張林山

目前，國有企業(yè)改革正在進(jìn)入深水區(qū)，改革必然會遇到來自陳舊意識形態(tài)和既得利益群體的阻力和障礙。如何深入推進(jìn)國有企業(yè)改革，未來的出路在哪里，這是關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)體制改革成敗的關(guān)鍵。

一、十八屆三中全會關(guān)于國有企業(yè)改革問題的論述精神

中共十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)堅持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，重申了堅持公有制的主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。

（一）明確了國有企業(yè)改革的基本方向

《決定》指出，公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，是中國特色社會主義制度的重要支柱，也是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的根基。公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。必須毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，堅持公有制主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。必須毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力。很顯然，國有經(jīng)濟(jì)的地位和作用不能被替代，也不能被削弱。但與此同時，國有經(jīng)濟(jì)的影響力和控制力也取決于其活力。從這個角度來講，搞好搞活國有企業(yè)，是鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)的重要前提。

（二）強(qiáng)調(diào)了完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度

《決定》中對現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的界定，是劃時代的語錄，為國有企業(yè)改革提供了根本依據(jù)?！爱a(chǎn)權(quán)是所有制的核心。健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。公有制經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯。”不管是公私財產(chǎn)，只要是合法來源，都神圣不可侵犯，這是定盤星。16字的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，與上世紀(jì)90年代確定的現(xiàn)代企業(yè)制度相呼應(yīng)，是現(xiàn)代企業(yè)制度的深度開掘和根基?！稕Q定》又提出，國家保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護(hù)，依法監(jiān)管各種所有制經(jīng)濟(jì)。

（三）提出了把混合所有制作為公有制的重要實現(xiàn)形式

《決定》把混合所有制作為一個方向性的問題提出來，在改革的道路或途徑上，混合所有制排在較為突出的位置?！稕Q定》提出，國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實現(xiàn)形式，允許更多國有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)。國有資本投資項目允許非國有資本參股。允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體。完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。國有資本投資運(yùn)營要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國家安全，國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)與關(guān)鍵領(lǐng)域，重點提供公共服務(wù)，發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，支持科技進(jìn)步，保障國家安全。《決定》提出，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金。完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。

（四）指出了要完善法人所有制基礎(chǔ)上的現(xiàn)代企業(yè)制度

在國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)上，《決定》將其予以完善，著力點在規(guī)范經(jīng)營決策、資產(chǎn)保值增值、公平參與競爭、提高企業(yè)效率、增強(qiáng)企業(yè)活力、承擔(dān)社會責(zé)任六個方面。為此就要健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)，建立職業(yè)經(jīng)理人制度。經(jīng)理人制度的不完備甚或缺失，這是國有企業(yè)改革過程中最短的一塊板子，應(yīng)盡快補(bǔ)足。《決定》指出，深化企業(yè)內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減的制度改革。建立長效激勵約束機(jī)制，強(qiáng)化國有企業(yè)經(jīng)營投資責(zé)任追究。探索推進(jìn)國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算等重大信息公開。國有企業(yè)要合理增加市場化選聘比例，合理確定并嚴(yán)格規(guī)范國有企業(yè)管理人員薪酬水平、職務(wù)待遇、職務(wù)消費(fèi)、業(yè)務(wù)消費(fèi)?！稕Q定》還稱，要“準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能，國有資本加大對公益性企業(yè)的投入，國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開，政資分開，特許經(jīng)營，政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運(yùn)分開，放開競爭性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場化。進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷”。對國有資產(chǎn)進(jìn)行分類管理，這是提高國有資產(chǎn)管理效率，以及確定合適的國有經(jīng)濟(jì)布局的基本前提，只在關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)相對控制，其他一般性競爭領(lǐng)域則應(yīng)該完全交回給市場經(jīng)營。

二、下一步推進(jìn)國有企業(yè)改革面臨的主要問題

目前制約國有企業(yè)發(fā)展的體制性障礙還很多，國有企業(yè)發(fā)展活力還不足，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到國有企業(yè)改革的復(fù)雜性和艱巨性。

