付耀華，石興安

（1.臨滄師范高等?？茖W(xué)校，云南 臨滄 677000；2.凱里學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，貴州 凱里 556011）

論完善黔東南州城鄉(xiāng)社會保障體系之道

付耀華1，石興安2

（1.臨滄師范高等?？茖W(xué)校，云南 臨滄 677000；2.凱里學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，貴州 凱里 556011）

目前，民族落實地區(qū)的社會保障工作取得了長足的進(jìn)步，但是與發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展速度相比，還有較大的差距。本文以黔東南州為個案，主要從黔東南州社會保障制度運(yùn)行的現(xiàn)狀出發(fā)，分析黔東南州社會保障存在的問題，探討完善黔東南州社會保障體系的措施。

黔東南州；城鄉(xiāng)；社會保障；體系

社會保障體系包括社會保險、社會救濟(jì)、社會福利和優(yōu)撫安置等方面。以養(yǎng)老保險、待業(yè)保險和醫(yī)療保險等為主體的社會保險制度，是構(gòu)成社會保障體系的重要內(nèi)容。社會保障體系的建設(shè)是解決“三農(nóng)”問題和促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展的重要內(nèi)容，也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在要求。其各個有機(jī)構(gòu)成部分系統(tǒng)的相互聯(lián)系、相輔相成的總體。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，社會保障體系不盡完善，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要方面。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌大的社會保障體系就是要打破城鄉(xiāng)二元分割的社會保障結(jié)構(gòu)，使城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民平等的享受社會保障制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民制度上、待遇上的平等。城鄉(xiāng)分割治理的社會保障格局，使得農(nóng)村社會保障建設(shè)相對滯后，出現(xiàn)因病返貧和貧困人口增加的農(nóng)現(xiàn)象，加大了城鄉(xiāng)差別、降低了居民平均購買力水平，影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。城鄉(xiāng)社會保障出現(xiàn)失衡狀態(tài)，勢必影響實現(xiàn)全面建成小康社會。因此，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的社會保障體系，已經(jīng)成為推進(jìn)我國健康、可持續(xù)發(fā)展的時代要求。

1 黔東南州社會保障體系建設(shè)現(xiàn)狀

改革開放三十年,我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)取得了重大成就,我國社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)迅速發(fā)展"多年來,我國社會保障體系建設(shè)也迅速恢復(fù)和發(fā)展。與社會保障體系建設(shè)較早的發(fā)達(dá)相比,無論是在覆蓋范圍上還是在社會保障水平上,民族落后地區(qū)社會保障體系都較為落后，健全和完善民族地區(qū)社會保障體系,任重道遠(yuǎn)。

1.1 城市低保水平逐漸提高

中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)對于低保對象的保障更加不充分，是由于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價水平有差異,但這一顯著的差別更多地反映出來的是當(dāng)?shù)卣斦Ц赌芰ι系牟顒e。［1］城市低保制度于1999年全面實施，經(jīng)過十余年的運(yùn)作，逐步走上了制度化、規(guī)范化、法制化的軌道，基本上實現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”、“分類施?！钡木置?。筆者在調(diào)研中了解到：2009年3月份全州保障城低保對象42516人，當(dāng)月支出保障金477.72萬元，人均補(bǔ)助水平由最初的32元提高到現(xiàn)在的161元。

1.2 農(nóng)村低保不斷提高

資金是農(nóng)村低保制度建設(shè)和實施的最重要的物質(zhì)基礎(chǔ),同時資金的籌措及真正的落實到位也成為最大、最核心、最困擾低保制度進(jìn)行的難題,經(jīng)濟(jì)狀況落后的地區(qū),貧困人口往往越多,低保經(jīng)費(fèi)的任務(wù)就越重,經(jīng)費(fèi)落實的壓力就越大,隨著低保不斷擴(kuò)面提檔,地方政府面臨更大的資金壓力。［2］經(jīng)統(tǒng)計從2008年第三季度開始，農(nóng)村低保擴(kuò)面提標(biāo)，保障標(biāo)準(zhǔn)提到785元，各檔年補(bǔ)助相應(yīng)提高200-220元，農(nóng)村低保對象擴(kuò)大到44.9萬人，季度支出保障金6282.5萬元，季度人均補(bǔ)助水平達(dá)145元。

