鄒磊磊 黃碩琳 付玉
(1上海海洋大學,上海201306;2國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所,北京100860)
北極航道通航已經不再遙遠。除了北極中央航道需穿越經年海冰覆蓋的北冰洋中心區(qū)域而被預測為最后開通和利用,西北航道與北方海航道的商業(yè)通航已經被提上議程。作為這兩條北極航道(以下“北極航道”泛指“西北航道”和/或“北方海航道”)的實際管理者,加拿大和俄羅斯在航道管理方面擁有諸多的可比性,原因在于兩國在實施北極航道管理中所面臨的挑戰(zhàn)與機遇大致相同:加俄都是北極大國,擁有在北極地區(qū)最長的海岸線,地緣優(yōu)勢明顯;北極地區(qū)的發(fā)展、北極航道的通航對兩國的政治、社會、經濟、軍事等都具有重要意義和影響;現(xiàn)階段,加俄兩國是北極航道的實際管理者,也是北極各國中唯一制定國內法實施北極航道管理的國家;國際社會對兩國的北極航道主權訴求均存在爭議。但是,加俄在北極航道管理方面又各具特色,對比研究可以揭示兩國北極航道管理措施所帶有的政治、社會、經濟、甚至意識形態(tài)領域的烙印。本論文以加俄兩國的北極航道管理實踐對比為視角,深入分析兩國航道主權訴求、經濟利益訴求的差異性、對北極航道通航前景的不同態(tài)度、軍事戰(zhàn)略及環(huán)境保護視角下的北極航道管理舉措的不同。加俄北極航道管理實踐的對比研究旨在使國際社會更好應對北極航道全面通航的未來局面。
在對西北航道與北方海航道管理實踐進行對比研究之前,有必要了解這兩條北極航道的通航條件、通航意義以及通航現(xiàn)狀等,以更深入了解西北航道與北方海航道未來通航對國際社會的重要影響。
西北航道東起北大西洋戴維斯海峽巴芬島,向西穿越加拿大北極群島,沿阿拉斯加北部離岸海域,經白令海峽,最終進入太平洋。西北航道一旦通航,將會替代傳統(tǒng)“遠東—北美航線”。該傳統(tǒng)航線橫渡北太平洋,經過巴拿馬運河,是太平洋貨運量最大的航線之一,但航線較長。西北航道通航不僅提供快捷的航行路線,而且分流了超負荷的巴拿馬運河運輸量。
北方海航道始于俄羅斯西端的新地群島,向東經俄羅斯北冰洋沿岸海域,至白令海峽。北方海航道經過的幾乎都是俄羅斯控制的海域。北方海航道實現(xiàn)全面商業(yè)通航后,將會替代遠東—西北歐的蘇伊士運河航線,而該傳統(tǒng)航線運貨量大,海盜猖獗。
總體而言,比起傳統(tǒng)航線中關鍵的巴拿馬運河與蘇伊士運河,西北航道與北方海航道有一些共性的優(yōu)勢:航程縮短帶來的經濟利益、對大型運輸船只的包容性、避免傳統(tǒng)航線超負荷運載量的壓力等[1]。因此,西北航道與北方海航道通航將改變世界海運布局,有潛力帶動依托這兩條北極航道的海上通道沿岸國家與地區(qū)的經濟與產業(yè)發(fā)展,并且以北極為中心地帶的歐亞美之間依托海運開展的貿易往來將更頻繁。相比較而言,國際社會更多關注北方海航道的通航前景,原因之一是可以避開政治安全環(huán)境脆弱的蘇伊士運河,另外一個重要原因是北方海航道的通航會縮短傳統(tǒng)航線幾乎25%—55%的航程,比起縮短傳統(tǒng)航程20%左右的西北航道,北方海航道所帶來的商業(yè)價值潛力似乎更大[2]。
作為“近北極國家”[3],北極航道通航對中國意義深遠。據(jù)中國極地研究中心張俠[2]分析,北極航道開通將帶動中國沿海地區(qū)產業(yè)布局及經濟發(fā)展模式的改變,特別是長江三角洲及渤海灣港口群的輻射地區(qū)將迎來新的發(fā)展契機,對于東接朝鮮、北臨俄羅斯的中國東北地區(qū),更有希望復制其他傳統(tǒng)沿海發(fā)達地區(qū)的發(fā)展。
