張曉明

(九江學院政治學院 江西九江 332005)

昌九公共服務一體化制度創(chuàng)新構建設想

張曉明

(九江學院政治學院 江西九江 332005)

我國公共服務的范圍已大致確定，提供基本公共服務是政府的職責，目的是為了民眾的優(yōu)良生活。昌九一體化進程中的公共服務一體化，需要遵循制度與生活范式，從昌九區(qū)域內民眾的具體生活出發(fā)，在借鑒國內外公共服務實踐的基礎上通過制度創(chuàng)新予以推進。且在發(fā)展的過程中需凸顯公平正義、提供適當穩(wěn)定的財政支持，著力解決城鄉(xiāng)二元結構問題。

公共服務，一體化，平臺，制度創(chuàng)新

1 公共服務一體化簡述

所謂公共服務，國際上通常認為包括了公共設施、公共醫(yī)療、文化教育、環(huán)境保護、社會保障等方面的服務[1]。而公共服務的類型，通常有尊重型服務、保護型服務、市場出入型服務、引導型服務、促成型服務、給付型服務等。而2012年國務院印發(fā)的《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》中所給出的“基本公共服務”定義，是“指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務”[1]。在該規(guī)劃中，明確列出的基本公共服務體系有基本公共教育、勞動就業(yè)服務、社會保險、基本社會服務、基本醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計劃生育、基本住房保障、公共文化體育以及殘疾人基本公共服務等[1]。

應該說，享有基本公共服務屬于公民的權利，提供基本公共服務是政府的職責[1]?；竟卜諔斒菄?政府)提供的旨在保障公民基本權利得以實現(xiàn)的公共服務，最終以憲法上的人權保障為依歸?！秶一竟卜阵w系“十二五”規(guī)劃》強調：基本公共服務制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，著力保障城鄉(xiāng)居民生存發(fā)展基本需求，著力增強服務供給能力，著力創(chuàng)新體制機制，不斷深化收入分配制度改革，加快建立健全符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，逐步推進基本公共服務均等化[1]。另根據(jù)《珠江三角洲基本公共服務一體化規(guī)劃(2009-2020年)》，從2009年到2012年，在珠三角各市內部，針對公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化體育、公共交通、生活保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障、住房保障、生態(tài)與環(huán)境和現(xiàn)代服務業(yè)等十項基本公共服務，在資源共享、制度對接、待遇互認、要素趨同、流轉順暢、差距縮小、城鄉(xiāng)統(tǒng)一和指揮協(xié)調等八個方面，初步建立起一體化的制度和機制，基本實現(xiàn)各市內部城鄉(xiāng)、縣(市、區(qū))之間基本公共服務一體化[1]。到2020年，珠三角建立起覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善、分布合理、管理有效、水平在全國領先的基本公共服務體系。

依前所述，在我國，從國家層面以及國家的一些地方，已就公共服務一體化均等化進行了一定的實踐與探索，取得了一定的經(jīng)驗。而基本公共服務一體化實質上是國家采用憲法、經(jīng)濟法等形式行使國家公權力對社會和經(jīng)濟利益進行調整，幫助其實現(xiàn)基本權利，維護社會公平正義。故一體化不是搞平均主義和絕對相等，而是要政府“托一個底”，承擔一個兜底責任。諸如義務教育的普及、社會救濟與基本社會保障的實施等，政府應當應該保證的最低限度的公共供給，必須由政府來擔當。原因在于，無論是昌九一體化，還是其他的城市一體化，借用亞里士多德的話來說，都是出于人類生活的發(fā)展，而其實際的存在卻是為了優(yōu)良的生活。

2 昌九公共服務一體化需要從生活出發(fā)進行制度創(chuàng)新

制度，通常就是一系列影響人類行為的規(guī)則或規(guī)范。新制度主義學派的主要代表諾斯說：“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是決定人們的相互關系的系列約束”[1]。而構成制度的行為規(guī)則，既可以是成文的規(guī)范，也可以是不成文的規(guī)范。其中，法律制度是最為常見，也是大家最為看重的制度。

