秦文秋

（常州市水利局，江蘇常州 213022）

1 基本情況

常州市地處江蘇省南部、長江三角洲腹地，東瀕太湖，與上海市、蘇州市、無錫市相鄰，西與南京市、鎮(zhèn)江市接壤，南與安徽省交界，北襟長江，現(xiàn)轄武進區(qū)、新北區(qū)、天寧區(qū)、鐘樓區(qū)、戚墅堰區(qū)等五區(qū)和金壇、溧陽兩市。全市水系發(fā)達，河流、湖泊、水庫眾多，素有“江南水鄉(xiāng)”之稱。根據(jù)常州市第一次全國水利普查公布的數(shù)據(jù)，全市共有流域面積50 km2及以上河流65條，市內(nèi)總長度1504 km；流域面積50 km2以下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級主要河流397條，長度1551 km。常年水面面積1 km2及以上湖泊4個，市內(nèi)水面總面積289.85 km2。共有注冊水庫89座，其中，大型水庫2座，中型水庫3座，小型水庫84座。

全市水利綜合執(zhí)法涉及水利系統(tǒng)眾多職能處室、單位，專職水政監(jiān)察隊伍有1個支隊、4個直屬大隊，7個大隊、34個中隊，以及專職、兼職執(zhí)法人員300多名。2013年5月，常州市被水利部列為全國25個水利綜合執(zhí)法示范點之一。按照水利部的要求，一年來，常州市在理順?biāo)C合執(zhí)法體制機制等方面進行了一些有益的探索，積極嘗試相對集中行使行政處罰權(quán)、行政征收權(quán)、行政許可權(quán)，在整合執(zhí)法力量、提高執(zhí)法效能、降低執(zhí)法成本、強化執(zhí)法管理等方面取得了一定的成績。

2 探索與實踐

實行水利綜合執(zhí)法是水行政執(zhí)法體制的一次重大變革，水利系統(tǒng)內(nèi)部職能的調(diào)整不可避免。由于各地、各單位情況千差萬別，實施起來有一定難度和阻力。按照水利部要求，常州市堅持立足自身實際，明確主攻方向，把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，找準(zhǔn)突破口和著力點，以重點突破帶動整體推進，一步一步抓好落實，確保了水利綜合執(zhí)法示范點工作基本達到預(yù)期目標(biāo)。

2.1 著眼于權(quán)責(zé)明確，切實理順執(zhí)法體制

這是示范點工作的重點、難點和關(guān)鍵所在。一是合理劃分專職水政監(jiān)察隊伍與其他執(zhí)法管理單位、部門之間的職責(zé)權(quán)限，將行政處罰、行政征收等職能相對集中起來，明確由水政監(jiān)察部門統(tǒng)一行使，同時對市水利局部分行政處室的職能進行了調(diào)整，明確水政監(jiān)察部門參與水利系統(tǒng)所有行政許可的會商、會簽，負責(zé)取水許可的現(xiàn)場勘察和后續(xù)監(jiān)督管理，在探索行政許可權(quán)相對集中方面又邁出了堅實的一步。二是成立了市水政監(jiān)察支隊的4個直屬大隊，分別設(shè)在市河道湖泊管理處、市長江堤防工程管理處、市城市防洪工程管理處、市水資源服務(wù)中心，全面負責(zé)主城區(qū)水利綜合執(zhí)法工作，從源頭上解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題，新北區(qū)、天寧區(qū)、鐘樓區(qū)、戚墅堰區(qū)等主城區(qū)4個大隊配備2～3名兼職水利綜合執(zhí)法人員，負責(zé)屬地監(jiān)管，配合市支隊開展執(zhí)法工作。三是按照“職權(quán)清晰、權(quán)責(zé)一致”的要求，經(jīng)過共同努力，在市本級和金壇市、溧陽市、武進區(qū)現(xiàn)有水利綜合執(zhí)法隊伍“參公管理”的基礎(chǔ)上，市水政監(jiān)察支隊經(jīng)市編委審批，再增加了5個編制；主城區(qū)4個大隊積極與當(dāng)?shù)卣疁贤?，著力解決“機構(gòu)納編”問題，取得了階段性成果。

2.2 著眼于保障有力，切實強化隊伍建設(shè)

