劉婷

摘 要：對(duì)行政自由裁量的合理性進(jìn)行司法審查早在16世紀(jì)就已開始，到20世紀(jì)初發(fā)展為相當(dāng)成熟的程度，而在中國(guó)現(xiàn)行的司法審查制度中，對(duì)行政自由裁量的合理性審查還處于起步階段，對(duì)這一問題的研究尚不充分，很有必要對(duì)此做進(jìn)一步的探討。

關(guān)鍵詞：行政自由裁量權(quán)；司法規(guī)制；合理性審查原則

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）06-0304-02

行政自由裁量權(quán)是實(shí)現(xiàn)行政個(gè)體正義的必須條件，然而，其是一柄雙刃劍，既具有促進(jìn)社會(huì)福祉的功能，也有被濫用和侵害行政相對(duì)方權(quán)益的可能。孟德斯鳩曾說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止”[1]。因此，如何將行政自由裁量權(quán)限定在合理范圍，以實(shí)現(xiàn)裁量與正義的統(tǒng)一就成為了現(xiàn)代行政法的一個(gè)重要議題。近現(xiàn)代各國(guó)普遍設(shè)立司法審查制度來(lái)對(duì)行政自由裁量權(quán)的行使進(jìn)行制約，而司法審查過程中所遵循的合理性原則成為世界各國(guó)在規(guī)制行政裁量權(quán)時(shí)所討論的焦點(diǎn)問題。

一、合理性審查原則在中國(guó)的現(xiàn)狀

《行政訴訟法》第54條規(guī)定：“人民法院經(jīng)過審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決：……（2）具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：1）主要證據(jù)不足的；2）適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；3）違反法定程序的；4）超越職權(quán)的；5）濫用職權(quán)的……（4）行政處罰顯失公正的，可以判決變更。”

從上述法律條文可以看出，中國(guó)對(duì)行政機(jī)關(guān)在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)做出的具體行政行為的合理性審查的范圍僅局限于濫用職權(quán)和行政處罰顯失公正兩種情形，但遺憾的是法律對(duì)濫用職權(quán)和行政處罰顯失公正的具體表現(xiàn)形式并未做任何界定，致使司法實(shí)踐中對(duì)行政自由裁量權(quán)的司法審查還存在諸多困難，許多行政自由裁量權(quán)濫用的行為也游離于司法監(jiān)督之外。因此，雖然《行政訴訟法》并沒有完全排除對(duì)具體行政行為的合理性審查權(quán)，但由于缺乏相應(yīng)的具體規(guī)定而導(dǎo)致操作性不強(qiáng)，中國(guó)法院在原則上不審查具體行政行為的合理性，目前合理性原則還未成為中國(guó)行政訴訟法的法定原則。

二、合理性審查原則的必要性

（一）理論上的必要性

合法性原則與合理性原則是行政法領(lǐng)域兩大支柱性原則，然而中國(guó)的現(xiàn)狀是，法院僅審查行政行為的合法性，原則上不審查行政行為的合理性（除了行政處罰顯失公正和濫用職權(quán)）。這樣一來(lái)，當(dāng)違背了合理性要求的時(shí)候，卻不能夠在訴訟上追究行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，那么作為行政法領(lǐng)域一大支柱性原則的合理性原則與其說是法律上的，倒不如說更像是道德上的要求。再者，合法性控制對(duì)行政自由裁量權(quán)的行使顯然是軟弱無(wú)力的，因?yàn)樾姓杂刹昧繖?quán)并不超越法律規(guī)定的范圍和幅度，自由裁量權(quán)在運(yùn)用中總是披著一層合法的外衣，大量腐敗現(xiàn)象滋生于合法但絕不合理的空隙中，在這種情況下，必須有一種新的控權(quán)理論或法律原則防止行政自由裁量權(quán)的行使給行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成不適當(dāng)?shù)膿p失，這就是司法審查中的合理性原則。

（二）國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的借鑒

在英國(guó)，早在16世紀(jì)就出現(xiàn)了涉及行政合理性審查的重要判決。至20世紀(jì)初，合理性原則已發(fā)展到相當(dāng)成熟的地步。英國(guó)著名行政法學(xué)者韋德教授認(rèn)為：“合理性原則已成為近年賦予行政法生命最積極和最著名的理論之一。今天，該原則幾乎出現(xiàn)在每星期所發(fā)布的判例中，在大量案件中該原則得到了成功的運(yùn)用。它在實(shí)體方面對(duì)行政法的貢獻(xiàn)與自然公正原則在程序方面的貢獻(xiàn)相同?！盵2]

