蔣悟真 陳陌阡

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，江西 南昌，330013)

社會(huì)救助措施是社會(huì)救助立法的重要內(nèi)容。目的決定手段，合理的手段能夠有效地促進(jìn)目的實(shí)現(xiàn)。①馬克斯·韋伯認(rèn)為，所謂目的合乎理性是指“通過(guò)對(duì)外界事物的情況和其他人的舉止的期待，并利用這種期待作為‘條件’或者作為‘手段’，以期實(shí)現(xiàn)自己所爭(zhēng)取和考慮的作為成果的目的。”參見(jiàn)[德]馬克斯·韋伯:《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》(上)，中文版，林榮遠(yuǎn)譯，56頁(yè)，北京，商務(wù)印書(shū)館，1997。社會(huì)救助措施作為特定目的或價(jià)值的承載只有以救助目的為導(dǎo)向，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)救助活動(dòng)的合理規(guī)范與調(diào)整。轉(zhuǎn)型期以應(yīng)急性救助理念為導(dǎo)向的社會(huì)救助立法難以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)救助基本目的與價(jià)值追求。因此，如何在常規(guī)性救助理念導(dǎo)向下，調(diào)整常規(guī)與應(yīng)急措施的比重，確定社會(huì)措施立法的重點(diǎn)，從而合理地分配社會(huì)救助資源、維護(hù)各主體權(quán)利并實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)秩序成為我們必須面對(duì)的理論與實(shí)踐問(wèn)題。本文立足于社會(huì)救助措施的本質(zhì)，從法理角度對(duì)常規(guī)與應(yīng)急措施予以詮釋，通過(guò)對(duì)我國(guó)社會(huì)救助措施面臨的法治困境剖析，進(jìn)而探析社會(huì)救助立法的未來(lái)走向，以期對(duì)社會(huì)救助措施立法設(shè)計(jì)有所裨益。

一、社會(huì)救助措施的特征與實(shí)質(zhì)

常規(guī)措施是指國(guó)家在一般性救助中為了維護(hù)主體人格尊嚴(yán)、生存及安全等權(quán)益而采取的救助手段或措施，是在社會(huì)救助中適用最為普遍的方式與手段。而應(yīng)急措施是指國(guó)家在突發(fā)急難救助中為了維護(hù)主體的人格尊嚴(yán)、生命及安全等權(quán)益而采取的救助手段或措施，或者是指國(guó)家為了應(yīng)對(duì)特殊的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)情形，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展而對(duì)特定主體采取的臨時(shí)性的應(yīng)急策略。常規(guī)與應(yīng)急措施共同構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)救助措施體系。

(一)社會(huì)救助措施的特征

常規(guī)與應(yīng)急措施是國(guó)家在不同條件下適用的救助手段，兩者在適用頻率、適用對(duì)象、適用方式等方面均有所差異。

首先，適用頻率上的差異。常規(guī)措施適用具有常態(tài)性。常規(guī)措施是社會(huì)救助的基本措施，從社會(huì)學(xué)視角看，它更是一種常規(guī)性的社會(huì)控制工具。因?yàn)槌Ｒ?guī)措施的目的是正常維持社會(huì)持續(xù)的良性運(yùn)行，并在出現(xiàn)社會(huì)問(wèn)題時(shí)能及時(shí)加以排除與補(bǔ)救，消除社會(huì)運(yùn)行中的障礙。而應(yīng)急措施則具有應(yīng)激性。作為應(yīng)急管理體系的一部分，其適用更多具有一種隨機(jī)性，旨在最短的時(shí)間內(nèi)，以求損失最小化，恢復(fù)正常的社會(huì)秩序。

其次，適用對(duì)象上的差異?！叭魏我环N社會(huì)政策，都是以社會(huì)問(wèn)題為對(duì)象”。[1]常規(guī)措施作為現(xiàn)代社會(huì)救助措施體系的主體，是一種面向全民的救助，公民只要處于貧困狀態(tài)下，均有接受救助的權(quán)利。而應(yīng)急措施則具有特定性，其救助局限于受突發(fā)事件嚴(yán)重影響因而生活陷入困難的社會(huì)主體。