北極航道通航所帶來的利好讓國際社會矚目。但是,不可否認,北極惡劣的自然環(huán)境對航行船只、通航季節(jié)、航行成本、航行人員技術等都提出更高要求,一定程度上抵消了北極航道的優(yōu)勢。
北極航道作為連接亞美與亞歐交通新干線的雛形已經顯現(xiàn)。2009年夏季,德國的兩艘商船成為首次通過北方海航道的外國船只,且這兩艘貨船均非破冰船,一定程度上宣告了一條適用航行的新國際航道的誕生。據(jù)不完全統(tǒng)計,2011年夏季,通過東北航道的商船有30多艘;2012年夏季增加一倍,達到60多艘;航行時間跨度已從過去的每年兩三個月延長到五個月(7月中旬到12月上旬)。2012年12月6日,一艘商船從挪威的哈默非斯特港出發(fā),穿過北方海航道抵達日本的橫濱港,成為當年最晚一艘通過北極航道的運載船只。而據(jù)加拿大廣播公司網站新聞[4],2008年9月一艘加拿大商船在沒有破冰船領航的情況下,經西北航道完成從蒙特利爾到努奴瓦特西部地區(qū)的航行,加拿大海岸警衛(wèi)隊評價其為“歷史上第一艘通過西北航道運送物資的商用貨船”?,F(xiàn)階段,相比較東北航道,西北航道尚未出現(xiàn)規(guī)?;纳虡I(yè)通航,且加拿大政府疏于航道疏浚,有些海峽可能還無法適應船舶航行,但隨著北冰洋海冰融化,航道設施等的改善,西北航道國際商業(yè)通航也僅是時間問題。
通過對比研究加俄北極航道的管理舉措,可以洞悉兩國對待航道主權訴求、航道經濟利益潛能、航道通航前景等方面的態(tài)度異同點。北極航道管理的舉措折射出加俄兩國各具特色的航道政策現(xiàn)狀及趨勢。
俄羅斯是北極地區(qū)面積最大、北冰洋海岸線最長的國家,北極利益對其國家利益之重要顯而易見,且由于俄羅斯在政治上一貫的強勢姿態(tài),使其在北極事務、尤其是涉及主權等重要問題上采取比較強硬的態(tài)度。就北方海航道主權訴求,俄羅斯的強硬態(tài)度從以下方面可見一斑。
用強大的軍事力量捍衛(wèi)其北極權益是俄羅斯一貫的態(tài)度。隨著俄羅斯經濟慢慢復原,其在北極的軍事建設也越發(fā)落到實處。俄羅斯總統(tǒng)普京在2013年12月對國防部作出指示,要求增強俄羅斯的北極軍事存在,以維護國家利益和安全。為了向國際社會傳達其在北極事務的強硬立場,俄羅斯不間斷地進行北極軍事演習、通過加強硬件和軟件建設確保北極的軍事安全,以此向外界傳達:俄羅斯為北極地區(qū)的主權和國家利益將不惜動用包括軍事在內的一切力量進行捍衛(wèi)。
出于對北方海航道的完全控制與管理,俄羅斯甚至不惜超越國際法規(guī)定。比如,在2013年發(fā)布《北方海航道水域航行規(guī)則》(Rules of Navigation in the Northern Sea Route Water Area)(該法律界定北方海航道水域范圍與俄羅斯北冰洋內水、領海、專屬經濟區(qū)水域范圍一致)[5]之前,俄羅斯單方面宣布其北極相關國內法適用于200海里之外的包括北極公海在內的廣闊領域[6],意味著即使航行在毗鄰俄羅斯專屬經濟區(qū)的公海海域的外國船只也必須受俄羅斯國內法約束。然而,國際社會卻認為,雖然北方海航道經過的幾乎都是俄羅斯控制的海域,但部分航道卻經過公海[7]。即便如此,1960年蘇聯(lián)公布的《邊疆法》就宣稱對北極海域的“歷史性權利”;俄羅斯的學術界也普遍認同俄羅斯享有北方海航道廣闊水域的歷史性權利[8-9];俄羅斯政府發(fā)表的重要北極戰(zhàn)略文件《2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國家政策原則及遠景規(guī)劃》也宣稱,任何試圖改變北方海航道主權性質的行為都被看作是對俄羅斯國家主權的威脅和挑戰(zhàn)[10]。