●楊明亮/財(cái)政部駐山東專員辦黨組書記、監(jiān)察專員

完善中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管措施的思考

●楊明亮/財(cái)政部駐山東專員辦黨組書記、監(jiān)察專員

近年來(lái)，隨著中央財(cái)政支出規(guī)模的快速增長(zhǎng)，中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模不斷上升。2010至2012年，中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分別為1.27萬(wàn)億元、1.65萬(wàn)億元和1.88萬(wàn)億元，占當(dāng)年轉(zhuǎn)移支付總額的46.55%、47.45%和46.67%。2013年，中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)比2012年執(zhí)行數(shù)增長(zhǎng)2.52%，規(guī)模達(dá)到1.93萬(wàn)億元。盡管優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模是當(dāng)前財(cái)稅體制改革過(guò)程中達(dá)成的共識(shí)之一，但在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在快速應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化和促進(jìn)特定行業(yè)發(fā)展等方面都將起到的不可替代的作用，資金規(guī)模將依舊維持較高水平。因此，加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管，不斷提升資金管理使用效益，也成為當(dāng)前財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)之一。

一、加強(qiáng)中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管的必要性

（一）落實(shí)特定財(cái)政政策目標(biāo)的需要

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的最大優(yōu)勢(shì)就是可以集中體現(xiàn)中央政府的宏觀政策目標(biāo)和國(guó)家戰(zhàn)略，在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)特定的政策意圖。這就要求必須按照規(guī)定的方式管理和使用資金，充分發(fā)揮專項(xiàng)資金在指定領(lǐng)域的引導(dǎo)、推動(dòng)和調(diào)控作用。對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管，可以有效地貫穿財(cái)政政策執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，規(guī)范各相關(guān)責(zé)任主體的行為，并對(duì)政策效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，及時(shí)反饋監(jiān)管過(guò)程中的新動(dòng)向、新問(wèn)題，使政策和措施更貼合實(shí)際，更符合調(diào)控意圖，從而確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）提升財(cái)政資金管理使用效率的需要

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林水、國(guó)土氣象、教育科技、醫(yī)療社保等多個(gè)領(lǐng)域，其分配管理權(quán)散落在各個(gè)職能部門，普遍存在重資金輕項(xiàng)目，重分配輕管理等問(wèn)題，導(dǎo)致專項(xiàng)資金的管理使用過(guò)程中違規(guī)問(wèn)題頻發(fā)，主要包括項(xiàng)目申報(bào)不合理、資金撥付效率低、運(yùn)行過(guò)程不規(guī)范，甚至是虛報(bào)冒領(lǐng)、截留挪用等，嚴(yán)重影響了資金的管理使用效率。通過(guò)專項(xiàng)監(jiān)管，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正，避免出現(xiàn)超額度申請(qǐng)、支出途徑偏離以及使用效率低下等問(wèn)題，確保專項(xiàng)資金的安全、規(guī)范和有效。

（三）實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的需要

財(cái)政收入取之于民、用之于民，由公眾創(chuàng)造的公共財(cái)政，理應(yīng)使人人能夠公平享用公共服務(wù)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的主要目標(biāo)是更好促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化，讓更廣大的人民群眾共享改革發(fā)展的成果，同沐公共財(cái)政的陽(yáng)光。這就要求專項(xiàng)資金的監(jiān)管應(yīng)緊跟公共財(cái)政的發(fā)展方向，保障弱勢(shì)地區(qū)、行業(yè)和群體應(yīng)享有的優(yōu)惠政策，并為其創(chuàng)造均等、協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)會(huì)，促進(jìn)社會(huì)資源分配的公平、公正，將保障和改善民生政策落到實(shí)處。

二、當(dāng)前中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管中存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算編制不透明，監(jiān)督依據(jù)不充分

中央政府專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配，在很大程度取決于地方政府與中央政府間的博弈甚至是討價(jià)還價(jià)。雖然大力推進(jìn)采用“因素法”等客觀分配方式，但總體情況仍不透明，地方政府“跑部錢進(jìn)”的能力在一定程度上決定著?？畹呐鷱?fù)額度，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的隨意性較大，難以真正實(shí)現(xiàn)客觀公正分配。究其主要原因，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度缺乏專門立法，其目的、范圍、總量和計(jì)算方法等不規(guī)范、不透明，部門利益影響和人為干擾因素較大。同時(shí)，現(xiàn)有規(guī)章制度主要規(guī)定了管理使用環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)，忽略了分配環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)，在一定程度上縱容了預(yù)算環(huán)節(jié)的人為干擾，且缺乏有效的問(wèn)責(zé)手段。

