南方周末記者 汪韜

◤每個行業(yè)都有自己的秘密，盡管官方試圖培養(yǎng)中國食品安全“吹哨人”，但或因人身安全，或因獎勵不夠多，舉報者顧慮頗多，“不想要錢，不想讓人知道‘我是誰”。

◤在食品安全立法層面，“暫時不會單獨列出內(nèi)部人舉報制度”，食藥總局“比較謹慎，暫時有爭議，更多希望地方政府發(fā)揮作用”。

南方周末記者 汪韜

南方周末實習生 徐莉莎

“不想讓人知道‘我是誰”

重賞之下未必有勇夫。

即便相關(guān)食品違法案件結(jié)案后，憑著六位身份驗證密碼和聯(lián)系方式可領(lǐng)取最高達30萬的舉報獎金，但在溫州市甌海區(qū)，自2012年實行食品安全有獎舉報制度以來，只發(fā)出了三單匿名舉報獎勵。

“大部分舉報人不想要錢，不想讓人知道‘我是誰?！碑T海區(qū)食藥局相關(guān)負責人石柳（化名）說。

愿舉報但不愿領(lǐng)賞的情況同樣發(fā)生在遼寧和上海。2013年1月，遼寧省食品安全辦公室首批獎勵76名食品安全舉報有功人員，公告發(fā)出7天后，仍有44人未來領(lǐng)獎。

“部分內(nèi)部從業(yè)人員考慮個人隱私，擔心打擊報復，舉報時匿名或不提供真實身份信息，案件處理以后監(jiān)管部門也無法聯(lián)系?！鄙虾Ｊ惺乘幘窒嚓P(guān)負責人對南方周末記者表示。

這些神秘的內(nèi)部人士在歐美有個形象的稱謂——“吹哨人（whistle blower）”。作為具備專業(yè)知識的知情人，他們消息靈通，最有可能在第一時間、第一地點察覺問題，吹響哨聲，制止問題。

一篇名為《誰吹響了公司欺詐案里的哨聲》的美國論文發(fā)現(xiàn)：對于資產(chǎn)大于7.5億美元的美國公司，1996年至2004年的230個財務欺詐案中，6%是外部審計師發(fā)現(xiàn)的，19%由公司雇員發(fā)現(xiàn)。

“全球揭露的食品安全案例中，由政府查出的很少，大部分是企業(yè)內(nèi)部員工、競爭對手或維權(quán)組織揭露出來的。”對食品安全有多年研究的律師馮文煦說。

從學者到監(jiān)管者，越來越多的人想將吹哨人的相關(guān)制度引入中國的食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，可吹響哨聲并非那么容易。

“吹哨人法案”漂洋過海

究竟誰動議中國在食品安全領(lǐng)域引入吹哨人法案？

2011年，經(jīng)濟學家郎咸平在談論“瘦肉精”時，提出引入吹哨人法案。這讓關(guān)注食品安全的上海商人郭準產(chǎn)生了興趣，他四處去找研究者，試圖找到一種方法，解決“民眾對食品安全的恐慌”。

周清杰就是這樣被發(fā)現(xiàn)的。早在2008年，北京工商大學經(jīng)濟學院教授周清杰就開始研究whistle blowing，他將其譯作“吹哨”、“舉報”、“揭發(fā)”或“告密”。周清杰經(jīng)常列舉的例子是安然公司財務丑聞案中的謝龍·沃特金斯、世界通信公司財務造假案中的辛西婭·庫珀和“9·11”事件中的科琳·羅利，她們都在事件發(fā)生之前發(fā)出了警告甚至直接揭發(fā)丑聞。

研究間隙，周清杰曾向商務部的畜禽屠宰管理辦公室提出引入有獎舉報制度，那是因為河北一個屠宰場老板和他說過注水肉的內(nèi)幕，在他看來“一個內(nèi)奸頂一個軍”。

和周清杰一樣對吹哨人法案感興趣的還有同濟大學法學院教授孫效敏，他最經(jīng)典的話就是“堡壘最容易從內(nèi)部攻破”。2007年，孫效敏提出建立有獎舉報制度，2008年的食品安全法草案列入了這一條?？上?，2009年出臺時被刪去。