另外,為對抗國際社會提出的北方海航道過境通行或無害通過訴求,俄羅斯單方面通過國內立法,對欲通行北方海航道的外國船只執(zhí)行嚴格的“強制性報告”制度[6],并且,即使在并不需要破冰及領航服務的情況下,也必須強制性接受這些服務,并支付費用[6,11]。俄羅斯單方面通過國內立法確立了北極污染物名單,范圍超過國際通用名單,被詬病為“超越國際標準”;杜絕外國公務船只的豁免權制度[12]違反《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定。如此種種單邊主義做法無不體現(xiàn)俄羅斯對北方海航道主權控制的強硬態(tài)度。
然而,與俄羅斯依仗其雄厚軍事實力、強硬政治立場宣布北方海航道主權不同,加拿大在北極事務上的表現(xiàn)卻“溫文爾雅”。雖然也是北極重要國家,加拿大更注重通過環(huán)境保護、促進北極地區(qū)社會經濟發(fā)展等方式顯示其在北極地區(qū)的重要地位。近年來,雖然加拿大訴求北極航道主權的態(tài)度越來越明朗、舉措越來越落到實處,但鑒于其政治、經濟、軍事等現(xiàn)實狀況,加拿大更趨向于在國際法框架內尋求具有一定彈性的主權訴求[13]。
1969年美國“曼哈頓”號油輪在不知會加拿大政府的前提下穿越西北航道,無視加拿大政府關于“西北航道屬于加拿大內水”的立場。在航道主權受到挑戰(zhàn)的形勢下,加拿大政府于1970年出臺《北極水域污染防治法》(AWPPA,Arctic Waters Pollution Prevention Act),以“保護環(huán)境”的名義加強對西北航道的管理。并且為了讓該污染防治法能被國際社會以習慣法所接受,加拿大政府通過其外交努力,成功地把污染防治法中的理念體現(xiàn)在《聯(lián)合國海洋法公約》第234條“冰封區(qū)域”條款中。憑借其策略性的單邊主義,加拿大政府用迂回曲折方式、在國際法框架內訴求西北航道主權。
加俄兩國對北極航道的主權訴求所采取的方式本質上具有相同點,即單邊主義明顯,但是表現(xiàn)的方式卻不盡相同。然而,在國際和平、和諧的大形勢下,加強與北極及非北極國家之間的國際合作,并積極開展與北極理事會、國際海事組織、聯(lián)合國等國際組織的溝通與合作,用民主協(xié)調、有效溝通的方式解決爭議問題,這才是加俄兩國所應采取的合作態(tài)度,以此擺脫各自的單邊主義傾向,這也符合國際和平所向。
在面臨主權爭議的同時,加俄兩國也深諳北極航道通航潛在的經濟利益。鑒于國際社會對北極航道“過境通行”或“無害通過”的強烈要求,以及國際法在解決航道主權問題上的“模棱兩可”及“無能為力”,使主權事宜短期內很難“塵埃落定”。在這樣的形勢下,加俄兩國在北極航道管理舉措方面的動向可以表明兩國不同的航道政策趨向。
對俄羅斯而言,航道主權似乎更是其強大軍事裝備、強硬政治作風下的“囊中之物”,俄羅斯更急于要實現(xiàn)的是航道通航的豐厚經濟利益潛能。蘇聯(lián)時代,由于自然條件所限,北方海航道的開通從未被提到議事日程,航道的經濟潛能更未被認識。但是,隨著北方海航道通航的前景越來越明朗,普京政府期間俄羅斯政治自信不斷上升,俄羅斯積極推動該航道的國際通航,并把其作為經濟復蘇的戰(zhàn)略之一。北方海航道的開通不僅可以促進俄羅斯遠東地區(qū)的發(fā)展,也能使該地區(qū)從東北亞蓬勃發(fā)展勢態(tài)中汲取活力。俄羅斯的北方海航道“經濟導向性”政策從其“強制性收費”制度中可見一斑。1991年《北方海航道海路航行規(guī)則》(Regulations for Navigation on the Seaways of the Northern Sea Route)規(guī)定,任何航行于北方海航道的船只,無論是在專屬經濟區(qū)還是內水區(qū)域,必須接受其破冰及領航服務[6],不管現(xiàn)實狀況是否真的需要此類服務,且需繳納俗稱“破冰費”的航道使用費,費用高昂,且僅針對外國船只。俄羅斯國內體制過于注重航道對本國的經濟貢獻,引起了國際社會普遍的反感與抵觸。