根據(jù)“適當(dāng)下移執(zhí)法重心”的要求，為切實解決人手不夠且缺乏專業(yè)執(zhí)法人員的問題，常州市大膽創(chuàng)新，通過市人力資源和社會保障局，按照“公開、公平、公正”的原則，率先試行在全省范圍內(nèi)公開招聘水政監(jiān)察協(xié)管員，通過筆試、面試、體檢和政審等環(huán)節(jié)，招聘了5名法律本科專業(yè)的水政監(jiān)察協(xié)管員并進行培訓(xùn)，金壇市、武進區(qū)也積極招聘綜合執(zhí)法人員充實到執(zhí)法一線。同時，明確了大隊、中隊執(zhí)法裝備配置標(biāo)準(zhǔn)，市本級累計安排了80萬元經(jīng)費用于提升執(zhí)法裝備水平，將必須的辦公設(shè)備、執(zhí)法車輛、勘驗取證器材、通訊設(shè)備等逐步配齊?？紤]到新頒布施行的《行政強制法》對水行政執(zhí)法程序運作影響較大，專門舉辦了為期兩天的水利綜合執(zhí)法培訓(xùn)班，特意聘請了新北區(qū)法院行政執(zhí)行庭庭長對主要條款進行解讀，取得了良好的效果。

2.3 著眼于協(xié)調(diào)順暢，切實健全聯(lián)動機制

為切實解決執(zhí)法工作中職能分散、力量不足等弊端，在繼續(xù)鞏固與發(fā)展現(xiàn)有執(zhí)法工作機制的基礎(chǔ)上，常州市水利局主動加強與市檢察院、市公安局的溝通與協(xié)調(diào)，積極探索建立水行政執(zhí)法聯(lián)動機制，將檢察機關(guān)的檢察權(quán)和公安部門的行政強制權(quán)引入水利綜合執(zhí)法活動，切實增強了水行政執(zhí)法的威懾力，為有效打擊水事違法行為提供了堅實的組織保障。出臺了《市水利局、市檢察院、市公安局關(guān)于建立水行政執(zhí)法聯(lián)動機制的意見》，明確了三部門分工協(xié)作、互相配合、互相制約的水行政執(zhí)法組織架構(gòu)，對需要通報和移送檢察機關(guān)、公安部門的案件類型，以及檢察機關(guān)、公安部門介入條件也作出了具體規(guī)定。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，具體負責(zé)綜合協(xié)調(diào)、信息匯總、舉報查處、監(jiān)督檢查等工作。三部門定期舉行聯(lián)席會議，交流、溝通、協(xié)商執(zhí)法中遇到的問題。目前，聯(lián)動機制已正式運作，市公安局已派警力進駐市支隊，并成功協(xié)助辦結(jié)了一起偷排泥漿案。下一步，市檢察院還將在市支隊設(shè)立檢察工作站。

2.4 著眼于形象良好，切實加大執(zhí)法力度

一是加大查處力度。把案件查處作為檢驗水利綜合執(zhí)法是否形成執(zhí)法合力的標(biāo)準(zhǔn)，把是否能立案、是否會辦案作為衡量執(zhí)法隊伍是否稱職的基礎(chǔ)。2013年累計查處違法案件233起，立案44起，成功查處了金壇市某度假村違法占用庫區(qū)等一批重大案件，追繳、補繳岸線占用費200多萬元。二是加大巡查力度。近一年來，全市組織督查活動30次，出動執(zhí)法人員7925人次，出動執(zhí)法車輛、船舶2566臺（次），發(fā)放宣傳材料1萬余份，拆除違法建筑6863 m2，聯(lián)合水警、海事開展巡查9次，先后開展防汛清障、河湖執(zhí)法、深化水資源管理等專項執(zhí)法檢查活動5個，通過全方位、多層次、廣覆蓋的執(zhí)法巡查，保障了正常的水事秩序。三是加大宣傳力度。在河湖專項執(zhí)法活動中，邀請常州電視臺、常州日報等新聞媒體對三八河排放泥漿案及武進區(qū)滆湖復(fù)耕項目進行跟蹤報道，先后兩次組織新聞媒體對鐘樓區(qū)部分街道公廁和廣成路龍蝦一條街店面擅自取用淺層地下水進行曝光。通過開展此類活動，既爭取了社會各界對水利綜合執(zhí)法活動的支持，又提升了水法律、法規(guī)的宣傳效果，主動到水利部門申請補辦岸線占用手續(xù)的單位或個人不斷增加，很多群眾還主動打電話咨詢水法律、法規(guī)，舉報水事違法行為。