“征求意見時，企業(yè)不同意，監(jiān)管者也擔心有虛假舉報?！睂O效敏說。食品安全法頒布后，孫效敏撰文批評刪除有獎舉報制度不妥，還多次在有關(guān)會議上呼吁制定有獎舉報制度，并提出各地政府主管部門應該支持匿名有獎舉報。

值得注意的是，隨著食品安全形勢的日益嚴峻，國家主管部門越來越重視食品安全內(nèi)部舉報制度，尤其是國務院食安辦2011年發(fā)布《關(guān)于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見》之后。

蘇州大學法學院教授章志遠對此的總結(jié)是：文件發(fā)文主體按照國務院食安辦-國務院辦公廳-國務院層層遞進，措辭則是抓緊制定-認真落實-大力推行。

孫效敏搜集發(fā)現(xiàn)，31個?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）都建立了食品安全有獎舉報制度。2013年，中央財經(jīng)大學法學院教授高秦偉參與了食品安全法的修訂，給食藥總局搜集了國外食品舉報制度的相關(guān)信息。

錢少，難保密

盡管官方試圖培養(yǎng)中國的食品安全“吹哨人”，但或因人身安全，或因舉報獎勵不夠多，舉報者顧慮頗多。

2012年，一位上海的舉報人獲得了20萬元的獎勵，多位接近上海市食藥局的人士都不知此案細節(jié)。上海市食藥局給南方周末記者的回復中只透露這是一起保健品牌假冒案例，但“因舉報人的保密要求，具體內(nèi)容省略”。

石柳觀察到，即使舉報者不透露身份，現(xiàn)場查證時，他們也能大致猜測舉報人的身份：周邊居民受到影響的，有可能是居民舉報；舉報的內(nèi)容有技術(shù)深度的，則可能是行業(yè)內(nèi)舉報。每個行業(yè)都有自己的秘密，不是業(yè)內(nèi)人根本指不出來。

石柳感覺“舉報人對政府的信任度還是不大”。據(jù)《法治周末》報道，2011年，邯鄲律師殷清利舉報香油和柴雞蛋的問題后，沒等到工商處理意見，卻接到了供應商的求情電話。

在國外，很多國家和地區(qū)都單獨制定了類似的“證人保護法”。例如美國的《吹哨人法案》、澳大利亞的《舉報者保護法》等。英美等國甚至設(shè)立了專門的保護機構(gòu)，對舉報人予以特殊的保護，包括整容、更改住址甚至移民?！案改敢蚺e報倒霉了，這些機構(gòu)還要負責把孩子養(yǎng)大?！敝芮褰苷f。

如果吹哨人還在公司上班，安然丑聞事件后出臺的美國《薩班斯－奧克斯利法案》規(guī)定：公司不能對那些已經(jīng)卷入公司證券調(diào)查或舞弊調(diào)查的員工采取解雇、降級、威脅、停職、騷擾或其他的歧視行為。

另外，獎勵金額上，只有廣西對獎金不設(shè)上限，其余省份都有上限，最高只有30萬元。相比美國的舉報獎勵直接來自罰金，中國的罰金全部上交國庫，再由政府設(shè)立公共資金，由財務部門進行專項撥款，這讓不少地方政府在預算時難以估量。

據(jù)南方周末記者查詢，中國發(fā)出去的最高舉報獎金是20萬元，美國則是一億多美元。2009年，美國輝瑞公司用非法手段推銷藥品，被罰處13億美元刑事罰金和10億美元民事賠償。5名輝瑞員工和1名醫(yī)生通過費城的一家法律事務所向美國官方檢舉了輝瑞，共分得了罰金中的一億多美元。

“揭發(fā)行為是自揭家丑，是組織的叛徒，在行業(yè)內(nèi)沒法混了。”周清杰說。孫效敏就曾聽說某地方機關(guān)有一個重大線索，但是線人要求一大筆獎金，卻未和政府談妥。

“不打假，只推真”