制度在國家里到底發(fā)生一個什么樣的作用？在學界，有些學者為了表示對制度作用的重視，甚至提出了制度與生活的范式，來取代國家與社會的范式。制度構建的目的就是影響和規(guī)訓生活及其主體的自主性，讓生活符合理性主義的邏輯和預設，滿足特定社會中特定主體的秩序追求。制度和生活之間始終是相互滲透的，沒有不受生活影響而完全獨立運作的制度，同樣也不存在不受制度作用而純粹自發(fā)與自然的生活。制度與生活之間存在著既相互滲透、相互建構又相互矛盾的動態(tài)關系，而不是絕對的二元論關系。但“制度與生活”范式充分體現(xiàn)了本土性適應性的特點。從生活出發(fā)，進行制度構建與創(chuàng)新，將有益于制度正義的實現(xiàn)。因為，制度正義依賴于一個國家的基本制度體系中如何分配基本的權利義務，以及在社會的不同階層中存在著的經(jīng)濟機會和社會條件。衡量制度是否正義的標準是，若社會制度對公民的基本權利和義務的分配基于普遍主義的民主法治、自由平等和公平正義原則，并且各種制度規(guī)范能夠有效平衡強勢群體和弱勢群體之間的價值和利益沖突，這些制度就是正義的。而制度形成過程中的程序公正則是確保制度正義的重要前提。

隨著我國經(jīng)濟的快速向前發(fā)展，基本公共服務供給水平明顯提高，但基本公共服務供給仍然面臨兩大難題：其一是基本公共服務供給總量不足；其二是基本公共服務供給在城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體和個人間的結構失衡嚴重，尤其是存在嚴重的城鄉(xiāng)差距。在黨的十六大報告中，提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展”，黨的十六屆六中全會報告則提出了“基本實現(xiàn)公共服務均等化”；黨的十七大報告進一步要求“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設，完善公共財政體系”；十八大報告明確提出了“基本公共服務均等化總體實現(xiàn)”的目標，并確定了實現(xiàn)這個目標的時間表；這些黨的文件具體化為政策或法律，強調了實現(xiàn)基本公共服務均等化在縮小城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展以及構建和諧社會中的重要地位。黨和政府家為解決這些問題付出了長期不懈的努力，但效果與民眾的需要還存在一定的差距，需要通過努力以適當?shù)穆窂接枰愿淖儭?/p>

故在轉型中國的背景下，要推進和諧社會的構建，首先是要發(fā)展，而發(fā)展就離不開制度創(chuàng)新和技術創(chuàng)新。創(chuàng)新是一個國家、一個民族不竭的發(fā)展動力和源泉，是一個包括了科學創(chuàng)新、技術創(chuàng)新、制度創(chuàng)新的多元綜合創(chuàng)新體系。顯然，重要的是要進行制度方面的創(chuàng)新。而制度創(chuàng)新，需要通過哲學社會科學的創(chuàng)新予以實現(xiàn)。因為“一個國家，一個民族，不能沒有創(chuàng)新的理論思維。哲學社會科學(包括法學)的研究能力和成果，也是綜合國力的重要組成部分……在認識和改造世界的過程中，哲學社會科學與自然科學同樣重要”[1]。對于創(chuàng)造性不足的中國來言，創(chuàng)新顯得尤其重要，也是整個國家和社會所希望的。因為“哲學社會科學，主要是幫助人們解決世界觀、人生觀、價值觀，解決理論認識和科學思維，解決對社會發(fā)展、社會管理規(guī)律的認識和運用的科學”[1]。而“積極發(fā)展哲學社會科學，這對于堅持馬克思主義在我國意識形態(tài)領域的指導地位，對于探索有中國特色社會主義的發(fā)展規(guī)律，增強我們認識世界、改造世界的能力，有著重要意義”[1]。