在經濟利益及主權訴求兩者之間,加俄兩國表現(xiàn)不盡相同,這可能與兩國不同的政治環(huán)境有關。俄羅斯更急于實現(xiàn)北方海航道發(fā)展所帶來的經濟利益;美國是“北極航道適用于過境通行”論斷的堅定擁護者,更是該論斷擁護者集團中的“領頭羊”。作為美國的政治對手,“對抗”是美俄兩國關系的主旋律。然而,加拿大似乎更關注其主權訴求。加拿大的政治、經濟地位決定了其與“近鄰”美國之間的盟友關系,美國在加拿大西北航道主權問題上的反對立場不得不引起加拿大的高度重視,主權訴求成為其實施西北航道管理的終極目標之一。1970年頒布的《北極水域污染防治法》是加拿大防治北極海域污染的重要國內立法,且該法律的重要性還體現(xiàn)在其“環(huán)境保護”名義下實施的嚴格航道管理所要實現(xiàn)的航道主權訴求。而與俄羅斯執(zhí)行“強制性報告”制度不同,加拿大在2010年之前對通過西北航道的外國船只僅實行“自愿登記”制度,2010年《北加拿大船舶航行服務區(qū)規(guī)章》(Northern Canada Vessel Traffic Services Zone Regulations)才開始明確“強制性報告”制度[14]。“強制性報告”制度的確立反映了加拿大對航道主權的明朗態(tài)度,也表明了加拿大對航道主權的重視程度。根據(jù)加拿大《海洋法》(Ocean Act),加拿大對北極海域航行的相關船只收取的費用僅涉及接受服務后的事實費用,且不包括對受困船只提供的搜救服務費用[15]。由此可見,“強制性報告”是加俄兩國的共性之處,但“強制性收費”卻是俄羅斯的特色制度。但兩國的“強制性報告”制度也有顯著區(qū)別,加拿大采取的是“申請既通行”的友好合作態(tài)度,至今未有報告后未獲通行許可的先例,而根據(jù)北方海航道管理局發(fā)布的數(shù)據(jù),2013年度俄羅斯拒絕了80余次的通行申請[16],這也說明,加拿大的“強制性報告”制度僅是宣布主權的方式,并不具有非常重要的航道管理意義,而俄羅斯則強硬地以“主權所有者”的身份對航道執(zhí)行著事實管理,對其而言,主權問題似乎不是最首要的問題,當務之急是實現(xiàn)航道的經濟潛力。
近年來,加拿大與俄羅斯分別制定了針對北極的國家戰(zhàn)略。從其國家戰(zhàn)略中對北極航道的描述,可探究兩國對北極航道通航前景的態(tài)度及政策趨向。
2009年加拿大發(fā)布《加拿大北方地區(qū)戰(zhàn)略》[17],該戰(zhàn)略文件評述“西北航道在不久的將來很難成為安全可靠的運輸航道”,即對西北航道的開通抱著謹慎、悲觀的態(tài)度;雖然也承認西北航道的開通對社會與經濟發(fā)展、世界航運貿易有促進作用,但認為現(xiàn)階段通航尚不具備條件。然而,2008年俄羅斯出臺《2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國家政策原則及遠景規(guī)劃》,再次強調北極地區(qū)航海交通對本國的重要性,也表明大力發(fā)展航道基礎設施建設的決心,顯示其對北方海航道開通的信心[10]。甚至,普金總統(tǒng)在2013年公開宣稱,要把北方海航道建設成“與傳統(tǒng)蘇伊士運河、巴拿馬運河等重要航線具有競爭力的一條世界航線”。相比較而言,在政府層面,俄羅斯對待北方海航道的態(tài)度更積極和主動,加拿大則趨于保守和謹慎。