最后，適用方式上的差異。救助措施可以分為消極方式與積極方式，“為被動(dòng)而施惠，其福利僅及一部分人民者，都屬于消極的”;“凡使被救濟(jì)者，能自力謀生活之事業(yè)，或關(guān)乎全體人民之福利者，都屬于積極的”。[2]與消極方式不同，積極方式強(qiáng)調(diào)救助對(duì)象的主動(dòng)性與自發(fā)性。常規(guī)措施以積極方式為主，既能通過(guò)對(duì)被救助對(duì)象能力的培養(yǎng)，使其獲得與其他社會(huì)成員相同的發(fā)展機(jī)會(huì)，也能使其通過(guò)自身的努力來(lái)實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值。而應(yīng)急措施主要以消極救助為主，旨在短期內(nèi)及時(shí)、有效地維持被救助主體生存權(quán)。

(二)社會(huì)救助措施的實(shí)質(zhì)

“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)”。[3]獲得利益是個(gè)人發(fā)展的動(dòng)因，但在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下，人們之間獲得利益的不平衡具有必然性，無(wú)法參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者或市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的失敗者可能因?yàn)榻?jīng)濟(jì)地位的卑微，其生存與發(fā)展利益往往可能受到威脅，并對(duì)社會(huì)發(fā)展造成了隱患。因此，利益衡量成為社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。社會(huì)救助旨在為因生病、殘疾、老年等原因喪失勞動(dòng)能力或遭受意外而不能參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者及其家人提供基本的生活所需，[4]是對(duì)生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的保障，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體的利益衡量。同時(shí)，救助直接影響的利益主體是多元的，而救助資源卻是有限的，利益主體的多元性與救助資源的有限性是社會(huì)救助的根本矛盾，在這一矛盾作用下，實(shí)現(xiàn)救助過(guò)程的利益衡量顯得尤為重要。

法律通過(guò)確定利益主體與內(nèi)容來(lái)實(shí)現(xiàn)利益衡量，社會(huì)救助措施立法即是如此。社會(huì)救助措施的適用其實(shí)是利益平衡的過(guò)程。救助措施的設(shè)計(jì)必須以利益主體與利益內(nèi)容為重點(diǎn)。歷史上的社會(huì)救助大多是臨時(shí)性的救災(zāi)救助活動(dòng)，以應(yīng)急措施為重點(diǎn)，獲益人數(shù)少，救助內(nèi)容單一，不足以全面保障社會(huì)成員的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以后，社會(huì)救助得以常態(tài)化、制度化，常規(guī)措施成為社會(huì)救助制度的重點(diǎn)。隨之改變的是利益分配重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，常規(guī)救助占據(jù)了更多的資源。在法律全面滲透的情況下，資源使用和配置的方式很大程度上是由法律決定的，為了保證救助資源配置的合理性，常規(guī)措施立法應(yīng)為社會(huì)救助立法的重點(diǎn)。

同時(shí)，利益衡量也是一種價(jià)值判斷?！爱?dāng)一種利益與另一種利益相互沖突又不能使兩者同時(shí)得到滿足的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)如何安排它們的秩序與確定它們的重要性?在對(duì)這種利益的先后次序進(jìn)行安排時(shí)，人們必須作出一些價(jià)值判斷即——利益估價(jià)問(wèn)題。這是法律必須認(rèn)真對(duì)待和處理的關(guān)鍵問(wèn)題”。[5]常規(guī)與應(yīng)急措施是社會(huì)救助法價(jià)值的載體，而且對(duì)不同的價(jià)值的承載也決定了兩者在救助立法的不同地位。社會(huì)救助制度以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平為己任，公平價(jià)值是社會(huì)救助追求的核心價(jià)值。常規(guī)措施是一種常態(tài)化的救助手段，能為實(shí)現(xiàn)公平提供制度上的保障，采用積極方式則可以幫助救助對(duì)象獲得融入社會(huì)、參與競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。另外，常規(guī)措施具有全局性、整體性，能使盡可能多的人獲得救助，因此，公平是常規(guī)措施適用的內(nèi)在要求。

值得注意的是，利益主體的多元化與救助資源的有限性這一根本矛盾在突發(fā)事件發(fā)生后會(huì)變得尤為激烈。在社會(huì)秩序被破壞，救助對(duì)象的生存可能受到嚴(yán)重威脅，充分實(shí)現(xiàn)公平已缺乏必要的社會(huì)環(huán)境，加之，突發(fā)事件發(fā)生具有多樣性、偶然性使得救助資源貯備、籌集面臨巨大挑戰(zhàn)，強(qiáng)調(diào)救助效益變得必然且迫切。作為社會(huì)應(yīng)急機(jī)制的部分，應(yīng)急措施具有應(yīng)激性，能保證在最短的時(shí)間里，為最需要救助的人提供有效救助，能夠在有限資源的條件實(shí)現(xiàn)救助目的，是實(shí)現(xiàn)救助效益的合適載體。