故而，社會正在進行著一場全方位、深層次的改革，目標是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制、民主政治和先進文化，這需要與之相適應的制度機制來保障。因此必須通過改革和創(chuàng)新與社會主義市場經(jīng)濟體制、民主政治和先進文化相適應的社會主義制度文明。而其中最主要的是法律文明。因而，必須明確的是，基本公共服務一體化實質上是國家采用憲法、經(jīng)濟法等形式行使國家公權力對社會和經(jīng)濟利益進行調整，幫助其實現(xiàn)基本權利，維護社會公平正義。故從昌九區(qū)域的民眾生活出發(fā)，進行制度創(chuàng)新，是必要的，也是最有可能達到目的的。在中國新一屆領導人上任后，密集強調中國需要“改革與創(chuàng)新”。并表示創(chuàng)新不僅是技術創(chuàng)新，更重要的是制度創(chuàng)新。故在昌九一體化過程中，強調制度創(chuàng)新。在公共服務平臺的構建時，尤其需要如此。

還有，從生活出發(fā)，更易于理解昌九公共服務一體化的必要性。這不但有利于政府財政從建設型財政向公共財政的轉型，將財政真正用于最需要的一般民眾，從而保持需求維持適當增長。還有，昌九公共服務一體化的意義還在于，在江西省這個區(qū)域內，通過局部的一體化，進而實現(xiàn)全省的一體化。故在昌九區(qū)域內健全基本公共服務體系，促進基本公共服務一體化化，是深入貫徹落實科學發(fā)展觀的重大舉措，是構建和諧社會、維護社會公平正義的迫切需要，也是全面建設服務型政府的內在要求，對于推進以保障和改善民生為重點的社會建設，對于切實保障昌九區(qū)域內民眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益，對于加快昌九區(qū)域內的經(jīng)濟發(fā)展方式轉變、擴大內需特別是消費需求，都具有十分重要的意義[1]。

3 昌九公共服務一體化該如何創(chuàng)新

公共服務一體化必須以公平、正義為基礎和原則，這才可以判斷是非曲直，能夠維持基于公平、正義的互惠機制與規(guī)則的持續(xù)存在。而政府能基于公平正義來提供基本公共服務，而且政府在提供基本公共服務的過程中能得到公平正義的監(jiān)督與審視或限制，那么公平、正義就能夠得到伸張與擴展，基于公平正義的互惠機制與規(guī)則就能夠得到持續(xù)的推行與實施。而公平正義在社會中不斷自我強化與自我完善，才能夠生成社會互惠機制與規(guī)則，從而促進社會的持續(xù)發(fā)展與繁榮。那昌九公共服務一體化又該如何創(chuàng)新呢？筆者認為，應從下列具體公共服務入手，借鑒國內外的經(jīng)驗，從昌九區(qū)域內民眾的具體生活需求出發(fā)，進行制度創(chuàng)新。

3.1公共教育服務方面

在昌九區(qū)域內，應重點鞏固提高九年義務教育，基本普及高中階段教育和一年的學前教育，完善以政府為主導、多種方式并舉的家庭經(jīng)濟困難學生資助政策，構建起健全基本公共教育服務體系[1]。故應整合昌九區(qū)域內的公共教育資源，推進區(qū)域內教育管理制度的一體化，實現(xiàn)公共教育資源配置的一體化，實現(xiàn)教育的公平發(fā)展。

具體措施有保留必要的村小學和教學點，加強農村中小學寄宿制學校建設，統(tǒng)籌規(guī)劃學校布局，推進義務教育學校標準化建設；以流入地全日制公辦中小學為主，保證農民工隨遷子女平等接受義務教育，并制定接受義務教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試的辦法。完善城鄉(xiāng)義務教育學校的資源共建共享和對口交流支援制度，并實施農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃。大力發(fā)展中等職業(yè)教育，堅持以服務為宗旨、以就業(yè)為導向，完善產(chǎn)學合作機制，全面推行工學結合、校企合作、頂崗實習的職業(yè)教育人才培養(yǎng)模式[1]。應建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制，構建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的普惠性學前教育公共服務體系[1]。