（一）國有企業(yè)公司制股份制改革還有很多工作要做

盡管公有企業(yè)尤其是國有企業(yè)股份制改革取得了巨大成就，但國有企業(yè)改革的根本問題并沒有徹底得到解決。國有企業(yè)還不是真正意義上的市場主體，管理體制和運(yùn)行機(jī)制還沒有根本改變。一些國有企業(yè)尤其是壟斷行業(yè)的大型和特大型國有企業(yè)，沒有進(jìn)行真正的股份制改造；部分經(jīng)過股份制改造的國有企業(yè)，也普遍存在著國有股“一股獨大”、股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、內(nèi)部人控制等問題，甚至國家股管理主體缺位（實際上多個部門都在行使國家股所有權(quán)，而無人真正負(fù)責(zé)），由于缺乏來自所有者的負(fù)責(zé)任的監(jiān)督導(dǎo)致國家股股權(quán)代表虛設(shè)，沒有實現(xiàn)企業(yè)機(jī)制上的根本轉(zhuǎn)換；還有國家股、法人股不流通，其流動、組合、重組困難重重等方面。從央企目前的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)來看，在央企層面，即便民營資本進(jìn)入，更多的是在二級、三級，甚至四級公司的合作。對于市場呼吁的央企母公司層面的股權(quán)多元化，目前仍未破題。在國資委監(jiān)管的113戶央企中，母公司層面實現(xiàn)了股權(quán)多元化的央企僅為8戶，但是這8戶的央企的多元股東也多為金融機(jī)構(gòu)或產(chǎn)業(yè)基金或地方政府，都是國有性質(zhì)的，沒有給民間資本撕開一個口子。

（二）國有資產(chǎn)管理體制仍然是個懸而未決的問題

目前國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系還存在以下四個方面的問題：第一，國資委在角色定位上，依然存在既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動員”的問題，對國有企業(yè)而言，基本上還是“婆婆”加“老板”的管理方式。這種方式既無法保證最有經(jīng)營能力的人成為董事或董事長，又無法使委派的董事或董事長對資產(chǎn)保值增值真正負(fù)責(zé)。有人強(qiáng)調(diào)，國資委本身存在身份定位的模糊，“特設(shè)機(jī)構(gòu)”本身并沒有明確的概念界定，國資委是經(jīng)濟(jì)組織還是政府組織的問題依然沒有得到回答。第二，中央和地方之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系仍不明晰。對于如何劃分中央和地方履行國有資產(chǎn)出資人職能的邊界，存在大量模糊地帶，產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，難以在短期內(nèi)梳理清楚，需要研究落實的地方也很多。第三，國資委在整體工作部署上，缺乏戰(zhàn)略向?qū)В瑳]有從國民經(jīng)濟(jì)和國有經(jīng)濟(jì)的高度去思考國有企業(yè)的定位，重點只是關(guān)注企業(yè)之間的重組。第四，誰來監(jiān)管國資委的問題？目前，國資委作為“出資人”代表，集監(jiān)督、管理職能于一身，那么誰又來考核這個“代表”的工作業(yè)績？

（三）壟斷企業(yè)改革是今后國有企業(yè)改革的重點

壟斷行業(yè)中的主要大型骨干企業(yè)，幾乎都是國有企業(yè)，都是國有中央企業(yè)。壟斷行業(yè)大多數(shù)是具有一定自然壟斷性的行業(yè)，如電力、郵電、民航、電信、鐵路、郵政、天然氣，但技術(shù)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)理論的創(chuàng)新在很大程度上已經(jīng)弱化了通過管制維持壟斷的理由。我國壟斷行業(yè)的政企不分、政資不分、政監(jiān)不分仍然根深蒂固，多年來一直沒有得到有效解決。從上世紀(jì)90年代以來，我國已對電力、電信、民航等行業(yè)進(jìn)行了政企分離、政資分開、業(yè)務(wù)分離、引入新競爭者等方面的改革，如電力行業(yè)實行了“電網(wǎng)分開”，電信行業(yè)實施了“成立聯(lián)通”、“移動分家”、“南北分析”等改革，改革取得了進(jìn)展，但問題依然嚴(yán)重。總體上壟斷行業(yè)改革仍滯后于整個經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程?，F(xiàn)有改革偏重現(xiàn)有企業(yè)重組、忽視創(chuàng)造公平準(zhǔn)入環(huán)境和引入新企業(yè)，沒有形成真正競爭的市場結(jié)構(gòu)。而且在產(chǎn)權(quán)改革和監(jiān)管改革方面也相對滯后，難以避免壟斷行業(yè)濫用壟斷優(yōu)勢地位。自然壟斷和行政壟斷交織在一起，抑制了行業(yè)技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新。目前，社會上對不少壟斷行業(yè)收費(fèi)高、服務(wù)差、效率低而職工收入奇高等現(xiàn)象意見頗大。