在利益日益多元化、復(fù)雜化的現(xiàn)代社會(huì)，法律的立法目的并非單純體現(xiàn)一種價(jià)值追求。

價(jià)值往往是多元的或盡可能協(xié)調(diào)，至多是在不同利益發(fā)生根本沖突時(shí)有所側(cè)重和傾斜。常規(guī)措施與應(yīng)急措施分別偏重于公平與效益價(jià)值，但兩者價(jià)值并非割裂，公平是需要效益保證的公平，效益是以公平為基石的效益，兩種價(jià)值是可協(xié)調(diào)的，甚至是可以互相轉(zhuǎn)化。

二、轉(zhuǎn)型期社會(huì)救助措施的法治困境

社會(huì)救助措施的科學(xué)適用是實(shí)現(xiàn)救助權(quán)利和社會(huì)和諧的基礎(chǔ)，相關(guān)法律規(guī)范是措施適用的制度保障。然而，現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)救助立法桎梏于“應(yīng)急性救助理念”，導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)救助措施面臨諸多法治困境。

(一)社會(huì)救助立法的“碎片化”與結(jié)構(gòu)失衡

轉(zhuǎn)型期主要依靠地方性法規(guī)與行政法規(guī)對(duì)社會(huì)救助活動(dòng)進(jìn)行調(diào)整，使得社會(huì)救助規(guī)范體系呈現(xiàn)出非常鮮明的“碎片化”特征。缺乏統(tǒng)一的《社會(huì)救助法》，而過(guò)度依賴地方立法，使得各地各級(jí)法律規(guī)范矛盾重重。與應(yīng)急措施相關(guān)的法律規(guī)范，大多分散在單行法、地方性法規(guī)、行政規(guī)章以及應(yīng)急預(yù)案的只言片語(yǔ)之中。這種“碎片化”既不適用于中國(guó)國(guó)情，也不利于改革的發(fā)展和完善。[6]此外，應(yīng)急措施與常規(guī)措施立法結(jié)構(gòu)的失衡更加劇了這種“碎片化”。近年來(lái)，為了應(yīng)對(duì)頻發(fā)的突發(fā)事件，我國(guó)相繼出臺(tái)了一系列與應(yīng)急措施相關(guān)的法律規(guī)定(涉及城市低保、流浪乞討人員、自然災(zāi)害等一系列與急難救助或?yàn)?zāi)害救助)，類似的地方性規(guī)定更是多達(dá)100多種。但是，有關(guān)常規(guī)措施的立法卻因種種原因并不完善。這種失衡既不符合現(xiàn)代社會(huì)救助措施立法的基本規(guī)律，也對(duì)社會(huì)救助實(shí)踐造成諸多不利影響。

(二)社會(huì)救助立法無(wú)法實(shí)現(xiàn)價(jià)值的承載

現(xiàn)行社會(huì)救助立法基于迫切的現(xiàn)實(shí)需求被動(dòng)立法來(lái)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，措施設(shè)計(jì)多呈現(xiàn)為政策性或臨時(shí)性，不能給社會(huì)救助實(shí)踐提供穩(wěn)定的預(yù)期和依據(jù)，更不能體現(xiàn)社會(huì)救助的價(jià)值追究。離開(kāi)了價(jià)值，法律只能是純粹技術(shù)，會(huì)因缺乏精神指導(dǎo)而流于低俗，遠(yuǎn)離良知。[7]忽略了措施所承載的價(jià)值目標(biāo)，將導(dǎo)致措施實(shí)施與立法原意南轅北轍、措施適用淪為簡(jiǎn)單公式化行動(dòng)。常規(guī)措施是公平價(jià)值的主要載體，但在現(xiàn)實(shí)立法中，公平價(jià)值的實(shí)現(xiàn)受到諸多阻礙。首先，城鄉(xiāng)社會(huì)救助措施的二元化使得城鄉(xiāng)在救助標(biāo)準(zhǔn)、救助水平、救助措施覆蓋面等方面都存在巨大的差異，阻礙了救助公平的實(shí)現(xiàn);其次，將常規(guī)措施設(shè)計(jì)為一種以家庭為單位的救助方式，忽視了家庭成員個(gè)體需求的差異性，也不能兼顧兒童、病人、老人等群體所需的特殊關(guān)懷，造成救助對(duì)象的實(shí)質(zhì)不公平;最后，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的常規(guī)措施主要表現(xiàn)為以個(gè)人或家庭的收入為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)差式的現(xiàn)金和實(shí)物救助，重在滿足救助對(duì)象最基本的生存以保證社會(huì)穩(wěn)定，卻不能促使其進(jìn)行人力資本積累以徹底擺脫貧困，反而使救助對(duì)象容易陷入“福利依賴”陷阱。

