qū)舒適性服務(wù)提供不足

城市水利風(fēng)景區(qū)面向普通市民日常開放,因此,人性化設(shè)計(jì)和服務(wù)是其面臨的最大挑戰(zhàn)。由于景區(qū)所占空間比較廣闊,人們在某一局部活動(dòng)就會(huì)感到疲勞、饑渴等生理反應(yīng),需要由相對應(yīng)的配套設(shè)施來緩解,比如座椅、公廁、食品、飲水的提供等等。游客反映座椅設(shè)置不夠、不合理、材質(zhì)不好等等。而且景區(qū)內(nèi)公廁標(biāo)識(shí)不夠明顯,很多偶爾來休閑的游客一時(shí)找不到廁所,就匆匆地尋找一處解決。這當(dāng)然有游客的素質(zhì)問題,但也與管理者提供的人性化服務(wù)不足有關(guān)。景區(qū)設(shè)施和管理服務(wù)需要根據(jù)使用者的使用行為特點(diǎn)和意見反饋進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整,以不斷保持設(shè)施的完善和服務(wù)的周到。一勞永逸的設(shè)計(jì)和管理經(jīng)驗(yàn)是不存在的,僵化、刻板是其最后的歸宿。

2.4 景區(qū)空間開發(fā)缺乏創(chuàng)新性

這主要體現(xiàn)在3個(gè)方面:①景區(qū)管理缺乏新意,景區(qū)管理部門依賴于上級(jí)的指示和地方財(cái)政,缺少主動(dòng)服務(wù),也沒有根據(jù)自身的優(yōu)勢開展各項(xiàng)宣傳或是文化教育活動(dòng),日復(fù)一日,使游客缺少新奇感。②小品設(shè)計(jì)缺乏特色,景觀設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)來自外地,只注重實(shí)地勘察資料,忽視地方文化因素,部分小品景觀與其他景區(qū)雷同。③研究能力薄弱,城市水利風(fēng)景區(qū)吸引的多數(shù)是常住居民,他們是表演者,也是觀眾,自娛自樂,不同時(shí)間點(diǎn)會(huì)有不同的空間組合,形成一個(gè)小型生態(tài)系統(tǒng)。如何管理好這個(gè)生態(tài)系統(tǒng)需要實(shí)時(shí)收集大量的游客行為數(shù)據(jù),并對數(shù)據(jù)進(jìn)行研究分析,為科學(xué)調(diào)整管理手段和措施提供依據(jù)。但目前的管理部門由于受到自身研究能力的限制,主要職責(zé)僅限于維持景區(qū)的運(yùn)轉(zhuǎn)。

3 原因分析及對策

城市水利風(fēng)景區(qū)是市民休閑活動(dòng)的理想場所。上述關(guān)于景區(qū)設(shè)計(jì)、管理、服務(wù)和開發(fā)中存在的問題在當(dāng)前水利風(fēng)景區(qū)中較為普遍，需要認(rèn)真探討其背后的深層原因,才可能提出有針對性的建議,并將總結(jié)獲得的經(jīng)驗(yàn)加以推廣,以便今后的城市水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)少走彎路。下文從城市水利風(fēng)景區(qū)的管理權(quán)限、評(píng)價(jià)方法和公眾參與3個(gè)維度加以分析。

3.1 水利風(fēng)景區(qū)管理權(quán)限交叉

新近建設(shè)的城市水利風(fēng)景區(qū)一般會(huì)根據(jù)景區(qū)空間歷史和建設(shè)期的管理機(jī)構(gòu)確定設(shè)立專職的管理機(jī)構(gòu),并隸屬于某一個(gè)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)。J風(fēng)景區(qū)也成立了管理辦公室,隸屬于當(dāng)?shù)氐某鞘泄芾聿块T。景區(qū)管理辦公室在規(guī)劃、管理過程中受到很多約束,并不能與相關(guān)的園林、水利、文化、體育等部門有效溝通。比如“禁止游泳”的問題,不少群眾建議在景區(qū)安全水域建立公眾游泳區(qū),這樣既能滿足群眾需要,也能有效防止事故發(fā)生。對于這個(gè)建議,J風(fēng)景區(qū)管理辦公室主任說,這需要體育、衛(wèi)生部門聯(lián)合調(diào)研,拿出可行方案,但是原則上景區(qū)水域不適合建立公眾游泳池。景區(qū)在最初進(jìn)行規(guī)劃時(shí)曾有建立室內(nèi)游泳館的計(jì)劃,但由于多種原因并未實(shí)施。國家關(guān)于水利風(fēng)景區(qū)的開發(fā)原則是:規(guī)劃先行,因地制宜,講求實(shí)效;以人為本,統(tǒng)籌兼顧;突出保護(hù),可持續(xù)發(fā)展[8]。J景區(qū)存在的問題表明,城市水利風(fēng)景區(qū)的開發(fā)和管理體制并不是以使用者為中心,并不講究實(shí)效,不能充分滿足群眾的休閑需要,多部門協(xié)同管理反而成為景區(qū)設(shè)施和管理規(guī)范的自我完善的阻力。如何理順城市水利風(fēng)景區(qū)開發(fā)和管理體制,為群眾帶來實(shí)效，這需要以水生態(tài)文明建設(shè)為理論指導(dǎo),運(yùn)用水利工程、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、文化和公共行政管理等多學(xué)科的研究成果,統(tǒng)合解決公共服務(wù)部門之間的矛盾,發(fā)揮他們的最佳合力,將最優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)呈現(xiàn)給使用者。