（二）二次分配權(quán)責(zé)不清，缺乏全程跟蹤手段

目前，我國(guó)的專項(xiàng)資金分配體制明確賦予了國(guó)家部委等主管部門參與分配專項(xiàng)資金的權(quán)力，但缺乏相應(yīng)的分配制衡和跟蹤監(jiān)督。一方面，資金分配權(quán)力與支出責(zé)任脫節(jié)。資金分配權(quán)分散于各個(gè)部委，缺乏相應(yīng)的約束、制衡以及必要的公開(kāi)、透明，加之專項(xiàng)資金科目設(shè)置分散、預(yù)算級(jí)次多、管理鏈條長(zhǎng)等因素，導(dǎo)致資金的上層分配目標(biāo)與基層支出實(shí)際脫節(jié)，弱化了財(cái)政政策的引導(dǎo)作用。另一方面，資金的分配權(quán)力與監(jiān)督責(zé)任脫節(jié)。分配過(guò)程中，各級(jí)財(cái)政監(jiān)督部門對(duì)資金二次分配環(huán)節(jié)的信息掌握不全，尤其是通過(guò)中央部門下達(dá)的專項(xiàng)資金，由于其脫離了地方國(guó)庫(kù)的撥付渠道，監(jiān)管部門難以掌握專項(xiàng)資金的流向、規(guī)模，在省級(jí)以下幾乎完全脫離監(jiān)督部門的監(jiān)管，缺乏有效的全程跟蹤手段。

（三）地方本位主義明顯，現(xiàn)有監(jiān)督制度執(zhí)行不力

地方政府出于本位主義考慮，在申請(qǐng)、管理和分配中央專項(xiàng)資金時(shí)，對(duì)上往往是只管要錢、不講效益，對(duì)下往往是只管撥款、不問(wèn)效果，對(duì)中央專項(xiàng)資金的監(jiān)管不會(huì)像自有財(cái)力那樣嚴(yán)格，致使現(xiàn)有的監(jiān)督制度流于形式或執(zhí)行不到位。以 《中央對(duì)地方專項(xiàng)撥款管理辦法》（財(cái)預(yù)【2000】128號(hào)）為例，該文件明確要求財(cái)政部和省級(jí)財(cái)政每年對(duì)專項(xiàng)撥款的檢查數(shù)額不少于中央專項(xiàng)撥款項(xiàng)目總數(shù)的10%，并要求省級(jí)財(cái)政將報(bào)送財(cái)政部的專項(xiàng)撥款執(zhí)行情況報(bào)告抄送財(cái)政部駐各省（市）專員辦。但從實(shí)踐情況看，省級(jí)及以下財(cái)政部門極少開(kāi)展中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付檢查，檢查項(xiàng)目比例遠(yuǎn)不足10%，且未履行報(bào)告抄送職責(zé)，對(duì)現(xiàn)有的監(jiān)督制度缺乏執(zhí)行的主動(dòng)性。

（四）監(jiān)督法律依據(jù)不足，無(wú)強(qiáng)制問(wèn)責(zé)手段

目前，各類專項(xiàng)支付管理辦法主要為部門規(guī)章，層次偏低、內(nèi)容籠統(tǒng)，而且一事一議，缺乏總體的規(guī)劃和關(guān)聯(lián)性，未能從根本上確定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付各環(huán)節(jié)的監(jiān)管方式和懲處措施，難以對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付行為進(jìn)行有效約束。2004年國(guó)務(wù)院制定的《財(cái)政違法行為處罰處分條例》，雖然在一定程度上彌補(bǔ)了此前法律責(zé)任不完善的問(wèn)題，但是作為行政性的法規(guī)，僅具體規(guī)定了有關(guān)部門的行政責(zé)任和相關(guān)責(zé)任人的行政處分，而且條文內(nèi)容寬泛不具體，多為原則性描述，同時(shí)囿于其法律位階的限制，難以對(duì)相關(guān)主體和責(zé)任人做出民事和刑事處罰，缺乏細(xì)致有效的強(qiáng)制問(wèn)責(zé)手段。