1.3 農(nóng)村五保供養(yǎng)制度逐步完善

五保戶是我國農(nóng)村弱勢群體中的一類特殊群體，主要包括村民中無勞動能力，無法定撫養(yǎng)義務(wù)人，無生活來源等條件的老年人、殘疾人和未成年人。2003年實施農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，農(nóng)村五保供養(yǎng)制度發(fā)生了歷史性變化，即由村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌改為中央財政轉(zhuǎn)移支付，五保供養(yǎng)對象由此有了穩(wěn)定的生活保障。建立和實施農(nóng)村最低生活保障制度以后，農(nóng)村五保供養(yǎng)對象同時享受農(nóng)村低保待遇，年人均供養(yǎng)待遇達(dá)到1500元以上。農(nóng)村低保提標(biāo)之后，供養(yǎng)待遇則達(dá)到每人每年1700元以上。

1.4 新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險參合率高

經(jīng)過多年的改革和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療已逐步從農(nóng)村社區(qū)醫(yī)療籌資模式中走出來，并基本覆蓋中國廣大農(nóng)村。僅2008年參合農(nóng)民311.6萬人，參合率達(dá)92.24%，實現(xiàn)了省政府要求農(nóng)民參合率達(dá)到85%的工作目標(biāo)。共有171.74萬人次獲得醫(yī)療補(bǔ)償，比上年度增加37.97萬人；補(bǔ)償總金額達(dá)16954.86萬元，較上年度增加6110.04萬元。

1.5 城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險人數(shù)不斷增加

我國現(xiàn)行的統(tǒng)賬結(jié)合社會保險模式,即城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度,在為我國經(jīng)濟(jì)體制改革提供社會保障支持和維護(hù)社會穩(wěn)定方面起到了積極作用,并取得了一定成效，參與人數(shù)不斷增加。［3］僅2008年基本醫(yī)療保險參保人數(shù)為160594人，其中州級基本醫(yī)療保險單位315個，人數(shù)為32533人（在職20194人，退休12339人）。全州醫(yī)?；鹗杖?8681萬元，其中，統(tǒng)籌基金收入8799萬元，個人帳戶收入9882萬元。醫(yī)療基金支出13534萬元，其中，統(tǒng)籌基金支出5626萬元，個人帳戶支出7855萬元，其他支出53萬元。

1.6 廉租住房制度實施良好

城市廉租住房制度是解決低收入家庭住房困難的主要途徑,實行貨幣補(bǔ)貼和實物配租等方式相結(jié)合,主要通過發(fā)放貨幣補(bǔ)貼,增強(qiáng)低收入家庭在市場上承租住房的能力。［4］廉租住房保障方式多樣，通過加大工作力度，保障標(biāo)準(zhǔn)由上半年人均住房面積8平方米提高到到下半年人均10平方米。保障范圍由低保住房困難家庭擴(kuò)大到低收入住房困難家庭，由縣（市）城擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和獨(dú)立工礦區(qū)。2009年獲得中央廉租住房補(bǔ)助資金13359萬元，其中，廉租住房建設(shè)投資補(bǔ)助資金11818萬元，廉租住房租賃補(bǔ)貼資金1541萬元，補(bǔ)助資金惠及12個縣23個工程項目5919套住房。

1.7 法律援助不盡完善

我國法律援助制度是隨著我國法治文明程度的提高而興起的，已成為我國法律體系中的重要組成部分，保護(hù)公民的合法權(quán)益方面發(fā)揮了積極而重要作用，但是法律援助機(jī)構(gòu)建設(shè)發(fā)展較慢。在2005年以前，由于經(jīng)費(fèi)投入較少，每年的辦案量僅為400-500件。從2005年開始，中央財政開始下?lián)芊稍Y金，有效地緩解了法律援助經(jīng)費(fèi)缺乏的問題，從而使辦案量大幅度提升，2006年全州辦案量達(dá)到1258件，2007年增加到2604件，2008年為2395件。目前，有法律援助中心17個（設(shè)在州、縣司法局），法律援助工作站150個（設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)），法律援助專職從業(yè)人員38人，專職律師2人，但是還不足以滿足社會的需求。

2 黔東南州社會保障體系建設(shè)存在的困境

目前，從總的方向來看，黔東南州的社會保障體系取得了顯著成效，但是與發(fā)達(dá)地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相比，社會保障制度的建設(shè)還存在很大差距，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1 城鄉(xiāng)低保方面