（四）國有企業(yè)分類監(jiān)管辦法仍在探索

近兩年來，各方對于實行國企分類管理呼聲很高，這一方式的核心是對公益性國有企業(yè)、資源壟斷性國有企業(yè)和競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)分別對待，最終使國企從競爭性市場中完全退出。具體而言，商貿(mào)、建筑等一般競爭性領(lǐng)域，國有企業(yè)必須通過改制逐漸退出；金融、保險、證券等由央企壟斷的金融行業(yè)，要對民間資本逐步開放，實行國企和私企的公平競爭；公共領(lǐng)域和資源壟斷的非競爭性領(lǐng)域，由于投資規(guī)模大、收益周期長，不但要實行單一的國有體制，還要探索符合國情的管理體制和激勵機(jī)制。其實很多人都堅信，國企從競爭領(lǐng)域退出只是時間問題，重要的是如何平衡因退出引發(fā)的利益調(diào)整，因為現(xiàn)在部分國有企業(yè)在競爭性領(lǐng)域尚可賺得盆滿缽滿，當(dāng)有利可圖時，讓企業(yè)心甘情愿退出并不容易。而非競爭性國企的轉(zhuǎn)型，也需要探索科學(xué)的管理模式和激勵機(jī)制。

（五）國有企業(yè)創(chuàng)新能力還有待加強(qiáng)

近年來，我國國有企業(yè)自主創(chuàng)新工作取得了明顯的進(jìn)展，特別是國有大中型企業(yè)的自主創(chuàng)新能力不斷提高，正在逐步成為創(chuàng)新的主體，但創(chuàng)新動力不足仍是制約國有企業(yè)自主創(chuàng)新的核心問題。從總體上看，國有企業(yè)缺乏創(chuàng)新熱情，對傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長方式和企業(yè)發(fā)展模式的依賴仍然很強(qiáng)，領(lǐng)導(dǎo)行為短期化，研發(fā)投入占企業(yè)銷售收入的比例一直很低，技術(shù)創(chuàng)新中重視模仿創(chuàng)新忽視自主創(chuàng)新、重視產(chǎn)品創(chuàng)新忽視基礎(chǔ)研究和戰(zhàn)略技術(shù)研究，設(shè)備引進(jìn)高于技術(shù)引進(jìn)、引進(jìn)投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于消化吸收的投入。影響國有企業(yè)創(chuàng)新動力的內(nèi)部因素主要有：首先，企業(yè)家缺乏自主創(chuàng)新的意識和精神使得國有企業(yè)缺乏技術(shù)創(chuàng)新的動力。面對技術(shù)創(chuàng)新活動的高風(fēng)險，同時由于我國低廉的人力成本，特別是一些國有大型企業(yè)長期居于壟斷地位，不用技術(shù)創(chuàng)新也可以賺取很好的經(jīng)濟(jì)效益，片面的逐利意識使很多企業(yè)都不愿進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新。其次，國有企業(yè)內(nèi)部激勵約束機(jī)制不完善、高素質(zhì)技術(shù)人才缺乏，是阻礙企業(yè)自主創(chuàng)新的重要因素。再者，國有企業(yè)尚未建立起有利于自主創(chuàng)新的企業(yè)文化，不能容忍失敗、注重當(dāng)前績效等文化氛圍一定程度上也阻礙了自主創(chuàng)新。