2.3.1 俄羅斯推動北方海航道商業(yè)通航的積極舉措
“經濟導向性”意識形態(tài)下的北方海航道“強制性收費”制度使俄羅斯被國際社會所詬病,為了切實推動北方海航道迅速成長為“具有競爭力的世界航線”,俄羅斯強硬的“強制性收費”政策正在松動[18]。根據(jù)2013年《關于北方海航道水域商業(yè)航運的俄羅斯聯(lián)邦特別法修正案》(The Russian Federation Federal Law on Amendments to Specific Legislative Acts of the Russian Federation Related to Governmental Regulation of Merchant Shipping in the Water Area of the Northern Sea Route)[19],俄羅斯重新制定了2013年《北方海航道水域航行規(guī)則》[5],以替代推行“強制性收費”制度的1991年《北方海航道海路航行規(guī)則》[6]。2013年航行規(guī)則中明確規(guī)定了船舶獨立航行的具體條件,也即在滿足船舶冰級、冰情、季節(jié)等條件前提下,船舶可以不需強制性接受破冰及領航服務,因而“強制性收費”的說辭現(xiàn)今可以修正為“選擇性地強制性收費”,也讓國際社會看到俄羅斯似乎正從咄咄逼人的“經濟導向性”態(tài)度轉變?yōu)殚_放合作的態(tài)度。
隨著北極航道通航的前景越來越明朗,俄羅斯也非常關注改善航道的軟硬件設施,以滿足北極商業(yè)航運所需要的港口、導航、安全、通信、搜救等服務,以使北方海航道具有切實的能力承擔“世界航線”的重任。俄羅斯的北極戰(zhàn)略文件《2020年前及更長期的俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國家政策基本原則》就明確顯示其加強北極基礎設施建設的決心[10]。俄羅斯中央政府主宰北極事務的一切動向,作為強權政府,政府的“決心”更容易實踐到行動。而且,“經濟導向性”的北方海航道政策必須保證航道相應配套服務的改進。另外,俄羅斯作為傳統(tǒng)的航海強國,擁有強大的航海艦隊及航海人力資源,且由于俄羅斯北極航道歷來與其國內航運網絡戚戚相關,現(xiàn)有的北極地區(qū)港口運營等服務要優(yōu)于加拿大,通過改造及新建,未來能較快滿足北方海商業(yè)通航的配套服務需求。
2.3.2 加拿大推動西北航道商業(yè)通航的不力舉措
基于2009年《加拿大北方地區(qū)戰(zhàn)略》對西北航道通航的悲觀謹慎態(tài)度,以及迄今為止西北航道并未出現(xiàn)規(guī)?;纳虡I(yè)航行,加拿大顯然未“準備就緒”迎接西北航道的全面商業(yè)通航。雖然,2008年《加拿大第一防御策略》中提及加拿大政府雄心勃勃的北極基礎設施建設計劃,包括建設深水港、破冰巡邏船、巡邏飛機等[20],2009年發(fā)布的《加拿大北方地區(qū)戰(zhàn)略》則重申了《加拿大第一防御策略》所強調的設施建設的重要性[17],但是,加拿大在配套服務設施建設面臨的最大問題是“有計劃沒行動”,加拿大北極戰(zhàn)略文件顯示的“北極存在”的決心僅止于政府的“作秀”,后續(xù)的實際活動并未兌現(xiàn)其承諾。與俄羅斯中央政府權力相對集中不同,加拿大政府把北極地區(qū)治理幾乎全權下放地方政府,現(xiàn)階段航道軟硬件服務設施的改進很難落到實處,成為未來西北航道商業(yè)通航的軟肋。