3 取得的初步成效

通過不懈努力，常州市水行政執(zhí)法工作又躍上了一個新臺階，站在了一個新起點，也為下一步發(fā)展打下了堅實的基礎(chǔ)。

一是執(zhí)法職能集中了，執(zhí)法體制理順了。執(zhí)法體制是核心，這個問題解決了，其他問題才能迎刃而解。由于歷史原因，長期以來，常州市水行政執(zhí)法一直實行的是條塊結(jié)合、以塊為主，機構(gòu)分設(shè)、相對獨立的執(zhí)法體制，水行政執(zhí)法的機構(gòu)性質(zhì)與所承擔(dān)的職能不相適應(yīng)，各管各的事，各執(zhí)各的法，各收各的費。為解決這個“老大難”問題，常州市按照“方向明、決心大、步子穩(wěn)”的基調(diào)，既不裹足不前，也不急躁冒進，在相對集中行使行政處罰權(quán)、行政征收權(quán)、行政許可權(quán)，深化與檢察機關(guān)、公安部門的聯(lián)動機制等方面取得了突破，運行過程中已顯示出強大的生命力和優(yōu)越性，充分發(fā)揮了示范效應(yīng)，保障了水利綜合執(zhí)法工作的順利進行。

二是執(zhí)法資源整合了，執(zhí)法力量精干了。一方面積極優(yōu)化存量執(zhí)法資源，另一方面注重培育增量執(zhí)法資源，通過開展水利綜合執(zhí)法工作，進一步壯大執(zhí)法隊伍、形成執(zhí)法合力?；鶎邮撬逻`法行為的高發(fā)地，也是執(zhí)法隊伍的主戰(zhàn)場，為進一步發(fā)揮中隊的作用，在全市范圍內(nèi)開展了中隊達標(biāo)建設(shè)，共有10個中隊通過驗收，占比30%。同時，對執(zhí)法隊伍進行調(diào)整充實，通過競爭上崗等形式，選拔了一批素質(zhì)過硬、作風(fēng)正派、熟悉水利和法律專業(yè)知識的同志充實到執(zhí)法隊伍中來，注入了新的生機和活力。市本級和金壇市、溧陽市、武進區(qū)抽調(diào)精干力量專門從事水利綜合執(zhí)法工作，基本實現(xiàn)了執(zhí)法人員的專職化，全市水事違法案件查處數(shù)量和水行政征收數(shù)額都有明顯提高。

三是執(zhí)法管理強化了，執(zhí)法行為規(guī)范了。這項工作開展之前，由于缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有時會出現(xiàn)幾個執(zhí)法單位、部門短時間內(nèi)相繼對同一行政相對人進行執(zhí)法的情況，不僅執(zhí)法效率低下，還使行政相對人產(chǎn)生了厭煩甚至抵觸情緒。實行綜合執(zhí)法后，一個單位統(tǒng)一收費，減少了對行政相對人的干擾，一支隊伍對外執(zhí)法，有效克服了部門內(nèi)部推諉、扯皮的現(xiàn)象，執(zhí)法行為逐步規(guī)范化、制度化、科學(xué)化。通過在行政服務(wù)中心設(shè)立服務(wù)窗口，局領(lǐng)導(dǎo)輪流帶班，工作人員全天駐守，既方便了群眾，又提高了效率，真正做到了“文明、公開、便民、高效”，受到行政相對人的一致好評。