2.1.1 城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)偏低

主要表現(xiàn)在保障標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。目前，全州州城低保標(biāo)準(zhǔn)為170元的有4個縣。據(jù)省民政廳2008年11月統(tǒng)計，黔東南州保障水平處于全省到數(shù)第2位，僅高于銅仁地區(qū)。同時，補(bǔ)差水平也偏低。最近有關(guān)部門對113人進(jìn)行調(diào)查，月人均基本消費(fèi)支出200元以下的有28人，月人均基本消費(fèi)支出201-300元的有 26人，月人均基本消費(fèi)支出301-500元的有30人，月人均基本消費(fèi)支出501元的有25人。這些數(shù)據(jù)說明，200元以下的基本生活消費(fèi)，對70%以上的貧困居民來說是非常艱難的。

2.1.2 州縣城低保資金匹配率低

按省政府要求，縣城低保資金匹配比例應(yīng)為25%。縣市城低保資金匹配率達(dá)到和超過25%的僅有4個縣；資金匹配率達(dá)20%-22%的有2個縣；資金匹配率在10%-19%的有8縣；其余縣匹配率還達(dá)不到10%。

2.1.3 社會救助工作人員和工作經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足

據(jù)統(tǒng)計，目前州級社會救助專職工作人員1人、兼職1人；縣級社會救助專職人員21人（每縣市平均1.3人）、兼職15人；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級社會救助工作人員283人（平均每鄉(xiāng)鎮(zhèn)1.4人），基本上都是兼職。這嚴(yán)重影響社會救助工作的動態(tài)管理和工作質(zhì)量，同時，多數(shù)縣市都沒有專項社會救助工作經(jīng)費(fèi)，社區(qū)更是空白。

2.1.4 社會救助面呈擴(kuò)大的趨勢隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民、無經(jīng)濟(jì)來源的農(nóng)民將越來越多，要求享受低保待遇的人數(shù)也在逐年增多。

2.2 城鄉(xiāng)醫(yī)保方面

2.2.1 新農(nóng)合

一是新型農(nóng)村合作醫(yī)療統(tǒng)籌基金政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)仍然較低，大病統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)不足，以縣為單位統(tǒng)籌基金容易發(fā)生崩盤風(fēng)險。二是行政村衛(wèi)生室較少，有2210個村衛(wèi)生室無房屋，基礎(chǔ)設(shè)施簡陋，人財物不配套，服務(wù)能力低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人力不足，技術(shù)報務(wù)不配套，醫(yī)療設(shè)備落后。三是政策宣傳力度不夠，一些農(nóng)民對新農(nóng)合政策缺乏必要的了解和認(rèn)識。

2.2.2 城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險

一是一些特困企業(yè)職工未能參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險。二是有的單位缺乏按時繳費(fèi)意識，未按時繳納醫(yī)療保險費(fèi)，影響醫(yī)、患、保三方關(guān)系。

2.3 農(nóng)村五保供養(yǎng)制度方面

供養(yǎng)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低。分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)多數(shù)在每人每年800元以下，未達(dá)到當(dāng)?shù)鼐用瘢ɑ蜣r(nóng)民）平均生活水平，而且部分縣未能按季足額撥付到位。

2.4 法律援助方面

首先，經(jīng)費(fèi)不足。雖然大部分縣（市）已將法律援助經(jīng)費(fèi)列入財政預(yù)算，但金額偏少，一般為1-2萬元。有的不足1萬元，且還未能撥付到位。其次是缺乏人員。各縣市援助中心一般都只是1-2人，有的還兼其他工作，難以滿足日益增長的法律援助需求。

2.5 廉租住房制度方面

一是地方財政困難，配套資金不到位，部分縣土地供應(yīng)不足，影響項目工程建設(shè)進(jìn)度。二是住房保障工作機(jī)構(gòu)不健全，工作人員缺乏。三是無辦公經(jīng)費(fèi)，配合工作的街道、辦事處積極性不高。四是廉租住房處于在建階段，尚未制定兼租住房出售方案，廉租住房出售工作進(jìn)展緩慢。

3 完善黔東南州社會保障體系建設(shè)的措施

社會保障體系是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行機(jī)制的一個有機(jī)組成部分。建立完善的社會保障體系，是保護(hù)弱勢群體基本生活水平的“社會安全閥”，也是維護(hù)其社會可承受能力的底線，它始終是政府解決弱勢群體問題的基礎(chǔ)和依托。

