那漢坤 周 順 張小平

（江陰市排灌管理所，江蘇 無錫 214431）

江陰市位于長江三角洲太湖平原北端，總面積987.5 km2，其中，屬于洼地的圩區(qū)平原和漕河圩區(qū)平原的面積約220 km2，占22.3%。圩區(qū)地面高程多在▽1.5～3.0 m（吳淞標(biāo)高），常年處于正常河水位以下，洪澇威脅巨大，但對長期人多地少的江陰而言，充分利用圩區(qū)進(jìn)行生產(chǎn)生活是必然的選擇，圩堤及其附屬設(shè)施作為最為有效的工程防洪措施，歷來受到重視。新中國成立后，各級人民政府持續(xù)加大了對圩區(qū)防洪工程的建設(shè)改造力度，特別是1991年洪水造成較多圩堤決口及1999年圩區(qū)遭受特大洪澇災(zāi)害后，全市更是掀起了圩堤達(dá)標(biāo)建設(shè)的新高潮。至2010年底，江陰共建成萬畝以上大圩區(qū)5 個、千畝以上較大圩區(qū)60 個、千畝以下小圩區(qū)35 個，圩堤總長達(dá)301.24 km，并建有圩區(qū)排澇泵站210 座、防洪三閘129 座。較為完善的圩區(qū)防洪工程設(shè)施有效保護(hù)了江陰圩區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常開展，保障了人民生命財產(chǎn)的安全，促進(jìn)了經(jīng)濟社會的發(fā)展。但由于體制、機制改革不完善等多種原因，目前一些圩區(qū)防洪工程設(shè)施管護(hù)問題還比較突出，已成為江陰水利建設(shè)管理中最為薄弱的環(huán)節(jié)，一定程度上制約了圩區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，影響了江陰現(xiàn)代化建設(shè)的整體推進(jìn)。因此，面對廣大人民群眾的新需求，如何在新形勢下認(rèn)真貫徹中央、省2011年兩個“一號文件”精神，積極實施圩區(qū)防洪工程設(shè)施的規(guī)范化管理，確保民生水利長期真正惠澤民生，已成為當(dāng)前江陰農(nóng)村水利工作中最為緊迫的重要任務(wù)之一。

1 圩區(qū)防洪工程現(xiàn)狀

自建國以來的60 多年間，江陰市政府始終如一地加大投入力度，扎實開展并圩、聯(lián)圩及圩堤、防洪設(shè)施的除險加固建設(shè)。與此同時，一直要求“建管并重，一建就管”，建立了較為明確的管護(hù)體系，努力發(fā)揮圩區(qū)防洪工程設(shè)施的日常功效。

1987年前，圩區(qū)堤防及閘涵等穿堤建筑基本上由地方圩管委或圩管組負(fù)責(zé)管理，1991年江陰發(fā)生大洪水后，統(tǒng)一改為由鎮(zhèn)、村負(fù)責(zé)管理。對只涉及一個村范圍的小圩區(qū)，主要由村級負(fù)責(zé)管理，由村委指定專職人員負(fù)責(zé)看守、運行圩區(qū)的各排澇站和防洪三閘，并兼圩堤防的巡查、管護(hù)工作；汛情嚴(yán)重時，專職人員專門負(fù)責(zé)泵站的運行和管理，圩堤巡查及搶險工作由村民委員會另行組織人員擔(dān)任。對涉及多個村范圍的較大圩區(qū)，由鎮(zhèn)政府牽頭管理，各行政村各自負(fù)責(zé)各村域范圍內(nèi)的圩堤、防洪三閘及排澇站的管理。對萬畝以上圩區(qū)，通常由鎮(zhèn)政府直接組織管理，圩區(qū)范圍內(nèi)的行政村積極配合，圩區(qū)防洪工程設(shè)施運行由鎮(zhèn)防汛指揮部調(diào)度，管理工作由水利農(nóng)機管理服務(wù)站指導(dǎo)。各圩區(qū)均建立了運行管理制度，明確了圩區(qū)管理負(fù)責(zé)人、機電操作工、圩堤管理員崗位職責(zé)，并開展汛前檢查、保養(yǎng)，汛中按規(guī)運行，汛后組織維修等工作。所需費用通過向圩區(qū)內(nèi)受益農(nóng)民和受益企業(yè)征收、有實力行政村村委資助和鎮(zhèn)財政給予適量補貼的方法解決。