英國(guó)的合理性原則在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了廣泛影響，很多國(guó)家在行政裁量的司法審查方面都引入了合理性原則或者類似的觀念。有些國(guó)家的法院或許較少提及合理性原則之名，而用比例原則、平等原則等概念，但這些原則與英國(guó)合理性原則的內(nèi)容基本上是相通的。從比較法的角度看，可以認(rèn)為合理性原則是各國(guó)法院審查行政裁量的核心標(biāo)準(zhǔn)[3]。

三、合理性審查原則的具體標(biāo)準(zhǔn)

一般來(lái)說，原則更抽象，而標(biāo)準(zhǔn)則相對(duì)具體一些。在確立合理性原則的基礎(chǔ)上，需要我們確定合理性審查的具體標(biāo)準(zhǔn)。著名學(xué)者孫笑俠在其《法律對(duì)行政的控制》一書中作了一般性的概括，即有以下情形時(shí)可以高度懷疑其“合理性”：（1）當(dāng)發(fā)現(xiàn)行政主體或行為人在行為當(dāng)時(shí)，明顯存在惡意、不誠(chéng)實(shí)的情況時(shí)，可以高度懷疑。比如存在報(bào)復(fù)性處罰時(shí)，就可以認(rèn)定為“不合理”。（2）當(dāng)發(fā)現(xiàn)行政主體或行政行為人在行為當(dāng)時(shí)，明顯故意或非故意（因認(rèn)識(shí)的原因）嚴(yán)重曲解法律或其他依據(jù)時(shí)，可以高度懷疑。（3）當(dāng)發(fā)現(xiàn)行政主體或行政行為人在行為當(dāng)時(shí)，明顯應(yīng)當(dāng)考慮的因素沒有被考慮，可以高度懷疑。（4）當(dāng)發(fā)現(xiàn)行政主體或行政行為人在行為當(dāng)時(shí)，顯屬不應(yīng)當(dāng)考慮的因素卻被考慮了，可以高度懷疑。（5）當(dāng)發(fā)現(xiàn)行政行為如果與多數(shù)有理性的人的觀點(diǎn)嚴(yán)重相違背，可以高度懷疑。這就英國(guó)法官格林（Greene）所謂“如此荒謬以致任何有一般理智的人都不能想象行政機(jī)關(guān)在正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力時(shí)能有這種標(biāo)準(zhǔn)”。（6）當(dāng)發(fā)現(xiàn)行政方法上（手段、措施、種類）強(qiáng)人所難，要求苛刻，明顯使相對(duì)人利益受不必要侵害，或者增加相對(duì)人不必要的負(fù)擔(dān)，可以高度懷疑。（7）當(dāng)發(fā)現(xiàn)同一行政主體對(duì)同類事件實(shí)施處理卻變化無(wú)常，違反同一性和平等性的，可以高度懷疑。如果屬于“高度懷疑”的行政行為，基本可認(rèn)定為“濫用職權(quán)”，法院應(yīng)當(dāng)給予非同尋常的重視。

四、法院在適用合理性審查原則過程中的取舍

（一）遵循基本合理原則

從價(jià)值判斷的角度講，合理性原則追求的是一種至善的境界，而且法律也提倡行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時(shí)將合理性原則發(fā)揮到極致，但若法院嚴(yán)格地以合理性原則的要求去審查裁量行為，任何裁量行為只要稍有瑕疵，就予以撤銷，這肯定是不現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)椋阂皇切姓軐⑹艿竭^分的制約，監(jiān)督過分就有副作用；二是司法權(quán)可能過深地進(jìn)入了行政領(lǐng)域，有代替行政權(quán)的嫌疑?；谶@兩點(diǎn)考慮，司法審查運(yùn)用合理性原則必須堅(jiān)持必要的尺度，即只要裁量行為沒有明顯的不合理，就不認(rèn)為它違法。也就是說，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法應(yīng)當(dāng)追求百分之百的合理性，但法院審查行政裁量行為時(shí)不能以百分之百的合理性來(lái)要求行政機(jī)關(guān)，他們只要基本合理，就可以通過法院的審查。從各國(guó)的司法實(shí)踐來(lái)看，對(duì)裁量行為司法審查也都定位在基本合理的水平上?；竞侠淼囊馑季褪敲黠@的不合理才被認(rèn)為是違法。在此原則下，一般的合理性問題法院不做處理，而只有明顯的不合理時(shí)才確認(rèn)它違法。