總之，昌九公共教育服務平臺應依據(jù)國家相關教育法律法規(guī)，為保障服務提供的規(guī)模和質量、促進城鄉(xiāng)區(qū)域均衡發(fā)展，遵循已制定的“十二五”時期基本公共教育服務的國家基本標準[1]。同時，還應重點保障以下幾個方面：①完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制，實現(xiàn)農村義務教育階段薄弱學校的校舍、師資、設備、圖書、體育場地基本達標；②實施農村義務教育學校教師特設崗位計劃和中小學教師國家級培訓計劃，加強農村學校薄弱學科教師隊伍建設，實施義務教育教師隊伍建設工程[1]；③扶持一批優(yōu)質特色中等職業(yè)學校，中等職業(yè)教育基礎能力建設工程；④重點支持昌九區(qū)域內貧困農村地方建設一批鄉(xiāng)村幼兒園，實施農村學前教育推進工程。

3.2勞動就業(yè)公共服務方面

在昌九區(qū)域內，健全適應各類勞動者職業(yè)生涯發(fā)展不同階段需求的職業(yè)培訓體系，建立覆蓋全區(qū)域的所有勞動者的公共職業(yè)培訓體系，實現(xiàn)人力資源培訓配置一體化。未來應建成區(qū)域遠程職業(yè)培訓公共平臺，建立人力資源培訓信息預測制度，并建成覆蓋昌九區(qū)域的職業(yè)能力開發(fā)評價公共服務網(wǎng)，推廣使用統(tǒng)一的職業(yè)技能鑒定業(yè)務信息管理系統(tǒng)。重點建立覆蓋昌九區(qū)域的就業(yè)失業(yè)信息監(jiān)測網(wǎng)絡，完善就業(yè)信息統(tǒng)計和失業(yè)預警指標體系，開展就業(yè)需求預測，適時發(fā)布就業(yè)需求和失業(yè)預警信息[1]。并借鑒國外制度，設置失業(yè)救助專員，促進失業(yè)人員及新就業(yè)人群的就業(yè)。

在昌九區(qū)域內加快完善市、縣(區(qū))、鎮(zhèn)(街)、村(居)四級公共就業(yè)服務機構，以昌九人力資源合作交流中心建設為龍頭、昌九兩市城區(qū)為主體，加快形成以昌九區(qū)域為中心輻射江西全省的人力資源配置中心。建立昌九一體的人力資源綜合服務設施，諸如統(tǒng)一的勞動人事行政大廳服務、勞動人事爭議調解仲裁機構、一體化的勞動保障監(jiān)察隊伍[1]；改善綜合就業(yè)和人力資源服務機制。

把人力資源市場信息網(wǎng)絡、就業(yè)服務與培訓工作向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場管理服務信息系統(tǒng)和完善的就業(yè)管理與培訓服務體制，為農村勞動力提供與城鎮(zhèn)勞動力同等的就業(yè)服務和就業(yè)援助。重點建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級服務設施建設，開展就業(yè)和職業(yè)技能培訓、勞動關系協(xié)調、勞動保障監(jiān)察和調解仲裁、人事人才、勞務輸出等服務，提供社會保險參保登記、繳費、待遇核發(fā)、關系轉移等經(jīng)辦服務；實現(xiàn)街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))服務站、行政村(社區(qū))服務窗口與其他公共服務設施共建共享[1]。要完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、公平競爭的人力資源市場，引導農村富余勞動力在城鄉(xiāng)之間有序流動，擴大農村人口在城鎮(zhèn)就業(yè)，提高農轉非人口比例。在昌九區(qū)域內建立健全社會保障制度，建立分類、分層次的外來人員社會保障體系。將在城鎮(zhèn)居住時間長、工作和收入穩(wěn)定的外來人員和農村勞動力納入城鎮(zhèn)社會保障體系，擴大城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育保險制度的覆蓋面。并與農村集體土地使用權有償流轉制度相銜接，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間社會保障體系的接軌。