吹哨人制度不僅吸引了監(jiān)管者和研究者，還吸引了郭準這樣的商人。

四處找尋研究吹哨人法案研究學者的郭準想建立一個類似于大眾點評的網(wǎng)站，推出企業(yè)白名單。企業(yè)作出開放廚房參觀等承諾就可上榜，還有一項承諾就是模仿美國的《薩班斯-奧克斯利法案》，員工向老板匯報的內(nèi)部舉報，老板不能開除員工或降職降薪。

長沙一家名為“立木信”的“放心消費導航網(wǎng)”也試圖打開突破口。總經(jīng)理王紅霞說網(wǎng)站名字來源于商鞅變法中的立木為信，即獲重賞。商家在網(wǎng)上公示，店里掛牌，承諾不用地溝油、味精、雞精等。有人發(fā)現(xiàn)與承諾不符情況并舉報，就可領(lǐng)取2000元獎金。

“我們不打假，只推真?！蓖跫t霞強調(diào)。他們也嘗試過建立黑名單，和餐飲企業(yè)聊后發(fā)現(xiàn)，企業(yè)不愿意網(wǎng)站登黑名單，只能推出白名單。2013年9月上線以來，已有2000家企業(yè)加入。

王紅霞給自己的網(wǎng)站只打了60分，因為上線以來，一單舉報都沒有接到。這印證了多數(shù)專家的判斷，中國已有的有獎舉報制度只是“看上去熱鬧”。

章志遠將公眾的不作為叫做“權(quán)利行使冷漠癥”，公眾對自身的財產(chǎn)利益更為關(guān)注，對與個人生活關(guān)聯(lián)度不大的權(quán)利則怠于行使——“事不關(guān)己，高高掛起”。

企業(yè)的擔心則是借助舉報而敲詐?！皢T工對老板不滿，故意把肉掉到地上，又拍了照片，你說這個算是職工違規(guī)，還是工廠管理不嚴呢？”從事種植、養(yǎng)殖屠宰加工的恒陽集團董事長陳陽友說。

“在美國，作偽證是重罪；而在中國，不需要證人到場作證，書面證詞就可以。所以，與吹哨人制度配套，還需要有一個可以對質(zhì)證據(jù)、公平講理的機制?！甭蓭燅T文煦也有類似的擔憂。

高層謹慎，地方先行

目前，孫效敏和馮文煦想推動在國內(nèi)建立類似美國的《吹哨人法案》，郭準也在聯(lián)合學者翻譯國外法律。可是，這些只能在電影里看到的改頭換面的保護手段在中國似乎不可行。

在2013年10月的《食品安全法（修訂草案送審稿）》中，“國家建立食品安全有獎舉報制度”已被單獨增設(shè)為第101條。不過這一條款較為籠統(tǒng)，據(jù)多位接近食品安全法修訂草案的人士透露，暫時不會單獨列出內(nèi)部人舉報制度。

值得注意的是，2011年的《美國食品安全現(xiàn)代化法案》就設(shè)立了專門篇章，將吹哨人和食品安全監(jiān)管結(jié)合起來。

制度的突破留給了地方?！霸诹⒎▽用?，總局比較謹慎，暫時有爭議，更多希望地方政府發(fā)揮作用?！苯o食藥總局提供國際經(jīng)驗的高秦偉說。

2013年，上海市食藥局受理食品安全咨詢、投（申）訴和舉報同比增長57.4%，核發(fā)專項資金784筆，同比增長3倍。對于資金的預算問題，溫州甌海設(shè)立了食品安全舉報專項獎勵資金，專款專用。每年的三十萬專項資金若不夠，財政部門還可追加。

內(nèi)部舉報減少了行政督察成本，帶來了社會效益。周清杰還建議成立食品安全公益基金，政府、消費者協(xié)會、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)和慈善機構(gòu)都可以給公益基金投錢，通過公益基金支持食品安全舉報。

“（上海）正在進一步明確隱名舉報的操作辦法，鼓勵更多‘深喉勇敢說出來?！鄙虾Ｊ惺乘幘窒嚓P(guān)負責人說。