3.1 鞏固和完善已建立和實施的社會保障制度

3.1.1 建立城鄉(xiāng)低保準(zhǔn)入機(jī)制

對家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€并符合有關(guān)規(guī)定條件的黔東南籍人員，經(jīng)戶主申請—村（居）委會核查和“民主評困”—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核—縣民政局審批，均可列入最低生活保障范圍。把好此“入口關(guān)”，要建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制，具體由申請制度、科學(xué)的家庭收入核查制度、“民主評困”制度、審核審批制度和公示制度等五項制度組成。3.1.2完善“能進(jìn)能出”、“應(yīng)退則退”的動態(tài)管理機(jī)制

城鄉(xiāng)低保實行的是動態(tài)管理，不是一保定終生。進(jìn)一步做好動態(tài)管理工作，必須完善動態(tài)管理機(jī)制。實行動態(tài)管理，逐步引入漸退機(jī)制。對于家庭人均純收入超過低保線，應(yīng)退出低保范圍；對于使用高檔消費(fèi)的或不配合工作人員進(jìn)行家庭收入核查的，可以停發(fā)低保金；對于在勞動年齡段的懶漢，免去其低保金，而是要引導(dǎo)其發(fā)展，尋找經(jīng)濟(jì)來源。

3.1.3 建立低保標(biāo)準(zhǔn)、五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)、教育救助標(biāo)準(zhǔn)、廉租住房建設(shè)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)增長機(jī)制

機(jī)制的建立，既要有有關(guān)部門的年人均可支配收入調(diào)查或年人均基本生活消費(fèi)支出調(diào)查為依據(jù)，又要有一定的財政收入作保證。應(yīng)建立兩項配套制度：一是年人均可支配收入或年人均基本生活消費(fèi)支出定期調(diào)查制度；二是各項社會救助提標(biāo)制度。年人均可支配收入或年人均基本生活消費(fèi)支出發(fā)生較大幅度的變化，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平尤其是財政收入提高，各項社會救助標(biāo)準(zhǔn)也要相應(yīng)提高。

3.1.4 加大對各項社會救助資金的投入

社會救助是一項社會公益事業(yè)，需要一定得經(jīng)濟(jì)投入。各項社會救助資金，地方投入的都偏少，達(dá)不到規(guī)定的比例，且缺少工作經(jīng)費(fèi)，缺乏工作推動力。把民生工程放在共建和諧社會的高度來認(rèn)識，適當(dāng)增加各項社會救助資金的投入，解決必要的工作經(jīng)費(fèi)，有利于各項社會救助工作更加具有實效。3.1.5加強(qiáng)工作力量，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)

當(dāng)前，各項社會救助工作人員偏少，現(xiàn)有人員都是超負(fù)荷工作。各級要整合人力資源，加大社會救助工作力量，進(jìn)一步配備州縣鄉(xiāng)三級社會救助工作機(jī)構(gòu)人員。與此同時，要加大培訓(xùn)力度，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，以適應(yīng)各項社會救助日益繁重的任務(wù)和日益規(guī)范的要求。

3.1.6 探索土地征用新機(jī)制，切實保障被征地農(nóng)民生活有長期保障，使農(nóng)民的生產(chǎn)生活水平不因征地而降低

對于帶有商業(yè)性質(zhì)開發(fā)的土地征收，允許農(nóng)民以土地使用權(quán)進(jìn)行投資、抵押、入股分紅，共同分享土地產(chǎn)生的增值收益。

3.1.7 進(jìn)一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，積極探索參合籌資的長效機(jī)制

逐步調(diào)整和提高國家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步落實農(nóng)民參合籌資的政府職責(zé)，減輕農(nóng)民個人籌資負(fù)擔(dān)。

3.1.8 增加農(nóng)村衛(wèi)生人員編制和壯大農(nóng)村基層衛(wèi)生隊伍，并加強(qiáng)業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)

同時要加快城市社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)，切實解決房屋、人員、技術(shù)設(shè)備等問題，使社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)真正發(fā)揮職能作用，確保城鎮(zhèn)居民享有基本醫(yī)療保健服務(wù)。

3.1.9 強(qiáng)化對定點(diǎn)醫(yī)療（醫(yī)藥）機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，防止定點(diǎn)醫(yī)療（醫(yī)藥）機(jī)構(gòu)可能出現(xiàn)的違規(guī)行為，確?；鸸?、公正、合理、有效使用，最大限度地發(fā)揮城鄉(xiāng)醫(yī)保的作用，更好地為群眾服務(wù)。