（五）預(yù)算編制不完整，逃避人大監(jiān)督

根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，預(yù)算編制應(yīng)具有完整性，下級(jí)政府應(yīng)將上級(jí)財(cái)政對(duì)該地區(qū)的稅收返還和補(bǔ)助收入等全部編入本級(jí)預(yù)算。但實(shí)際操作中，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算不細(xì)化、用途較模糊、數(shù)據(jù)不透明，致使下級(jí)政府無(wú)法具體掌握專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和種類，在年初的預(yù)算安排中也無(wú)法準(zhǔn)確編入收支預(yù)算，造成預(yù)算不完整，致使預(yù)算執(zhí)行結(jié)果往往與年初預(yù)算出入較大。同時(shí)，通過(guò)中央部委下達(dá)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不通過(guò)地方財(cái)政部門，該部分專項(xiàng)資金的具體使用層級(jí)與人大監(jiān)督層級(jí)不同，地方人大與財(cái)政部門既不掌握也不編入地方預(yù)算，實(shí)際上完全脫離了地方人大的審查、監(jiān)督。

三、健全中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督措施的建議

（一）建立中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)化時(shí)間表

今年，財(cái)政部解讀《關(guān)于2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》時(shí)指出，下一步將完善轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，清理、減少和歸并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。近幾年，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例總體呈逐年下降的趨勢(shì)，但與一般性轉(zhuǎn)移支付相比，仍存在項(xiàng)目設(shè)置過(guò)多且交叉重復(fù)、分配制度不夠完善、資金投向較為分散、管理制度駁雜無(wú)序的問(wèn)題。建議樹(shù)立長(zhǎng)期規(guī)劃理念，建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化時(shí)間表，對(duì)于政策穩(wěn)定、規(guī)模固定且具有長(zhǎng)期性的專項(xiàng)資金調(diào)整成一般轉(zhuǎn)移支付，在規(guī)定的時(shí)期內(nèi)將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付控制在合理的比例范圍，科學(xué)、合理的確定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模和項(xiàng)目數(shù)量。

（二）優(yōu)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付運(yùn)轉(zhuǎn)的法制環(huán)境

一是出臺(tái)轉(zhuǎn)移支付法，將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、原則、范圍、申請(qǐng)、使用、監(jiān)督和責(zé)任承擔(dān)等內(nèi)容以法律形式加以規(guī)定，使轉(zhuǎn)移支付在法治軌道內(nèi)有序的運(yùn)行，提高轉(zhuǎn)移支付制度的法律層次和權(quán)威性；二是修訂完善預(yù)算法，明確各級(jí)政府預(yù)算編報(bào)和下達(dá)時(shí)間，分清中央與地方政府間的事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配形式，使通過(guò)各財(cái)政層級(jí)和各部委“條條”下達(dá)的專項(xiàng)資金均能完整納入地方預(yù)算，接受人大監(jiān)督；三是圍繞轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算編報(bào)，探索預(yù)算、支付和監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相互制衡的工作機(jī)制，逐步細(xì)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督的方式、方法，做到準(zhǔn)確的銜接與配套，使專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在立法與監(jiān)督上實(shí)現(xiàn)相互配合和協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（三）改變部門專項(xiàng)資金的支付渠道，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)提升監(jiān)管效能

加大國(guó)庫(kù)集中支付改革力度，將各部門安排的專項(xiàng)資金納入國(guó)庫(kù)集中支付范圍，避免層層下?lián)茉斐傻念A(yù)算執(zhí)行不力、資金效益偏低、脫離監(jiān)管范圍等問(wèn)題，逐步實(shí)現(xiàn)各級(jí)預(yù)算編報(bào)與國(guó)庫(kù)支付的口徑一致。同時(shí)，以覆蓋全部流程的完整業(yè)務(wù)系統(tǒng)為依托，積極推進(jìn)電子網(wǎng)絡(luò)信息化的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督渠道建設(shè)，收集和儲(chǔ)存專項(xiàng)資金的資料信息，隨時(shí)監(jiān)控項(xiàng)目進(jìn)度、資金流向、資金流量，運(yùn)用預(yù)測(cè)和參數(shù)分析等方法，找出監(jiān)管重點(diǎn)和存在的問(wèn)題，開(kāi)展有針對(duì)性的現(xiàn)場(chǎng)檢查，形成資金支付、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控、實(shí)地核查“三位一體”的監(jiān)管方式，實(shí)現(xiàn)資金支付與監(jiān)督的整合統(tǒng)一和相互貫通。