3.3環(huán)境保護公共服務方面

在昌九區(qū)域內建立環(huán)保信息服務平臺，構建覆蓋全區(qū)域的現(xiàn)代化監(jiān)測體系，促進區(qū)域環(huán)境信息互通通過環(huán)境保護公共服務平臺[1]，可通過大氣污染防治一體化、流域水體改善一體化、重大項目審批一體化、區(qū)域環(huán)境標準一體化、環(huán)境管理體制一體化、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督一體化、環(huán)境監(jiān)控手段一體化和環(huán)境信息公布一體化等政策措施，從區(qū)域整體的角度統(tǒng)籌和整合昌九區(qū)域各地的環(huán)境資源。具體而言，可促進綠色社區(qū)建設、發(fā)展綠色建筑和綠色市政等營造綠色人居，實現(xiàn)資源節(jié)約。建設綠色社區(qū)應綜合考慮太陽能利用、景觀生態(tài)化、科學綠化等因素，開展規(guī)劃和技術的創(chuàng)新。發(fā)展綠色市政，開展生活垃圾的分類收集與循環(huán)利用，走垃圾減量化、再利用、循環(huán)經(jīng)濟(3R原則)的道路。針對不同功能區(qū)制定不同的垃圾分類方法，在分類的基礎上采用有機垃圾生化處理技術，將產(chǎn)出的高效有機肥料直接循環(huán)利用于城鎮(zhèn)和居住區(qū)的綠化。在昌九區(qū)域內的城區(qū)，進行多層次與網(wǎng)絡化的區(qū)域綠地體系的規(guī)劃與建設；并進行生態(tài)園區(qū)的試點建設，打造一批綠色特征明顯、環(huán)保節(jié)能、舒適高效的現(xiàn)代化工業(yè)園區(qū)，發(fā)展綠色經(jīng)濟，減少資源消耗和環(huán)境污染；推動產(chǎn)業(yè)結構高級化，達到產(chǎn)業(yè)布局的低碳化、循環(huán)化。嚴格限制對生態(tài)環(huán)境有負面影響的建設項目，積極構建昌九區(qū)域內產(chǎn)業(yè)的生態(tài)系統(tǒng)，促進清潔生產(chǎn)和資源循環(huán)利用，積極利用新能源，構建昌九區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟體系。并在昌九區(qū)域內選取重點廊道，以推進生態(tài)修復和休閑游憩空間打造為主要手段，建設區(qū)域綠道，從而在廣大城鄉(xiāng)地區(qū)，建成一個分布合理、相互聯(lián)系、永久保持的“綠色空間”系統(tǒng)。還需建立昌九區(qū)域環(huán)境保護監(jiān)測與區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治機制，通過區(qū)域大氣環(huán)境和水流域治理，遏制環(huán)境污染；確立低碳生態(tài)化模式，引領經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變；著力通過建設低碳城市與區(qū)域，為城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展提供新的經(jīng)濟增長點，為戰(zhàn)略轉型提供不歇的動力；最終確保昌九區(qū)域成為江西的生態(tài)核心。

3.4公共衛(wèi)生服務方面

按照人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的目標要求，加快建立健全昌九區(qū)域內公共衛(wèi)生服務體系、城鄉(xiāng)醫(yī)療服務體系、藥品供應和安全保障體系，提高基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的公平性、可及性和質量水平[1]。建立和完善昌九區(qū)域內醫(yī)藥衛(wèi)生服務信息網(wǎng)絡，建立健全統(tǒng)一標準的基本職業(yè)病衛(wèi)生服務網(wǎng)絡，實現(xiàn)職業(yè)衛(wèi)生服務資源和信息共享。