三、進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)改革的展望與建議

（一）繼續(xù)推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整，優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)的布局和結(jié)構(gòu)

當(dāng)前，國有企業(yè)數(shù)量仍然太多，主要是地方中小企業(yè)太多，又大量活動在一般競爭性領(lǐng)域，很難發(fā)揮國有企業(yè)的優(yōu)勢。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，如果企業(yè)規(guī)模弱小，就很難與世界跨國公司進(jìn)行同等量級的較量，更沒有力量參與行業(yè)規(guī)則的制定，從而不得不受制于人，因此必須加快國有企業(yè)發(fā)展，努力做大做強(qiáng)。下一步，需要繼續(xù)進(jìn)行資產(chǎn)重組等推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，促進(jìn)國有資本向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)及關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向優(yōu)勢企業(yè)聚集。加快形成一批擁有自主知識產(chǎn)權(quán)和國際知名品牌、國際競爭力較強(qiáng)的優(yōu)勢企業(yè)，把大多數(shù)國有中小企業(yè)放開搞活。同時，加大中央企業(yè)資產(chǎn)重組，找準(zhǔn)市場定位，集中有限資本做強(qiáng)核心業(yè)務(wù)，增強(qiáng)對核心技術(shù)和專有技術(shù)的研發(fā)能力，不斷提高主營業(yè)務(wù)特別是核心業(yè)務(wù)的競爭力，力爭成為帶動行業(yè)或相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)力量。

（二）加大國有大中型企業(yè)的公司制股份制改革力度

要進(jìn)一步抓好國有大中型企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，繼續(xù)推行規(guī)范化的公司制改革，促使國有大中型企業(yè)真正實現(xiàn)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換，成為適應(yīng)市場的法人實體和競爭主體。在這方面需要做的工作主要包括三個方面：

一是實現(xiàn)改制企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化。在現(xiàn)代企業(yè)制度中，多元化、明晰的產(chǎn)權(quán)制度是基礎(chǔ)，規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)是保證公司按市場經(jīng)濟(jì)要求運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于我國的大中型股份公司主要是由原來的國有企業(yè)改制后形成，國有股比重過大，會導(dǎo)致事實上的政企不分，董事會的權(quán)力統(tǒng)統(tǒng)被集中在國有大股東的手中，從而損害其他股東的利益。因此，減持國有股，推進(jìn)股份公司的產(chǎn)權(quán)多元化勢在必行。減持國有股的主要途徑，可以首先增加不同類型經(jīng)濟(jì)主體的法人股，特別是吸收非國有資本的法人股；其次是擴(kuò)大社會公眾股；非上市公司也可以增加企業(yè)的職工股。

二是進(jìn)一步規(guī)范公司法人治理結(jié)構(gòu)。要深化國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理體制改革，取消國有企業(yè)的行政級別和可視作的行政待遇，逐步建立由董事會直接選聘、考核與管理經(jīng)理班子的新機(jī)制。要按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，規(guī)范企業(yè)股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營管理層的權(quán)責(zé)。完善董事會制度，提高外部董事比例，試點外部董事?lián)味麻L；落實董事會選聘、考核、獎懲經(jīng)營班子的職權(quán)，實現(xiàn)企業(yè)決策權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。完善外派監(jiān)事會制度，引入市場機(jī)制管理監(jiān)事會。逐步建立職業(yè)經(jīng)理人制度。在實際操作中，可根據(jù)企業(yè)情況分類分步實施，不搞“一刀切”。對于自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)來說，董事會成員的構(gòu)成和配置方式更應(yīng)體現(xiàn)公共屬性，以保證企業(yè)的經(jīng)營決策充分體現(xiàn)社會需求，保證社會的有效監(jiān)督，促進(jìn)企業(yè)提高經(jīng)營水平和服務(wù)質(zhì)量，實現(xiàn)公共利益最大化。對于一般競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)，企業(yè)負(fù)責(zé)人應(yīng)以更加市場化的方式進(jìn)行配置，以保證企業(yè)根據(jù)瞬息萬變的市場情況及時決策和執(zhí)行，不斷提高經(jīng)營效益，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。對于單一股權(quán)的國有獨資企業(yè)，董事會內(nèi)部難以形成有效制衡，在目前市場還不健全的情況下，如果完全由董事會自主決定經(jīng)理層人選，內(nèi)部人控制的風(fēng)險比較高。股權(quán)結(jié)構(gòu)多元的國有企業(yè)，由于利益主體多元，企業(yè)董事會自然形成制衡，由董事會制定企業(yè)的重大決策，并按照市場機(jī)制決定經(jīng)理層人選，相對比較有效。