北極航道的經濟戰(zhàn)略作用毋庸置疑,但是,北極航道也同樣事關加俄兩國的政治與軍事安全,其戰(zhàn)略價值越發(fā)凸顯。冷戰(zhàn)及冷戰(zhàn)之后,北極地區(qū)是美俄為代表的東西方陣營軍事對抗的最前沿陣地,北極由來已久的軍事化狀態(tài)以及北極的軍事戰(zhàn)略意義在一定程度上加劇了航道的主權爭議、凸顯了航道管理的重要性。
美俄兩大陣營的對抗是事關國際和平的重大事件。雖然是和平年代,俄羅斯從未在國家安全方面掉以輕心。美國至今未簽署《聯(lián)合國海洋法公約》,一個重要原因是公約可能影響其強國政策下的“縱橫四?!敝靶?。俄羅斯北方海航道海域是美俄軍事對抗的最前沿陣地,俄羅斯對航道主權的強硬態(tài)度,一定程度上是戒備其“北極鄰居”美國在其“家門口”的“肆意而為”。所以,俄羅斯通過國內法嚴格執(zhí)行國外船只通行北方海航道的“強制性報告”制度,且杜絕國外公務船只的外交豁免權,無論是學術界、政界還是法律界,幾乎統(tǒng)一宣稱北方海航道海域的內水、領海和專屬經濟區(qū)性質。政治及軍事安全是俄羅斯執(zhí)行苛刻北方海航道政策的一個重要根源。
而對加拿大而言,依靠國力強于自身的美國以維持國家政治及軍事安全實屬“無奈之舉”。在世界和平時期,加拿大才能“心有余”關注航道主權事宜,但又僅小心翼翼維持在一定主權訴求強度內,以協(xié)調與美國之間敏感的權益平衡。這也是加拿大習慣以“環(huán)境保護”之名加強其主權訴求的一大原因。所以,對俄羅斯來說,強硬宣稱航道主權之余,還能致力于北極航道的利益實現(xiàn),而加拿大則窮于應付最大困擾的主權問題,其利益訴求相對居于其次。
《聯(lián)合國海洋法公約》第234條“冰封區(qū)域”條款以保護專屬經濟區(qū)冰封區(qū)域脆弱環(huán)境及生態(tài)系統(tǒng)為初衷,賦予沿海國特別的權利制定國內法以“防治、減少和控制船只在專屬經濟區(qū)范圍內冰封區(qū)域對海洋的污染”。一般而言,沿海國的國內法比一般通用的國際法執(zhí)行標準更嚴格,這從加拿大1970年《北極水域污染防治法》和國際海事組織《防止船舶污染國際公約》的各項規(guī)則對比中可見一斑?!侗睒O水域污染防治法》規(guī)定,西北航道航行油輪必須油污水零排放,且不允許傾倒垃圾[21]。而《防止船舶污染國際公約》(MARPOL)附件1允許船舶在油污水最高限值內排放,且該國際公約附件5雖禁止傾倒塑料垃圾,但允許在離陸地25海里以外傾倒包裝類垃圾,12海里以外傾倒廢紙、玻璃、破布和金屬垃圾[22]。很顯然,加拿大國內立法比國際海事組織制定的國際標準還要高。鑒于加拿大在北極航道海域嚴格的環(huán)境保護措施及法律保障方面的良好實踐,1991年國際海事組織甚至任命加拿大率領技術工作小組負責起草極區(qū)水域船舶航行特別規(guī)則,為《北極航行指南》(Guidelines for Ships Operating in Arctic Ice-covered Waters)的制定做充分準備[23]。
反觀俄羅斯北極海域環(huán)境保護的相關措施及法律,雖然控制海洋污染也是其北極相關政策的主旋律之一,但是,俄羅斯在海洋污染處理方面無處不在的“損害賠償”機制似乎“淹沒”了其在海洋防治污染方面的努力。2013年《北方海航道水域航行規(guī)則》第61條雖然沒有給出具體數(shù)據(jù)標準,但也明確指出,通行于北方海航道的船舶必須裝備足夠體積的油箱以收集北方海航道航行過程中產生的殘油、足夠體積的儲存箱以收集垃圾(污泥)、足夠的燃油及淡水以避免補給,甚至對壓載艙也有規(guī)定[5]。但充斥于俄羅斯北極相關法律中關于環(huán)境污染的“損害賠償”制度,以及其強勢的“強制性收費”制度甚至使國際社會認為,俄羅斯在經濟利益及環(huán)境保護方面采取著“此起彼消”的態(tài)度,為了謀求北極航道的商業(yè)通航以實現(xiàn)其經濟最大效益,航道環(huán)境的準入標準似乎并不是俄羅斯的首要關注點。