以服務區(qū)域內所有人口為核心，整合公共醫(yī)療衛(wèi)生資源，優(yōu)化資源配置，提高公共醫(yī)療衛(wèi)生資源的利用效率；并健全衛(wèi)生應急機制，建立健全區(qū)域中毒控制與急救網(wǎng)絡，實現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置資源整合。依托昌九區(qū)域內各縣級醫(yī)院實施農村院前急救網(wǎng)絡建設，強化突發(fā)公共事件緊急醫(yī)學救援能力和突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測預警、應急處理能力建設[1]。按照“大病不出縣”“小病不出社區(qū)”的要求，加強以縣級醫(yī)院為龍頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室為基礎的農村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務網(wǎng)絡建設；在昌九區(qū)域內建設三級醫(yī)院與縣級醫(yī)院遠程醫(yī)療系統(tǒng)，加強公立醫(yī)院信息化建設，并建立城鄉(xiāng)醫(yī)院對口支援制度；健全以社區(qū)衛(wèi)生服務為基礎，社區(qū)衛(wèi)生服務機構、醫(yī)院和預防保健機構分工協(xié)作的城市醫(yī)療衛(wèi)生服務體系。加強以全科醫(yī)生為重點的基層醫(yī)療衛(wèi)生隊伍建設，建設全科醫(yī)生教育培養(yǎng)實訓網(wǎng)絡，通過大學教育“5+3”、轉崗培訓和規(guī)范化培訓等多種途徑培養(yǎng)適當數(shù)量的全科醫(yī)生[1]。

3.5文化公共服務方面

在昌九區(qū)域內，應堅持公益性、基本性、均等性、便利性，建立健全公共文化服務體系，統(tǒng)一發(fā)展公共文化產(chǎn)品和服務的供給[1]。可通過公共文化資源的共享共通，進一步縮小區(qū)域內城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村公共文化設施的差距，通過數(shù)字化、網(wǎng)絡化和自動化等現(xiàn)代化手段，大力推進文化信息資源共享工程等公共文化信息和服務平臺建設，形成覆蓋城鄉(xiāng)、結構合理的基層公共文化共享網(wǎng)絡，初步建立起公共文化事業(yè)一體化的制度與機制。具體說來，可借鑒一些地方的做法，建設公共文化場館以及文化主題公園建設；實施公共文化場館向昌九全社會免費開放；推動文化科技衛(wèi)生“三下鄉(xiāng)”“送歡樂下基層”等活動制度化[1]。對昌九的特色文化要素進行整合、包裝和推廣，讓群眾分享文化建設的成果。不但可增加旅游景點，也可優(yōu)化旅游資源，進一步振興旅游業(yè)，發(fā)展旅游文化。

3.6住房公共服務方面

在昌九區(qū)域內建立和完善基本住房保障制度，維護區(qū)域內民眾的居住權利，逐步滿足城鄉(xiāng)居民基本住房需求，實現(xiàn)住有所居[1]。建立住房保障基礎信息管理平臺，在昌九區(qū)域內試點建立保障性住房投資機構，引導社會力量參與保障性安居工程建設和運營[1]，并構建昌九一體化的政府住房融資平臺。

具體說來，加強廉租住房和公共租賃住房建設。多渠道籌集廉租住房房源，健全廉租住房保障方式，實行實物配租和租賃補貼相結合。重點發(fā)展公共租賃住房，逐步使其成為保障性住房的主體，并逐步實現(xiàn)與廉租住房統(tǒng)籌建設、并軌運行。穩(wěn)步推進昌九區(qū)域內非成片棚戶區(qū)住房和零星危舊房的改造；并逐步推進城鎮(zhèn)舊住宅區(qū)綜合整治，穩(wěn)步實施“城中村”改造。

4 昌九一體化創(chuàng)新應著重注意的問題

4.1應凸顯公平正義

公共服務的一體化，首先應是基本公共服務的一體化。民眾應享有哪些公共服務，公共服務的提供應有哪些平臺，這里有一個大致可遵循的標準。首先要注重其基礎性。也就是說，昌九一體化的公共服務平臺，首先應能滿足區(qū)域內的民眾共同性、普遍性、基本性的公共需求[1]，即基本公共服務的一體化提供，且主要由各級政府提供；然后才是滿足不同階層區(qū)域內民眾高層次的需求或者差異化需求。并且，平臺所提供的公共服務是具備公益性的，也是具有方便性的。只有實現(xiàn)公共服務的一體化，才能實現(xiàn)公共服務的均等化。