三是建立和完善經(jīng)營者的激勵、約束機(jī)制。從國有資產(chǎn)監(jiān)管體系的層次來看，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司作為國有企業(yè)財產(chǎn)權(quán)的出資人，必須承擔(dān)起建立國有企業(yè)經(jīng)營層激勵、約束機(jī)制的責(zé)任。同樣，國資委作為國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的股東，也需要為經(jīng)營公司的經(jīng)營層建立相應(yīng)的激勵、約束機(jī)制。由于國資委本身是一個特設(shè)機(jī)構(gòu)，它不直接參與企業(yè)的經(jīng)營，但其對國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任重大。因此，可根據(jù)工作性質(zhì)的變化盡快建立適應(yīng)特設(shè)機(jī)構(gòu)要求的內(nèi)部選人、用人機(jī)制。一些業(yè)務(wù)崗位的人才應(yīng)面向社會和國內(nèi)外招聘，改變公務(wù)員式的等級化報酬體系，建立與責(zé)任掛鉤的薪酬機(jī)制，建議對經(jīng)營者實施年薪制與股票期權(quán)相結(jié)合的激勵措施，這其中要以股票期權(quán)為主。完善國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員考核分配制度，建立分類分級薪酬管理體系；將直屬企業(yè)分成競爭類、城市公用事業(yè)類、綜合投資類三類，實行分類考核；完善考核指標(biāo)體系，建立任期經(jīng)營責(zé)任制。

（三）進(jìn)一步完善國有資產(chǎn)管理體制

完善國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理制度主要是探索各級國資委作為出資人有效管理運(yùn)營國有資產(chǎn)的辦法，確保國有資產(chǎn)的保值增值。今后，國資委主要履行出資人職責(zé)，盡可能減少不屬于出資人該做的工作，維護(hù)企業(yè)作為市場主體依法享有的各項權(quán)利，堅持所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，充分尊重企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)和法人財產(chǎn)權(quán)。為此，需要在下一步改革中考慮以下幾個方面的問題：

一是對國有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)試行職能分離。對省市一級國資委，可進(jìn)行國資委加國有資產(chǎn)經(jīng)營公司式的較徹底的分離。把目前國資委承擔(dān)的監(jiān)管職能和仍然行使的一部分公共管理職能歸入分離后的國資委，仍作為準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)運(yùn)行。把股東職能劃入資產(chǎn)經(jīng)營公司，進(jìn)行公司化管理。國務(wù)院國資委可先試行內(nèi)部職能分離，把監(jiān)管、公共管理職能和股東職能在內(nèi)部機(jī)構(gòu)上劃開，分別獨立運(yùn)轉(zhuǎn)，待條件成熟時再研究較徹底的分離方式。

二是對國資委、尤其是行使股東職能的部分進(jìn)行專業(yè)化改組。由于各級國資委的干部大都缺乏企業(yè)工作經(jīng)驗，可考慮與所監(jiān)管企業(yè)進(jìn)行較大規(guī)模的人員交流，為減少阻力可對交流人員的身份、待遇等做一些特殊安排。分離出來的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或行使股東職能的部分，按照企業(yè)化的要求建立全新的內(nèi)部人事、分配機(jī)制，在人員待遇上要考慮企業(yè)化的特點，以便吸收較高層次的專業(yè)人員。