特殊環(huán)境與自身特點(diǎn)決定了應(yīng)急措施的適用應(yīng)凸顯效益價(jià)值。我國(guó)已進(jìn)入突發(fā)事件高危期，每年因突發(fā)事件造成的損失驚人。但因不能給應(yīng)急措施提供充足的法律資源，在實(shí)踐中多依賴政治動(dòng)員和行政命令，缺乏制度性和組織性，隨意性較大，從而既不能適應(yīng)及時(shí)、有效的應(yīng)急救助需求，更導(dǎo)致權(quán)力的隨意或?yàn)E用，造成救助資源的浪費(fèi)與低效。通過(guò)法治的構(gòu)建，使應(yīng)急措施予以規(guī)范化、常態(tài)化，對(duì)相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)予以明確，以實(shí)現(xiàn)救助效益變得尤為重要。

三、社會(huì)救助措施的立法走向

社會(huì)救助措施立法是在總結(jié)社會(huì)救助實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，旨在通過(guò)立法而獲得的某種理想效果，是社會(huì)救助價(jià)值的法律化。社會(huì)救助價(jià)值決定了措施本身的基本內(nèi)容和框架。常規(guī)性救助理念注重立法體系的完善和法的形式的科學(xué)性，更為關(guān)鍵的是以理念的更新推動(dòng)措施內(nèi)容的完善，使其承載社會(huì)救助法的基本價(jià)值?！皬纳鐣?huì)學(xué)的角度來(lái)理解法律，我們可以發(fā)現(xiàn)，法律的主要功能也許并不在于變革，而在于建立和保持一種可以大致確定的預(yù)期，以便利人們的相互交往行為”。[8]常規(guī)性社會(huì)救助立法理念以救助公平與效益的平衡為價(jià)值導(dǎo)向，明晰社會(huì)救助法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)，尊重弱勢(shì)群體的基本人權(quán)，為救助制度運(yùn)行提供法治化、常態(tài)化保障。

(一)突出常規(guī)性社會(huì)救助立法理念

“法律的每個(gè)條款，必須在準(zhǔn)確而富有遠(yuǎn)見(jiàn)地洞察到它對(duì)所有其他條款的效果的情況下制定”。[9]發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)救助經(jīng)驗(yàn)告訴我們相比于以應(yīng)急措施為重點(diǎn)的社會(huì)救助制度，以常規(guī)措施為重點(diǎn)的社會(huì)救助制度其社會(huì)再分配的強(qiáng)度更大，影響范圍更廣，制度范式也更為持續(xù)。[10]我國(guó)社會(huì)救助對(duì)象與內(nèi)容的局限性、常規(guī)與應(yīng)急立法重心失衡等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題都迫切需要加快常規(guī)措施立法。[11]

第一，逐步實(shí)現(xiàn)常規(guī)措施的城鄉(xiāng)一體化。轉(zhuǎn)型期，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得我國(guó)社會(huì)救助立法有著明顯城鄉(xiāng)二元化特征。立法的畸形直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)常規(guī)措施在救助標(biāo)準(zhǔn)、救助水平、救助覆蓋面等方面的不平衡性。這既不符合社會(huì)救助所追求實(shí)質(zhì)公平，亦不利于社會(huì)救助資源的整合與布局。2014年2月21日公布的《社會(huì)救助暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)雖在形式上消除了城鄉(xiāng)二元立法結(jié)構(gòu)，但并沒(méi)有回答如何完成城鄉(xiāng)現(xiàn)有機(jī)制的整合，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系的統(tǒng)一化與同步化。常規(guī)措施是一種“普惠型”的救助方式，“普惠”一個(gè)重要體現(xiàn)即為建立覆蓋全民的社會(huì)救助體系，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)社會(huì)救助，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