加俄兩國雖然均訴求北極航道主權,但其訴求表達方式不同。俄羅斯注重北方海航道的經濟潛能,對未來航道通航充滿信心,并在管理舉措上積極推動其發(fā)展成世界重要航海通道。然而,加拿大由于政治、經濟等社會現(xiàn)實更注重西北航道主權訴求,且由于對航道通航的謹慎態(tài)度,使其在航道基礎設施建設方面舉措不力。另外,兩國在政治軍事安全重要性及環(huán)境保護視角下的北極航道管理舉措也各具國家特色。因此,對比研究兩國的北極航道管理舉措可以深刻揭示兩國的航道政策現(xiàn)狀及趨勢,有助于國際社會更好應對未來通航機遇。
隨著全球一體化進程不斷加快,國際社會呼吁:在北極航道管理上相關國家應遵循統(tǒng)一的國際法制度,制定相對統(tǒng)一的國內航海法規(guī)與政策,最大限度上保證用共同的標準執(zhí)行相關國際法[24]。借助國際組織在外交、制定與協(xié)調國際統(tǒng)一標準方面的優(yōu)勢,加強與之溝通合作是規(guī)范北極航道管理的辦法之一??上驳氖?,國際海事組織根據(jù)極地特殊性所制定的《極地準則》(Polar Code)不久就將正式公布并執(zhí)行。該準則對極地海域航行給予綜合性的指導,且不同于2002年國際海事組織《北極航行指南》,該準則將成為強制性的極地航行執(zhí)行標準。為了使北極航行管理條例具有可操作性,且為國際社會廣泛認可,并真正意義上保護北極環(huán)境,相關國家執(zhí)行統(tǒng)一的國際航行管理標準以規(guī)范航道管理是國際社會所期盼的。
隨著對北極航道的關注從航道的可利用性逐步轉向航道利用中的各種技術要求及航行引發(fā)的人類活動對北極海洋環(huán)境的影響,關于海洋環(huán)境保護、航海安全的科學技術創(chuàng)新及相關法律制度的完善將成為重中之重。
由于北極地緣政治及社會經濟方面的相似性,加拿大是北極地區(qū)唯一和俄羅斯建立戰(zhàn)略合作關系的國家。但迄今為止,兩國之間的戰(zhàn)略合作關系僅止于北極理事會合作框架下的區(qū)域性合作,以及國際海事組織協(xié)調下共同參與制定《極地準則》的國際性合作。鑒于兩國在北極航道管理方面的諸多可比性,未來兩國之間的合作與借鑒可以在各個層面、各個領域開展,畢竟兩國在航道主權訴求、北極海域環(huán)境保護、北極航道軟硬件設施建設、北極地區(qū)經濟和社會發(fā)展、北極相關國內法的制定與發(fā)展等方面擁有很多的可比性。
作為“近北極國家”[3]以及重要的北極航道潛在使用者,中國非常重視北極航道通航對中國對外貿易運輸帶來的利好,但也深刻意識到兩國各具特色的航道管理對未來北極通航所帶來的爭議及限制,比如,中國雪龍船在第五次北極考察去程經過北方海航道時,就被“強制接受”俄破冰船的領航服務并交納費用。由于北極存在主權爭議,北極國家無一例外地要求他國在承認其相關主權的前提下開展各類北極合作,中國必須明確表示,北極國家須通過內部協(xié)商解決北極主權爭議,中國政府尊重北極國家協(xié)商后的主權歸屬,但同時中國也享有國際法所賦予的相關北極權益。
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