（二）學(xué)會(huì)克制，適時(shí)回避

比如，在一些專業(yè)性較強(qiáng)的行政領(lǐng)域或政策問題的裁量上，法院可采取回避其實(shí)質(zhì)合理性問題。這是出于法院對(duì)行政機(jī)關(guān)專業(yè)知識(shí)和技能的尊重，對(duì)行政慣例和政策目標(biāo)的理解和寬容。這種做法可以使法院免受“以司法權(quán)僭越行政權(quán)”的指責(zé)，也避開了“司法判斷何以代替行政判斷”之類對(duì)其正當(dāng)性的質(zhì)疑。

又如，面對(duì)標(biāo)準(zhǔn)模糊的或利弊得失不確定的裁量行為，此時(shí)，若沒有壓倒性共識(shí)或社會(huì)中既存的常理、慣例可供參照，法院應(yīng)該有克制的美德，把疑難問題和錯(cuò)誤責(zé)任留給行政機(jī)關(guān)來(lái)解決，而不是選擇貿(mào)然干涉，這樣就避免了把自己置于合法性爭(zhēng)議的風(fēng)口浪尖。這種做法體現(xiàn)了法院對(duì)各種潛在價(jià)值沖突的審慎。

五、合理性原則將受比例原則的沖擊？

有人提出，比例原則較之合理性原則所不具有的客觀性、可操作性標(biāo)準(zhǔn)，是控制自由裁量權(quán)被濫用的最有效的、不可忽視的利器之一[4]。筆者認(rèn)為不然。

首先，應(yīng)當(dāng)指出，比例原則在適用中有其固有缺陷，極其典型的如狹義的比例原則中如何給價(jià)值之高低排序。其次，我們或許可以從英國(guó)對(duì)比例原則的態(tài)度中找到答案。從英國(guó)實(shí)踐中審慎對(duì)待比例原則的態(tài)度里或許可以看出一二，即英國(guó)即使引入比例原則，也只是豐富合理性的內(nèi)涵，不會(huì)徹底放棄原來(lái)的合理性審查標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然還有學(xué)者認(rèn)為，比例原則對(duì)行政行為全面審查的積極態(tài)勢(shì)“將會(huì)危及整個(gè)英國(guó)行政法的理論基礎(chǔ)”及“引起制度和觀念問題”[5]。不管怎樣，縱使比例原則將成為有希望的未來(lái)，但在目前來(lái)看，英國(guó)法院沒有完全放棄合理性標(biāo)準(zhǔn)的跡象。再次，從德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，比例原則也只是有效控制濫用裁量權(quán)的諸多司法審查標(biāo)準(zhǔn)之一，其他的標(biāo)準(zhǔn)還有如不適當(dāng)目的、不相關(guān)考慮、平等對(duì)待等，而后面的這些標(biāo)準(zhǔn)又多是合理性原則的內(nèi)容。

因此，我們可以得出結(jié)論：作為審查標(biāo)準(zhǔn)，兩者可以共棲、相得益彰，二者之間可以呈一定程度的并存關(guān)系。比例原則偏重于考察目的與手段的關(guān)系，而合理性原則主要考察行政裁量決定過程中有無(wú)存在不相關(guān)考慮、不適宜的目的、其在結(jié)果中是否極其不合理。兩者之間不是完全的重疊、包容，而更多的是交叉。

六、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)行政自由裁量行為的合理性審查成為各國(guó)尤為關(guān)注的問題之時(shí)，中國(guó)行政訴訟制度仍以行政行為合法性審查為原則，以行政合理性審查為例外，明顯跟不上世界和歷史潮流。因此，筆者認(rèn)為，司法機(jī)關(guān)應(yīng)切實(shí)啟動(dòng)行政裁量權(quán)的合理性審查，并在實(shí)踐中不斷總結(jié)和豐富有關(guān)合理性審查原則的各項(xiàng)具體標(biāo)準(zhǔn)，從而增強(qiáng)該原則的可操作性，削弱其主觀性，使司法審查結(jié)果更能令人信服。同時(shí)，中國(guó)可以通過引進(jìn)比例原則來(lái)豐富合理性審查原則，使兩者共同作用于行政裁量權(quán)的司法規(guī)制中，相得益彰，互補(bǔ)缺陷不足，從而發(fā)揮整體功效以達(dá)到最佳效果。

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[責(zé)任編輯 魏 杰]