三是在市、縣兩級實行經(jīng)營性國有資產(chǎn)與行政、事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的集中、統(tǒng)一管理，充實監(jiān)管內(nèi)容，形成更加完整的國有資產(chǎn)管理體系。允許地方政府根據(jù)本地情況，進(jìn)行把國有土地資源、礦產(chǎn)資源等也納入集中、統(tǒng)一管理范圍的試點。

四是對國有資本實行差異化管理。針對競爭性資本和非競爭性資本，構(gòu)建差異化的國有資本運(yùn)營主體，對它們實行分類運(yùn)營和管理；根據(jù)各自監(jiān)管對象決定采取債權(quán)形式還是股權(quán)形式進(jìn)行運(yùn)營。但到底構(gòu)建何種形式的國有資本運(yùn)營主體，要根據(jù)資本的類型及其對應(yīng)的存在方式進(jìn)行相應(yīng)抉擇。

五是加快建設(shè)國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。根據(jù)政府的社會管理和資產(chǎn)所有者雙重身份的不同屬性和不同要求，實現(xiàn)政府公共預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算分離，把政府作為社會管理者征收的稅收收入和作為資產(chǎn)所有者獲得的資本經(jīng)營收益，分別納入公共預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算進(jìn)行管理和使用。

六是建立對國有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)的制衡和問責(zé)機(jī)制。各級國資委在本級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下工作，同時作為國有資產(chǎn)管理的受托人應(yīng)接受本級人大的監(jiān)督。應(yīng)考慮在各級人大設(shè)立類似于財經(jīng)委的“國有資產(chǎn)委員會”作為這種監(jiān)督的實施主體。建立國有企業(yè)經(jīng)營評價和考核體系，對國有企業(yè)的財產(chǎn)保值狀況進(jìn)行監(jiān)督評價，健全定期資產(chǎn)清查制度，及時了解國有資產(chǎn)的盈虧和報廢問題，并及時分析其原因，找出相應(yīng)解決辦法，對違法行為應(yīng)給予必要處罰。

（四）深化國有壟斷行業(yè)改革

壟斷行業(yè)是國有經(jīng)濟(jì)最集中、控制力最強(qiáng)的領(lǐng)域，壟斷企業(yè)幾乎都是中央國有大型骨干企業(yè)。深化壟斷行業(yè)改革重點是實行政企分開、政資分開，引入戰(zhàn)略投資者或新的市場主體，同時加強(qiáng)監(jiān)管，盡快建立新的監(jiān)管體系，實現(xiàn)政府從直接控制到基于規(guī)則的監(jiān)管的轉(zhuǎn)變；盡快制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，將壟斷行業(yè)改革納入法制化軌道等。必須堅定地引入必要的競爭機(jī)制，在國家控股前提下引入多元投資主體，形成適度競爭局面；必須堅定地實行政企分開，同時考慮其公共事務(wù)的連續(xù)性、穩(wěn)定性，避免過大震動；必須堅定推進(jìn)國有企業(yè)工資、人事、分配等內(nèi)部制度改革，在生產(chǎn)要素方面引入可競爭因素，也要綜合考慮國家經(jīng)濟(jì)命脈保障和發(fā)展的需要。對已經(jīng)引入競爭機(jī)制的電力、電信、民航等行業(yè)，進(jìn)一步分離壟斷性業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)；對其他有關(guān)行業(yè)和城市公共事業(yè)等，加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開；對競爭性業(yè)務(wù)要放寬準(zhǔn)入；對壟斷性業(yè)務(wù)要實行國有法人為主的多元化持股。要建立公開透明、監(jiān)管有力的壟斷行業(yè)監(jiān)管制度，主管部門每年應(yīng)以專項工作形式向各級人大常委會報告，接受人大常委會監(jiān)督。要規(guī)范壟斷行業(yè)的收入分配，應(yīng)當(dāng)盡快通過利潤上繳、稅制改革等手段理順國家和壟斷企業(yè)之間的收入分配關(guān)系，規(guī)范壟斷企業(yè)同職工之間的收入分配關(guān)系，制定壟斷行業(yè)員工工資水平的上限并逐步將壟斷企業(yè)的工資、福利陽光化，讓全社會來監(jiān)督。

（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）