3.2 城市水利風(fēng)景區(qū)評(píng)價(jià)手段不完善

城市水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)和管理中存在的問題多數(shù)與我國的評(píng)價(jià)手段不科學(xué)、不完善有關(guān)。一個(gè)完整的評(píng)價(jià)機(jī)制應(yīng)該包括:評(píng)價(jià)目的、評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)程序、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等要素。這些要素與水利風(fēng)景區(qū)的不同階段、不同的功能定位、評(píng)價(jià)服務(wù)對象有關(guān)。我國雖然建立了《水利風(fēng)景區(qū)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》(2011年),包含資源價(jià)值評(píng)價(jià)、環(huán)境保護(hù)評(píng)價(jià)、開發(fā)利用條件評(píng)價(jià)和管理評(píng)價(jià)4個(gè)部分，但通過案例的深入研究,筆者發(fā)現(xiàn)主要存在以下問題。

a. 評(píng)價(jià)目的定位存在偏差。城市水利風(fēng)景區(qū)主要定位應(yīng)該是文化傳承和市民休閑,而不是經(jīng)濟(jì)開發(fā)價(jià)值?？墒?當(dāng)前的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)仍以建設(shè)投資決策為目的,將運(yùn)行管理主體放在較為被動(dòng)的位置,尚未定位于使用者主體——游客。這方面可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)。美國國土管理局在風(fēng)景景觀評(píng)價(jià)中,提出7個(gè)風(fēng)景要素:地貌、植被、水體、色彩、鄰近風(fēng)景、奇特性、人文景觀。它的特點(diǎn)是從游客的角度進(jìn)行評(píng)價(jià),評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也分兩個(gè)層次：一是條件性指標(biāo),體現(xiàn)自然稟賦；二是績效性指標(biāo),體現(xiàn)管理制度和行為的成績。這樣的體制使得管理者自然站在使用者的角度來關(guān)注、研究、完善自己的服務(wù)質(zhì)量。

b. 評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的可操作性低。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不明確、具體,會(huì)影響評(píng)價(jià)的公正和客觀。當(dāng)前,水利風(fēng)景區(qū)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)都是由專家主觀給出每個(gè)指數(shù)的得分,比如觀賞性強(qiáng)3分,較強(qiáng)2分,一般1～0分,沒有具體、明確的量化依據(jù),其客觀、公正性經(jīng)常受到質(zhì)疑。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不能盲目制定,需要對水利風(fēng)景區(qū)評(píng)價(jià)進(jìn)行深入研究,找準(zhǔn)適合我國特點(diǎn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)和參數(shù)。

c. 評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)沒有體現(xiàn)安全至上原則。安全性應(yīng)包括水環(huán)境安全、人身安全、財(cái)產(chǎn)安全。目前,景觀評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)局限于安全制度和設(shè)施的有無多少,忽視安全設(shè)施的質(zhì)量和管理實(shí)際績效。景區(qū)管理人員也強(qiáng)調(diào)安全至上,但采取簡單粗放的管制、隔離措施,結(jié)果犧牲游客的親水自由和美觀標(biāo)準(zhǔn)。另一方面,景區(qū)如果在安全事務(wù)上失分,也僅僅減少總分,而并不能一票否決。相應(yīng)地,景區(qū)管理機(jī)構(gòu)也就沒有務(wù)實(shí)地將水體質(zhì)量、游客容量、生態(tài)破壞、安全事故等問題視為先決指標(biāo)。

d. 評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)沒有體現(xiàn)使用者的舒適性。舒適性體現(xiàn)為生物多樣性、設(shè)施和服務(wù)的人性化(以游客為中心)。景區(qū)應(yīng)系統(tǒng)地考慮軟硬件資源,給本地的生物提供充分的通道和空間。在滿足生物種群共存的前提下,按照使用者行為特點(diǎn)設(shè)置游覽路線、配套設(shè)施和公共服務(wù),讓生物種群、環(huán)境質(zhì)量、人類休閑和生產(chǎn)活動(dòng)相互適宜。水利風(fēng)景區(qū)應(yīng)以水資源為特色,倡導(dǎo)人們文明用水。J景區(qū)的核心資源就是水域,夏天中午12點(diǎn)到下午6點(diǎn),每天都有很多人來此游泳,最多能到500多人。管理部門雖然出面制止,但收效甚微,與其這樣,不如在安全保障的前提下順勢引導(dǎo)。