3.1.10 進(jìn)一步重視法律援助工作，在人、財、物上給予更大支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.2 探索和拓展新的社會保障制度

臨時救助具有“保障基本生活”、“救急”、“化解矛盾”的功能和“救急”、“非定期非定量”的特點(diǎn)。臨時救助工作雖然民政部門已經(jīng)開展，但尚未形成制度，需要進(jìn)一步加以完善。要將救助的對象范圍、救助的類型、救助的標(biāo)準(zhǔn)、救助的程序、資金的籌集等環(huán)節(jié)通過規(guī)章的形式予以明確和落實。臨時救助和專項社會救助不是簡單的疊加關(guān)系。作為一種后置型社會救助制度，臨時救助是社會救助體系中的最后一道防線。當(dāng)各項社會救助政策都啟動后，救助對象仍然不能維持基本生活的，才可以申請臨時救助。

3.3 強(qiáng)化政府責(zé)任，建立政府、社會互動的綜合救助體系

一方面，要加強(qiáng)政府在弱勢群體社會保障中的財政責(zé)任、管理責(zé)任，保證社會保障資金來源及運(yùn)行的穩(wěn)定性和連續(xù)性。同時還需要統(tǒng)籌社會救助管理，整合政府資源，將各部門的救助資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和安排，使救助資源的使用更加科學(xué)合理，產(chǎn)生的作用實現(xiàn)最大化。通過機(jī)制和制度建設(shè)，促使各單項社會救助制度互通、互聯(lián)、互補(bǔ)，構(gòu)成一個有機(jī)的制度體系。另一方面，重視社會力量，逐步建立政府、社會互動的綜合救助體系。例如在美國，民間組織在現(xiàn)代社會福利事業(yè)中起著舉足輕重的作用。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)抓緊時機(jī)發(fā)展民間力量從事社會救助事業(yè)，制定相關(guān)政策法規(guī)，為社會力量提供從事救助工作的環(huán)境。例如：稅收優(yōu)惠政策等鼓勵性政策，利用開展志愿者活動和設(shè)立社會救助慈善基金會等多種形式，引導(dǎo)社會資源，達(dá)到社會資源的有效整合，最終形成政府主導(dǎo)、社會互動的救助機(jī)制。形成互助互愛、扶貧濟(jì)困的良好社會風(fēng)氣的形成還有助于緩和社會矛盾、增強(qiáng)社會凝聚力。

4 建立社會保障體系監(jiān)督機(jī)制

首先是要成立專門的社會救助監(jiān)督機(jī)構(gòu)，定期或不定期地對社會救助部門的工作效率、工作質(zhì)量等進(jìn)行監(jiān)督檢查，促使救助部門的救助工作做到按時、按質(zhì)、按量。其次是建立相應(yīng)的獎懲機(jī)制，對救助工作完成較好的部門進(jìn)行獎勵，反之對沒有按規(guī)定完成好工作的部門進(jìn)行適當(dāng)?shù)膽土P。對私自克扣挪用救助資金、擅自更改救助標(biāo)準(zhǔn)甚至出售救助資格的部門和個人要嚴(yán)加懲處，依法追究其法律責(zé)任。

[1]李迎生，肖一帆.城市低保制度運(yùn)行的現(xiàn)實困境與改革的路徑選擇［J］，江海學(xué)刊,2007,(2).

[2]李忠林，崔樹義.我國農(nóng)村低保的現(xiàn)狀、問題與對策［J］，東岳論叢,2009,(8).

[3]周以林.基于因子分析的我國城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險現(xiàn)狀的實證研究［J］，中國衛(wèi)生經(jīng)濟(jì),2008,(1).

[4]高 峰.對我國廉租住房保障方式的若干思考［J］，武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2010,(3).

責(zé)任編輯：鄧榮華

D632.1

A

1672-2094(2014)05-0015-04

2014-07-15

付耀華（1974-），男，云南宣威人，臨滄師范高等專科學(xué)校講師，碩士。研究方向：當(dāng)代中國政府管理及民族地區(qū)行政管理。

石興安（1984-），男，貴州從江人，凱里學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，管理學(xué)碩士。研究方向：民族地方治理。