2 工程管理存在的問題

對于圩區(qū)防洪工程設(shè)施的管護(hù)工作，各級政府歷來重視與關(guān)心，相關(guān)水利工程管理部門和單位也實實在在做了一些實事，但由于受體制機制、資金技術(shù)等諸多因素制約，目前圩區(qū)防洪工程設(shè)施管理還存在著長效管理意識不強、管理力量薄弱、日常管護(hù)缺失、現(xiàn)代化程度低等現(xiàn)象，管護(hù)效果難言滿意。

2.1 重建輕管仍未根本扭轉(zhuǎn)，長效管理的緊迫意識不強

隨著國家、地方政府對水利建設(shè)的大投入，特別是經(jīng)過近10年的聯(lián)圩、并圩和重點圩區(qū)整治建設(shè)，全市圩堤設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)、防洪能力有了大幅提升，堤身加高加寬，外坡加做混凝土模袋或塊石防護(hù)，排澇能力明顯提高，加上近幾年連續(xù)風(fēng)調(diào)雨順，圩堤防洪工程未曾經(jīng)歷較大險情，讓部分干部群眾產(chǎn)生了懈怠思想，認(rèn)為比起過去的圩堤低矮單薄、長期漏水和閘站工程小型泵機動力不足等，現(xiàn)在已經(jīng)很好了，再加上閘站工程已由鎮(zhèn)、村找專人運行，堤防一旦有事村里也會突擊組織處理，防洪工程設(shè)施一般不可能會出大事，不需要正規(guī)管護(hù)也可以使用好多年。此外，客觀上也受到人力物力的制約。

2.2 組織體系欠缺，隊伍力量單薄

在圩區(qū)防洪工程設(shè)施管理中，除三個大圩區(qū)的泵站及少量鎮(zhèn)（街）區(qū)排澇站委托當(dāng)?shù)厮r(nóng)機管理服務(wù)站具體管理外，其它圩區(qū)基本采用鎮(zhèn)、村屬地自行組團(tuán)方式管理。其弊端，首先是鎮(zhèn)、村分管領(lǐng)導(dǎo)因身兼數(shù)職無法常年關(guān)注工程日常管護(hù)，工作計劃性差，一線檢查、指導(dǎo)工作的時間明顯不足，無法全面掌握最新情況，影響工程管理的有效開展；其次是鎮(zhèn)、村所聘請的閘站專職管理人員，科班出身的技術(shù)人員極少，大多年齡偏大，業(yè)務(wù)能力不足，且責(zé)任心不強，擅自離崗、脫崗現(xiàn)象較為普遍，圩堤兼顧管理基本未落實，工程管理效果大打折扣；第三是當(dāng)?shù)厮r(nóng)機管理服務(wù)站受自身經(jīng)費不足、需要依靠工程施工賺錢解決單位生存等問題的制約，不可能投入過多精力進(jìn)行圩區(qū)防洪工程設(shè)施管理的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，使工程管理水平長期無法提高。

2.3 技術(shù)措施不足，日常管護(hù)乏力

目前，圩區(qū)防洪工程設(shè)施技術(shù)管理水平十分薄弱，管理制度、操作規(guī)程極不完善，流量、水位過程曲線等技術(shù)圖表根本沒有，工程觀測、監(jiān)測設(shè)施基本空白，且還未列入近期計劃，日常巡查處于半真空狀態(tài)，定期檢查流于形式，特別檢查一哄而上，防汛搶險應(yīng)急演練未能針對開展，臺帳記錄既少且不規(guī)范，宣傳欄、禁示牌全無。部分泵機、閘站設(shè)施維護(hù)不足，鋼繩缺油，螺桿生銹，垃圾、水草清理不及時，運行效率不高。閘站工程設(shè)備看護(hù)不足，遭竊、損壞事件仍有發(fā)生，穿堤涵閘長開、長關(guān)現(xiàn)象較為普遍。除萬畝大圩區(qū)部分堤防開展一年兩次化學(xué)除草、少量堤段有地方農(nóng)民不定期巡堤外，絕大部分圩區(qū)圩堤管護(hù)基本空白，堤身雜草叢生，私自墾種、亂丟垃圾情況十分常見，堤邊搭棚、建吊機，堤后挖溝、搞養(yǎng)殖等違章行為基本無人制止。