在昌九一體化過程中，有哪些公共服務需要一體化，而哪些公共服務需要優(yōu)先進行一體化，這是一個必須厘清的問題。還有，昌九的公共服務一體化，應著重在哪一個方面，應優(yōu)先在哪一方面發(fā)力以便體現(xiàn)出特色？這也是必須思考清楚的問題。在昌九區(qū)域內，從學界入手，去著手研究這些問題，是一個正確的步驟。畢竟，研究人員之間達成共識的阻礙要小些。如何讓昌九區(qū)域內的民眾在觀念上普遍接受一體化，這也是個重要的問題。就我國目前而言，基本公共服務總體上供給不足是常態(tài)。公共服務的供給水平取決于兩個因素：其一是總體經(jīng)濟能力；其二是政府投入。在昌九一體化過程中，前述兩個因素尤其制約了公共服務的供給水平。在供應不足的情形下，如何讓民眾接受一段時間的拉平效應，而不致于產(chǎn)生較多的怨言。而政府官員的觀念，對公共服務平臺的構建，也是至關重要的。項目組認為，南昌市政府與九江市政府，可聯(lián)合成立一個公共服務中心。具體負責政府公共服務平臺建設工作。

故在構建服務平臺的時候，必須注意審視其行為目的的合法性、權限合法性、內容合法性、手段合法性，以及程序合法性。而《國務院關于加強法治政府建設的意見》等具有深遠意義的綱領性法律文件，提出了建設法治政府的基本原則、基本要求、基本目標和基本舉措，是行政體制改革和行政法制革新的藍圖，是昌九一體化過程推進公共服務一體化平臺必須遵循的。尤其是“改進和創(chuàng)新執(zhí)法方式，堅持管理與服務并重、處置與疏導結合，實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一”，是公共服務構建時應遵循的原則。

4.2給予適當穩(wěn)定的財政支持

公共服務的提供需要穩(wěn)定的財政支持，這是沒有疑義的。故昌九區(qū)域內的各級政府，要優(yōu)先安排預算用于基本公共服務，并確保增長幅度與財力的增長相匹配、同基本公共服務需求相適應，推進實施按照地區(qū)常住人口安排基本公共服務支出[1]。加快構建以政府為主導、充分體現(xiàn)社會公平的再分配調節(jié)機制[1]。昌九一體化，公共服務一體化資金的缺口，可爭取中央與省一級的財政扶持。當昌九區(qū)域內政府的自有收入不能滿足支出需求的，中央財政原則上通過一般性轉移支付給予補助。充分發(fā)揮江西省省級財政轉移支付有效調節(jié)省內基本公共服務財力差距的功能[1]。江西省要采取多種方式，增加對昌九區(qū)域內縣級以下政府的轉移支付。

為了前述公共服務平臺的順利運轉，還需要構建相應的平臺進行資金保障。昌九區(qū)域內的各級政府，充分利用國際金融組織貸款等有效融資形式，拓寬政府籌資渠道，增加基本公共服務基礎設施投入。昌九區(qū)域內可構建鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)公共財政服務平臺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)公共財政服務平臺的建設，意味著公共財政下鄉(xiāng)。集機構、管理和服務于一身的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)公共財政服務平臺，可走完最后一里路，與民眾緊密相連。

在昌九公共服務一體化過程中，在堅持政府負責的前提下，充分發(fā)揮市場機制作用，推動基本公共服務提供主體和提供方式多元化，加快建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的基本公共服務供給模式[1]，緩解資金壓力。