第二，發(fā)展類型化常規(guī)措施體系。類型化常規(guī)措施是指根據(jù)救助對(duì)象的實(shí)際情況，確定不同的救助目標(biāo)，選擇合理的救助措施。在我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)救助立法與實(shí)踐中，家庭作為最小的救助單位，承擔(dān)著養(yǎng)老撫幼、體恤孱弱等多層使命。這種安排雖重視了家庭的社會(huì)作用，卻忽視了家庭成員個(gè)體需求的差異性?，F(xiàn)行立法過(guò)于僵化地在救助對(duì)象中建立形式平等，《暫行辦法》中同樣缺少對(duì)救助對(duì)象的具體分析，把救助對(duì)象看成消極、被動(dòng)的接受者，實(shí)質(zhì)上造成了弱者范圍內(nèi)的不公平，因?yàn)槿鮿?shì)群體在不同情形下有不同的體現(xiàn)。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)救助立法的不足，可以將救助對(duì)象進(jìn)行區(qū)分，①如南非的國(guó)家養(yǎng)老金(State Old Age Pension)計(jì)劃，該計(jì)劃重點(diǎn)是為貧困家庭老年人提供養(yǎng)老金，但將兒童救助、殘疾人救助等項(xiàng)目實(shí)行分類社會(huì)救助這一計(jì)劃不僅降低了貧困的發(fā)生概率，老人所在的整個(gè)家庭的生活水平也得到了大幅度的提高。實(shí)行類型化社會(huì)救助體系，根據(jù)兒童、殘疾人、老年人等特殊群體的不同需求分別設(shè)計(jì)不同的救助措施。結(jié)合我國(guó)的具體情況，應(yīng)該將受助者進(jìn)行以下劃分:對(duì)于老年人、喪失勞動(dòng)能力者，首先應(yīng)保證其基本的生存需要，采取的救助措施應(yīng)以發(fā)放現(xiàn)金和食物為主;而對(duì)于收入低下致貧的勞動(dòng)年齡人口，應(yīng)將自助與他助相結(jié)合，在“輸血”救助的同時(shí)，為其提供必要的勞動(dòng)技能培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù);就處于成長(zhǎng)階段的青少年而言，鑒于其自身的弱保護(hù)性與易傷害性，應(yīng)為“弱者中的弱者”提供額外的關(guān)懷，設(shè)置特殊程序，為其提供人格之形成和發(fā)展所必需的前提條件。