2.4 規(guī)劃前瞻不夠，運行效率低下

江陰圩區(qū)防洪建筑物等級相對較低，由于理念滯后、資金限制，加上閘站數(shù)量多、單個孔徑小、圩堤線路長等原因，在建設(shè)加固時，對現(xiàn)代化管理方面考慮甚少，大多閘站設(shè)備操控自動化程度低，未能配置相關(guān)監(jiān)測設(shè)施，對圩堤巡查點檢器、重點險工遠(yuǎn)程監(jiān)視系統(tǒng)等也從未真正考慮安裝和建設(shè)。全市雖建有計算機管理的防汛決策系統(tǒng)，但覆蓋全部圩區(qū)防洪工程的計算機管理網(wǎng)絡(luò)尚未建立，相關(guān)管理信息空白多。即便是近年來隨著水利現(xiàn)代化建設(shè)而少量建成的系統(tǒng)內(nèi)較大圩區(qū)排澇泵站，也因規(guī)劃設(shè)計不很合理，存在操作不熟練、遇到故障不甚排除、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)傳輸不穩(wěn)定等問題，導(dǎo)致管理人員更多仍采用人工操作，而無法有效發(fā)揮先進(jìn)設(shè)備的功效。

3 推進(jìn)圩區(qū)防洪工程規(guī)范化管理的對策建議

為確保圩區(qū)防洪安全，提升區(qū)內(nèi)人民群眾生產(chǎn)生活水平，促進(jìn)全市經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展，各級政府、相關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步認(rèn)真貫徹落實中央、省2011年兩個“1 號文件”精神，切實提高管好圩區(qū)防洪工程設(shè)施管理的思想認(rèn)識，通過完善工作體系、加大建改力度、強化技術(shù)管理、推進(jìn)管養(yǎng)分離、激勵農(nóng)民參與等一系列舉措，實現(xiàn)圩區(qū)防洪工程設(shè)施的長期正常運行，充分發(fā)揮其綜合效益。

3.1 廣泛宣傳引導(dǎo)，提高長效意識

各級政府及水行政主管部門要通過多種渠道、多種形式，廣泛宣傳圩區(qū)防洪工程的公益性，宣傳圩區(qū)防洪工程對防洪保安、改善環(huán)境、促進(jìn)工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的作用，宣傳管好圩區(qū)防洪工程對推進(jìn)水利現(xiàn)代化、服務(wù)民生的重要意義。要進(jìn)一步提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部的重視程度，進(jìn)一步提升廣大基層干群管好圩區(qū)防洪工程的思想認(rèn)識，同時，要加快出臺《江陰市圩區(qū)防洪工程管理辦法》，建立健全村規(guī)民約，落實好責(zé)任制，樹立警鐘長鳴意識，把圩區(qū)防洪工程長效管理擺上議事日程。

3.2 完善工作體系，落實崗位職責(zé)

水行政主管部門要適時整合下屬多個管理單位的相關(guān)職能，將圩區(qū)防洪工程管理統(tǒng)一納入到某個專業(yè)管理機構(gòu)，穩(wěn)步推進(jìn)水政執(zhí)法，充分發(fā)揮水利工程管理特長；要進(jìn)一步明確各基層水利管理服務(wù)站對圩區(qū)防洪工程的行業(yè)管理職能，足額落實經(jīng)費，使其切實做好技術(shù)指導(dǎo)、培訓(xùn)及日常檢查、考核等工作；要繼續(xù)強化鎮(zhèn)（街）政府及村委在圩區(qū)防洪工程管理中的重要支撐作用，不斷完善、規(guī)范圩管組織，讓屬地管理更加有效、便捷。要全面推行堤閘（站）統(tǒng)管體制，將每段圩堤與防洪閘站、涵洞等建筑物的管理結(jié)合在一起，做到職責(zé)清晰、任務(wù)具體；要迅速建立市級圩區(qū)防洪工程管護(hù)經(jīng)費“以獎代補”機制，加大公共資金投入，加強檢查考核，及時兌現(xiàn)獎懲，確保工程管護(hù)職責(zé)真正得到落實。

3.3 加大建改力度，夯實管理基礎(chǔ)

各級政府要繼續(xù)加大對圩區(qū)防洪工程設(shè)施的建設(shè)改造力度，繼續(xù)推進(jìn)中、小圩區(qū)的并圩、聯(lián)圩工作，尤其要加快對尚未達(dá)標(biāo)小圩區(qū)以及內(nèi)部新設(shè)高新工業(yè)園區(qū)等大、中型圩區(qū)圩堤進(jìn)行加高加固；要結(jié)合市（縣）、鎮(zhèn)（街）、村公路建設(shè)，積極推進(jìn)圩堤公路的建設(shè)提高，充分發(fā)揮圩堤防洪、交通的雙重功效；要加速推進(jìn)對老舊閘站、涵洞的翻建、改建工作，將露天式改為封閉式，讓啟閉設(shè)備全部進(jìn)入啟閉機房，使其得到良好保護(hù)，有效延長設(shè)施、設(shè)備工作年限；要加速推進(jìn)全部圩區(qū)防洪工程管理設(shè)施的現(xiàn)代化建設(shè)，建立圩區(qū)管理辦公局域網(wǎng)，安裝工程實時監(jiān)測、監(jiān)控系統(tǒng)，全面建成圩堤信息監(jiān)測管理網(wǎng)絡(luò)，為工程遠(yuǎn)程監(jiān)控、科學(xué)決策和調(diào)度奠定基礎(chǔ)。