四是執(zhí)法水平提高了，執(zhí)法成本降低了。實行綜合執(zhí)法，不只是理順體制機制，對執(zhí)法理念、執(zhí)法方式、執(zhí)法手段等也必須及時調(diào)整，以適應(yīng)新形勢的需要。以示范點工作為契機，切實加強對執(zhí)法人員的培訓(xùn)和管理，執(zhí)法人員結(jié)合自身實際，本著干什么學(xué)什么、缺什么補什么的原則，有選擇、有目標(biāo)、有重點地抓好學(xué)習(xí)，克服了知識恐慌、本領(lǐng)恐慌、能力恐慌，進一步提升了業(yè)務(wù)水平，更好地促進了執(zhí)法工作。實行執(zhí)法人員和執(zhí)法車輛統(tǒng)一調(diào)度、集中使用，降低了執(zhí)法成本，避免了“內(nèi)耗”，樹立了水利部門的良好形象。

4 經(jīng)驗與思考

推進水利綜合執(zhí)法是一項系統(tǒng)工程，涉及方方面面，既不能安于現(xiàn)狀、原地踏步，更不能好高騖遠、急于求成。經(jīng)過一年來的實踐，筆者認為在推進過程中還需要處理好以下幾方面問題：

4.1 認識和實踐的問題

實行水利綜合執(zhí)法不是權(quán)宜之計。從我國行政執(zhí)法體制改革的方向看，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平，是大勢所趨。多個部門的執(zhí)法權(quán)尚且要集中，在水利系統(tǒng)內(nèi)部，更應(yīng)實行綜合執(zhí)法。必須提高對這個問題重要性、復(fù)雜性和緊迫性的認識，只有認識到位，才能更好地指導(dǎo)具體實踐，為順利開展該項工作打下堅實的思想基礎(chǔ)。

4.2 執(zhí)法和管理的問題

從管理學(xué)的角度講，行政管理的外延比行政執(zhí)法的外延更大一些，行政許可（或不許可）、檢查、指導(dǎo)、巡查、監(jiān)督，當(dāng)然也包括執(zhí)法，都屬于行政管理的范疇，行政執(zhí)法只是行政管理的一種方式或手段。此次開展水利綜合執(zhí)法示范點，更側(cè)重于執(zhí)法方面的探索實踐，而對行政管理，特別是行政管理體制方面的問題并未過多涉及。

4.3 目的和手段的問題

實行水利綜合執(zhí)法只是一種手段，目的是解決執(zhí)法中的問題和弊端，更好地服務(wù)水利改革與發(fā)展。如果僅僅追求形式上的集中，可能會誤入歧途。因此，實行水利綜合執(zhí)法，必須從本地、本單位實際出發(fā)，從有利于提高執(zhí)法的整體效能出發(fā)，采取相應(yīng)的綜合執(zhí)法模式。如果片面追求“高、大、全”，希望“畢其功于一役”，或者避重就輕、避難趨易，則可能導(dǎo)致水利綜合執(zhí)法“穿新鞋、走老路”。

4.4 共性和個性的問題

全市水利工程面廣量大，各地、各單位實際情況千差萬別，不宜一刀切，既要邁開步子，也要尊重實際?；鶎邮亲詈玫恼n堂，要充分尊重基層的首創(chuàng)精神，鼓勵各地、各單位因地制宜開展多種綜合執(zhí)法形式的探索和實踐，只有這樣，才能確保探索出來的模式切合實際，具有可操作性。

4.5 激進和漸進的問題

盡管常州市在相對集中行使行政處罰權(quán)、行政征收權(quán)方面邁出了步伐，但是行政許可權(quán)還未集中到位。從改革的趨勢看，最終是要相對集中行政處罰權(quán)、行政征收權(quán)、行政審批權(quán)，但就目前情況看，顯然這個條件還未成熟，故應(yīng)更傾向于先相對集中行政處罰權(quán)、行政征收權(quán)，待條件成熟后再逐步把行政許可權(quán)調(diào)整到位。

5 結(jié)語

常州市水利綜合執(zhí)法示范點工作已基本結(jié)束，但是水利綜合執(zhí)法工作才剛剛開始。盡管全市按照水利部的要求，在水利綜合執(zhí)法工作中進行了一些有益的探索，取得了一定成績，積累了一些經(jīng)驗，但仍處于起步階段，與水利部的要求和全市水利事業(yè)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢相比，還存在一定的差距。今后，還將在鞏固已有成果的基礎(chǔ)上，推動水利綜合執(zhí)法工作向縱深發(fā)展，為全市水利改革與發(fā)展提供有效支撐和可靠保障。