（四）抓大放小，明確重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管范圍

按照有利于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制決定性作用，有利于保障中央重大方針政策落實(shí)、有利于調(diào)動(dòng)地方積極性等原則，逐步對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行清理整合，取消用于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域、影響市場(chǎng)功能發(fā)揮的項(xiàng)目以及數(shù)額零星且引導(dǎo)作用微弱的項(xiàng)目，大力歸并使用目的相同、政策目標(biāo)相近的項(xiàng)目。整合之后，將監(jiān)管重點(diǎn)放到重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目規(guī)模大、中央投資比例高以及易滋生貪腐問(wèn)題的重點(diǎn)領(lǐng)域。尤其是與中央事權(quán)關(guān)聯(lián)性較大的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)實(shí)行項(xiàng)目化的重點(diǎn)監(jiān)管，通過(guò)建立臺(tái)賬、調(diào)度數(shù)據(jù)等跟蹤形式，及時(shí)了解項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和資金使用管理等情況，做到橫向到邊、縱向到底的動(dòng)態(tài)掌握。

（五）提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付運(yùn)作透明度，調(diào)動(dòng)社會(huì)監(jiān)督積極性

除涉及國(guó)家安全等特殊領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)保密的事項(xiàng)外，財(cái)政部門和業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)采取便捷合理的渠道，向社會(huì)公開(kāi)專項(xiàng)資金從申報(bào)到使用的全過(guò)程。申報(bào)環(huán)節(jié)，公示專項(xiàng)資金的支持方向、申報(bào)條件、總體規(guī)模等；預(yù)算環(huán)節(jié)，公示專項(xiàng)資金的計(jì)算方法、運(yùn)用的公式、評(píng)審的標(biāo)準(zhǔn)等；分配環(huán)節(jié)，公示專項(xiàng)資金支持的項(xiàng)目、發(fā)放的對(duì)象、支付的程序以及目前資金所在的財(cái)政層級(jí)；使用環(huán)節(jié)，公示用款進(jìn)度、項(xiàng)目是否驗(yàn)收完成等。通過(guò)賦予公眾充分的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)公眾和新聞媒體參與監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門與社會(huì)公眾的良性互動(dòng)。

（六）監(jiān)督關(guān)口前移，抓好源頭防范與過(guò)程控制

將專項(xiàng)資金的監(jiān)督重心由事后的檢查和處罰轉(zhuǎn)向事前審核和事中控制，通過(guò)嵌入式的業(yè)務(wù)流程再造，從源頭和過(guò)程中防范專項(xiàng)資金的濫用，規(guī)范和約束政府財(cái)政支出權(quán)。在預(yù)算編制階段側(cè)重于合規(guī)性監(jiān)管，通過(guò)對(duì)地方申請(qǐng)中央專項(xiàng)資金的申報(bào)審核，重點(diǎn)抽查、審核項(xiàng)目立項(xiàng)的基本情況和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，作為項(xiàng)目預(yù)算編制的重要基礎(chǔ)和依據(jù)；在預(yù)算執(zhí)行階段側(cè)重安全性監(jiān)管，通過(guò)擴(kuò)大國(guó)庫(kù)集中支付范圍、督導(dǎo)過(guò)程監(jiān)控等形式，重點(diǎn)審核項(xiàng)目預(yù)算、項(xiàng)目單位資金用款計(jì)劃、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度情況，實(shí)現(xiàn)撥款控制，確保預(yù)算支出執(zhí)行到位。同時(shí)，通過(guò)調(diào)研、座談、走訪等形式，了解專項(xiàng)資金管理和使用過(guò)程中的具體問(wèn)題和經(jīng)驗(yàn)做法，及時(shí)總結(jié)、調(diào)整，將監(jiān)督防范貫穿于資金運(yùn)行全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)資金各流程間的閉環(huán)運(yùn)行。

（七）強(qiáng)化問(wèn)效機(jī)制，提升專項(xiàng)資金使用效率

對(duì)一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門管理使用中央專項(xiàng)資金的效益情況進(jìn)行跟蹤問(wèn)效，并將問(wèn)效情況予以公告。一是明確劃分各方主體的責(zé)任，準(zhǔn)確認(rèn)定主要領(lǐng)導(dǎo)、直接責(zé)任人和間接責(zé)任人的法律責(zé)任，把處理事與處理人相結(jié)合，把行政處罰與刑事處罰相結(jié)合，把內(nèi)部通報(bào)與公開(kāi)曝光相結(jié)合，做到查罰并重。二是充分利用問(wèn)效成果，開(kāi)展重大項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，作為下年度預(yù)算安排和項(xiàng)目調(diào)整的依據(jù)，對(duì)出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題和拒不執(zhí)行處罰決定的，相應(yīng)扣減下一年度的專項(xiàng)資金，突出問(wèn)效成果的反饋?zhàn)饔?，提高?cái)政政策的執(zhí)行效能和專項(xiàng)資金的使用效率。