第三，被動(dòng)型救助向發(fā)展型救助轉(zhuǎn)變。常規(guī)措施應(yīng)富有激勵(lì)機(jī)制，注重受助個(gè)體的自我發(fā)展、自我積累、自我吸收的發(fā)展型救助。發(fā)展型救助要旨在于實(shí)現(xiàn)“工作福利”，通過(guò)構(gòu)建合理的激勵(lì)機(jī)制，發(fā)揮資金的正效應(yīng)，使救助對(duì)象獲得相應(yīng)的勞動(dòng)能力。因此，應(yīng)充分發(fā)揮常規(guī)措施的“造血”機(jī)能。首先，在給付措施上，可將資金發(fā)放附帶條件。如要求有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象必須滿足、配合特定的就業(yè)相關(guān)性要件才能獲得低保資格。①如英國(guó)的家庭獎(jiǎng)勵(lì)(對(duì)有孩子家庭父母參加工作的獎(jiǎng)勵(lì))、美國(guó)的工作收入退稅和墨西哥的機(jī)會(huì)計(jì)劃(將救濟(jì)金的發(fā)放與參加就業(yè)培訓(xùn)掛鉤)，而在德國(guó)，對(duì)于社會(huì)救助的申領(lǐng)者，除非由于健康、年齡等原因外，都被要求尋找工作和接受就業(yè)機(jī)會(huì);有勞動(dòng)能力者若拒絕承擔(dān)工作責(zé)任，救助金至少會(huì)被削減。同時(shí)，給付內(nèi)容中注重對(duì)救助對(duì)象提供就業(yè)激勵(lì)，實(shí)行受助者收入豁免制，即對(duì)有工作的社會(huì)救助對(duì)象，在家計(jì)調(diào)查中豁免一定額度的勞動(dòng)收入后再統(tǒng)計(jì)其家庭收入狀況，則救助對(duì)象只要?jiǎng)趧?dòng)便可改善生活;[12]其次，應(yīng)注重就業(yè)救助?！稌盒修k法》雖專章規(guī)定就業(yè)救助，但內(nèi)容空洞，難有實(shí)際作用。將救助主要職能機(jī)構(gòu)規(guī)定為街道、社區(qū)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，救助在人員、消息、資金等方面均受到限制，執(zhí)行力度和利用率難以保證。并且，救助由當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)，缺乏可操作性，難有督促作用。結(jié)合我國(guó)實(shí)際，就業(yè)救助可圍繞技能培訓(xùn)與就業(yè)支持而開(kāi)展，根據(jù)救助對(duì)象自身情況，進(jìn)行針對(duì)性的、定期的、持續(xù)性的就業(yè)技能培訓(xùn)，為其提升勞動(dòng)能力提供資金、技術(shù)、機(jī)遇、平臺(tái)等各種相關(guān)資源。同時(shí)，注重社會(huì)救助的實(shí)施與實(shí)行積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策相結(jié)合，以保證制度運(yùn)行的效率，保持救助對(duì)象的流動(dòng)性。[13]政府可通過(guò)如增加公益性就業(yè)崗位、設(shè)立福利企業(yè)、財(cái)政補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠政策等措施給予救助對(duì)象參與市場(chǎng)就業(yè)的機(jī)會(huì);最后，政府、救助對(duì)象、用人單位應(yīng)三方之間建立信息反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)救助的全程調(diào)控。

(二)推崇應(yīng)急措施的法律效益評(píng)估

突發(fā)事件的客觀規(guī)律和需要決定了應(yīng)急措施需堅(jiān)持效益優(yōu)先。效益作為應(yīng)急措施的核心價(jià)值，是指通過(guò)制度構(gòu)建來(lái)保證救助資源的優(yōu)化配置與充分利用，以實(shí)現(xiàn)救助效果的最大化。為保證救助效益，推動(dòng)應(yīng)急措施的法治化已勢(shì)在必行。應(yīng)急立法應(yīng)注重現(xiàn)有法律的整理，彌補(bǔ)立法空白，形成完整、協(xié)調(diào)的應(yīng)急性法制體系以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的偶然性。

保障救助對(duì)象的基本人權(quán)是應(yīng)急措施的最終目的，脫離這一最終目的，救助“效益”無(wú)從談起。為了保證公益需要，公民對(duì)國(guó)家應(yīng)急措施有服從、容忍的義務(wù)，一些權(quán)利和自由也可能受到限制，但公民擁有的絕對(duì)不得剝奪的人權(quán)不可侵犯。在立法中，應(yīng)盡早確立人權(quán)最低保障標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置公民權(quán)利的最后防線，以規(guī)制政府權(quán)力，保證救助的底線公平。另外，應(yīng)確定不歧視原則，救助權(quán)利人人平等。對(duì)象不應(yīng)受到歧視，救助應(yīng)在尊重人格的提前下進(jìn)行。②在“非典”、“禽流感”等疫情爆發(fā)期間，各地政府都在不同程度上對(duì)感染病人，多對(duì)疑似病人采取粗魯、強(qiáng)制措施對(duì)其進(jìn)行隔離、檢查，病人經(jīng)常遭到不合理甚至不合法的限制及歧視。應(yīng)急措施具有應(yīng)激性，其對(duì)象是所有受到突發(fā)事件沖擊的公民。接受救助的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)設(shè)立合理、靈活，而不宜采用憑證件、依戶籍的標(biāo)準(zhǔn)，③如青島輸油管道燃爆事故發(fā)生后，青島政府規(guī)定災(zāi)民憑證領(lǐng)飯，導(dǎo)致部分災(zāi)民因暫住證過(guò)期或遺失而無(wú)法獲得救助?！肚鄭u輸油管道燃爆事故災(zāi)民憑證領(lǐng)飯》，http://finance.people.com.cn/n/2013/1124/c1004 －23638287.html，2013 年 11 月 24日登錄。以保證救助的效益。