e. 評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對創(chuàng)新性激勵(lì)不足。水利風(fēng)景區(qū)的創(chuàng)新性包括生態(tài)智慧、地方傳統(tǒng)環(huán)保文化和景觀魅力。生態(tài)智慧體現(xiàn)最新科技文化信息,如節(jié)水技術(shù)、環(huán)保新聞、應(yīng)急知識(shí),它可以激發(fā)人們關(guān)愛、保護(hù)自然的內(nèi)在動(dòng)力。地方傳統(tǒng)環(huán)保文化是地方居民千百年來摸索出來保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的地方性知識(shí),設(shè)計(jì)和管理部門應(yīng)該認(rèn)真加以總結(jié)、利用。景觀魅力是景區(qū)自然和人文資源所組合產(chǎn)生的綜合效果。創(chuàng)新的設(shè)計(jì)、設(shè)施和管理手段可以釋放景區(qū)的魅力和吸引力,給游客提供知識(shí)、休閑和觀賞價(jià)值。景區(qū)管理部門應(yīng)將“創(chuàng)新”視為是一種持續(xù)發(fā)生的常態(tài),保持對公眾、對未來的開放,而不能希望一勞永逸。

3.3 景區(qū)管理機(jī)構(gòu)忽視公眾有序參與

景區(qū)規(guī)劃和管理沒有充分考慮使用者的需求與意見,使得公眾在使用過程中出現(xiàn)人與環(huán)境疏遠(yuǎn)、景觀功能錯(cuò)位、使用效率低下等問題。特別是游客與自然的空間距離問題,景區(qū)管理機(jī)構(gòu)遲遲沒有回應(yīng)公眾訴求,而采取簡單粗放的管制措施,引起公眾不滿。城市水利風(fēng)景區(qū)是城市重要的公共空間。盡最大限度地向公眾開放,激勵(lì)公眾有序參與景區(qū)管理,既是景區(qū)性質(zhì)的內(nèi)在要求,也是解題之策。從實(shí)地調(diào)查來看,市民對城市水利風(fēng)景區(qū)有巨大的參與熱情。有游客說:“到景區(qū)來溜溜,既是鍛煉也是希望能夠熱鬧一些,而不是呆在家里悶著。在這里有同齡人唱歌、唱戲、跳舞,哪怕不參加,看看都覺得好?！?/p>

放任的公眾參與只能帶來盲目、散漫的意見。對公眾參與要因勢利導(dǎo)。①開放景區(qū)實(shí)務(wù),做好研究工作。景區(qū)設(shè)計(jì)和運(yùn)行期間保持對公眾的開放,主動(dòng)搜集游客的行為特點(diǎn)和需求信息,反復(fù)進(jìn)行溝通。②拓展市民關(guān)愛城市家園的活動(dòng)方式,讓參與者享受成就感,如參與樹木種植、草坪養(yǎng)護(hù)可以獲得一塊展示牌,捐贈(zèng)資金建設(shè)桌椅、涼亭等設(shè)施可以刻字等。③運(yùn)用好景區(qū)的輿論環(huán)境,城市景區(qū)也是一個(gè)社會(huì)輿論密集產(chǎn)生的區(qū)域,嘉獎(jiǎng)道德高尚的行為和事跡,給非政府組織開展公益活動(dòng)的空間,帶動(dòng)周邊居民參與公益事業(yè),組織群體性活動(dòng),讓居民之間相互了解、交往、溫暖和關(guān)懷,營造親社會(huì)行為。④引導(dǎo)公眾抵制破壞環(huán)境的行為,成為環(huán)保的實(shí)踐者。

4 結(jié) 論

水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)的成敗關(guān)鍵是處理好人與自然的距離以及景區(qū)安全性、舒適性和創(chuàng)新性問題。筆者主張,城市水利風(fēng)景區(qū)應(yīng)采用生態(tài)文明建設(shè)視角,尊重生物種群發(fā)展空間,結(jié)合特殊的地方經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)特點(diǎn),在安全保障的前提下,運(yùn)用創(chuàng)新手段,滿足人們的舒適性需求,使之成為“節(jié)約基礎(chǔ)能源,保持生物多樣性,促進(jìn)人們保護(hù)環(huán)境、愛惜環(huán)境,懲罰破壞行為”的空間場所,成為“節(jié)水、愛水、護(hù)水、親水”的水生態(tài)文明示范教育基地。

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