4.3著力消解城鄉(xiāng)二元結構

如何在公共服務一體化過程中解決城鄉(xiāng)二元結構問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的公共服務一體化。這是現(xiàn)階段中國城鎮(zhèn)化過程中普遍遭遇的問題。公共服務在相對欠發(fā)達的農村地區(qū)和較發(fā)達的城市地區(qū)之間分布失衡，這是我國存在的一個普遍現(xiàn)象。當前，在我國的大部分地區(qū)，城鄉(xiāng)公共服務水平存在較大差距，呈現(xiàn)二元結構特征。毋庸諱言，昌九區(qū)域內也是如此。

近年來，國家高層所倡導的新型城鎮(zhèn)化，也特別適用于解決此類問題的。自黨的十八大以來，促進城鄉(xiāng)公共服務一體化，也是我國一些地方在踐行的重點。因為，新型城鎮(zhèn)化所導致的城鄉(xiāng)一體化實施的首要任務在于有效整合城鄉(xiāng)資源，把社會公共事業(yè)建設的重點轉移到農村，讓公共服務覆蓋整個農村，從而最終形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的嶄新格局。顯然，昌九一體化進程，是與新型城鎮(zhèn)化的進程聯(lián)系在一起的，是與現(xiàn)代化的進程聯(lián)系在一起的，也是與城鄉(xiāng)一體化的進程緊密聯(lián)系在一起的。城鄉(xiāng)二元結構這一發(fā)展過程中普遍存在的瓶頸問題，一直是中國城市化進程的一只攔路虎，毋庸諱言也肯定會是昌九一體化的攔路虎。故在昌九一體化過程中，消除昌九區(qū)域內城鄉(xiāng)之間公共服務存在的差距，也是必須要著重解決的問題。在未來的昌九一體化過程中，項目組認為，應以完善昌九地區(qū)農村的公共服務投入機制為重點，加快實現(xiàn)基本公共服務向農村延伸[1]，逐步縮小昌九區(qū)域內城鄉(xiāng)公共服務水平差距。不過，應該明確地是，昌九區(qū)域內城鄉(xiāng)之間基本公共服務的均等化及一體化，不是一個一蹴而就的過程中。

筆者認為，構建村社公共服務平臺，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務一體化的關鍵環(huán)節(jié)。利用“三支一扶”等人員，在農村的行政村及城市的社區(qū)，構建村社公共服務平臺。這個綜合性的公共服務平臺，使得社保、就業(yè)等公共服務的就近享用，使農村居民在公共服務上與城鎮(zhèn)居民享受了均等化的服務，真正實現(xiàn)了城鄉(xiāng)公共服務一體化。且在昌九區(qū)域，因由鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設的經(jīng)驗，在本區(qū)域內的廣大農，逐漸構建村級公共服務平臺，并優(yōu)先突出社保環(huán)保服務功能。項目組認為，基于環(huán)境保護越來越受重視的現(xiàn)狀，昌九一體化，應在鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設經(jīng)驗的基礎上，以環(huán)保公共服務建設優(yōu)先發(fā)力，以便后來居上。這是很具有可行性的。

除了城市與鄉(xiāng)村的公共服務一體化外，在昌九一體化進程中，還需注重城市市民與農民工所享受公共服務的一體化，努力實現(xiàn)常住人口的基本公共服務一體化。這樣，可使城區(qū)外來勞動力得到善待，不用過分擔心“用工荒”的問題。昌九一體化，應在義務教育、就業(yè)服務、最低生活保障方面、醫(yī)療保障、計劃生育基本技術服務和住房保障等領域優(yōu)先安排資金，確保昌九區(qū)域內的城區(qū)非戶籍常住人口基本生活需求得到基本滿足。這樣可在全國率先減少留守兒童與孤獨老人，在昌九區(qū)域內解決社會在家庭結構方面出現(xiàn)的新問題，保障民眾整個家庭居住在一起的權利。

[1]國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃[EB/OL]．http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm，2013-10-1.

(責任編輯李平)

2013-12-25

張曉明，九江學院政法學院副教授，法學博士，主要從事勞動法與社會保障法的基礎理論研究。Email：zhangxm9241@126.com。

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