應(yīng)急措施的決策多依靠“行政會(huì)議”等形式作出，決策效率與效果均難以得到保證。因此，需以法治來(lái)保障應(yīng)急措施的程序化運(yùn)行，防止權(quán)力濫用而造成資源的浪費(fèi)?？紤]到?jīng)Q策具有決策時(shí)間緊迫、決策信息有限、決策壓力巨大、技術(shù)支持稀缺等特點(diǎn)。[14]法律應(yīng)盡可能在主體、程序和內(nèi)容等方面為應(yīng)急決策提供必要空間，還可規(guī)定對(duì)于決策者法律責(zé)任的豁免。救助效益的評(píng)估機(jī)制一直是立法的空白。④《暫行辦法》第23條規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行評(píng)估工作，但評(píng)估內(nèi)容局限于自然災(zāi)害損失情況，只是一種信息統(tǒng)計(jì)工作，并非效益評(píng)估。評(píng)價(jià)機(jī)制不僅應(yīng)注重經(jīng)濟(jì)效益、短期效益，更應(yīng)兼顧社會(huì)效益、長(zhǎng)期效益。評(píng)估機(jī)制可與行政問(wèn)政相結(jié)合，將效益評(píng)估結(jié)果作為官員政績(jī)的重要指標(biāo)。對(duì)于權(quán)力的監(jiān)督還應(yīng)保證救助權(quán)利的救濟(jì)。緊急狀態(tài)下的征收、征用等措施，必然對(duì)公民權(quán)利造成損害。為保證公民的合法利益，應(yīng)充分聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)，建立補(bǔ)償、賠償程序，以限制權(quán)力的無(wú)序、無(wú)度運(yùn)行。

應(yīng)急措施是一種非常規(guī)的社會(huì)救助措施，動(dòng)用應(yīng)急措施需要耗費(fèi)大量人力、物力，難以長(zhǎng)期維持，另外，其救助對(duì)象有限，局限于消極方式，是一種低層次的救助，難以徹底全面實(shí)現(xiàn)救助目的。適時(shí)將其轉(zhuǎn)化為常規(guī)措施，①《暫行辦法》第26條規(guī)定“自然災(zāi)害發(fā)生后，受災(zāi)地區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)為因當(dāng)年冬寒或者次年春荒遇到生活困難的受災(zāi)人員提供基本生活救助?！痹撘?guī)定對(duì)轉(zhuǎn)化條件的限制過(guò)于嚴(yán)苛，現(xiàn)實(shí)中措施轉(zhuǎn)化難以實(shí)現(xiàn)。為困難人群提供長(zhǎng)效性的物質(zhì)保障與發(fā)展機(jī)會(huì)，無(wú)論是從社會(huì)資源的考量還是從修復(fù)社會(huì)秩序的角度出發(fā)都是必要的。實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化的具體途徑主要有提供以工代賑與小額信貸。以工代賑通過(guò)雇傭救助對(duì)象承擔(dān)救助工程的建設(shè)任務(wù)，為其發(fā)放勞動(dòng)報(bào)酬以增加其收入，這種方式不僅能加速社會(huì)秩序的恢復(fù)，而且能進(jìn)行有效救助。突發(fā)事件發(fā)生后，國(guó)家會(huì)投入大量資金用于重建，但在重建過(guò)程中，大量資金面臨被挪為他用的危險(xiǎn)。[15]為了避免中間環(huán)節(jié)的資源浪費(fèi)和傳導(dǎo)不效率，災(zāi)后重建應(yīng)與個(gè)人救助應(yīng)相結(jié)合，利用救助資金作為救助對(duì)象的“有效擔(dān)保”，而為其提供小額信貸，擁有生產(chǎn)自救與生活所需。另外，應(yīng)急措施注重生命權(quán)的保護(hù)，為了使救助內(nèi)容更為全面應(yīng)急措施應(yīng)與法律、教育、醫(yī)療、住房等專項(xiàng)救助銜接，以便在應(yīng)急措施結(jié)束后，能持續(xù)性提供救助，滿足多樣性需求。

[1][美]文森特·帕里羅等:《當(dāng)代社會(huì)問(wèn)題》，中文版，周兵等譯，7頁(yè)，北京，華夏出版社，2002。

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[13]冮樹(shù)革、[瑞典]比約恩·古斯塔夫森:《國(guó)外社會(huì)救助的經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)社會(huì)救助的未來(lái)發(fā)展》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2007(4)。

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