3.4 強化技術(shù)措施，提升業(yè)務(wù)水平

市主管單位應(yīng)及時制定《江陰市圩區(qū)堤防閘站工程技術(shù)管理實施細(xì)則》等各類技術(shù)規(guī)程和相關(guān)操作規(guī)定，大力開展專業(yè)指導(dǎo)、技術(shù)培訓(xùn)。當(dāng)?shù)厮r(nóng)機管理服務(wù)站要認(rèn)真貫徹落實政策法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加強日常檢查監(jiān)督。各圩區(qū)管理組織要積極引進(jìn)、培養(yǎng)專業(yè)人才，完善各項規(guī)章制度，按規(guī)定開展各項檢查，組織防汛搶險演練，落實搶險隊伍，配備必要防汛器材；要積極開展工程觀測、監(jiān)測工作，整理分析資料，為工程科學(xué)運行提供合理建議；要規(guī)范日常檢查保養(yǎng)工作，嚴(yán)格持證上崗，切實做好臺帳記錄并及時歸檔。

3.5 推進(jìn)管養(yǎng)分離，提高運行效率

圩區(qū)工程設(shè)施量多面廣，依靠單一機構(gòu)管護(hù)難度極大，應(yīng)以堅持市場化改革為導(dǎo)向，加速推進(jìn)管養(yǎng)分離。對中型以上圩區(qū)，宜以鎮(zhèn)（街）為單位，將防洪三閘連同圩堤，通過招標(biāo)方式擇優(yōu)確定負(fù)責(zé)運行、維護(hù)業(yè)務(wù)的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)；對一般小圩區(qū)，要繼續(xù)推進(jìn)和完善承包、租賃制度改革，可以一個或幾個村為單位，將工程運行、維護(hù)進(jìn)行打包競拍外包給公司或個人。這樣既可滿足管理機構(gòu)精干、高效的組織要求，又可充分發(fā)揮專業(yè)服務(wù)隊伍的技術(shù)優(yōu)勢與社會化維護(hù)成本低的優(yōu)勢，有效提升管護(hù)效能，提高工程安全運行效率。

3.6 激勵農(nóng)民參與，實現(xiàn)管護(hù)雙贏

各圩區(qū)管理組織應(yīng)采取各種措施，吸引當(dāng)?shù)剞r(nóng)民積極參與防洪工程設(shè)施的管護(hù)。通過以將護(hù)堤防護(hù)林收益分成大比例讓利于農(nóng)民等措施為突破口，創(chuàng)新機制，激勵當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的積極性。如：通過委托當(dāng)?shù)厝罕姵邪鼤r，可在承包合同中明確，承包戶必須義務(wù)看護(hù)整段圩堤，確保堤頂?shù)缆吠暾?、平坦，確保堤防樹木完好無損，確保防汛車輛暢通無阻；兼顧義務(wù)看護(hù)承包范圍內(nèi)的閘、涵等水利工程設(shè)施，禁止化學(xué)除草，禁止擅自搭建，發(fā)現(xiàn)問題，及時上報。即將過去單一部門管理轉(zhuǎn)變?yōu)榕c沿堤農(nóng)民共同管理，在讓農(nóng)民受益的同時，又讓農(nóng)民承擔(dān)一些責(zé)任，達(dá)到既防止水土流失、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，又成為沿堤群眾“搖錢樹”的效果，實現(xiàn)工程設(shè)施管護(hù)雙贏的局面。

4 結(jié)束語

江陰市圩區(qū)較多，防洪壓力大，雖然近十年未有潰堤決口之事，但工程管理中的不足確實存在。積極面對圩堤防洪工程設(shè)施管護(hù)中存在的問題，認(rèn)真分析其原因，努力探索解決的方法，不僅可充分發(fā)揮其防洪保安的重要作用，促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展，同時還可為蘇南其它地區(qū)的圩區(qū)管理提供借鑒。