溫江斌

（南昌社會(huì)科學(xué)院，江西 南昌 330038）

城市管理是城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要組成部分，是加快城市化進(jìn)程和建設(shè)現(xiàn)代化城市的重要保障。江西南昌市自2011年5月開(kāi)展的啄木鳥(niǎo)行動(dòng)以來(lái)，通過(guò)市民參與、媒體曝光、政府問(wèn)責(zé)等方式，探索出城市管理新路徑，在眾多的城市管理中具有典型意義，其理論價(jià)值與實(shí)踐方向都值得我們深入把握和思考。

一、南昌“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”的基本做法

2011年贛臺(tái)經(jīng)貿(mào)合作研討會(huì)、泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇暨經(jīng)貿(mào)洽談會(huì)、全國(guó)第七屆城市運(yùn)動(dòng)會(huì)和世界低碳與生態(tài)經(jīng)濟(jì)大會(huì)等活動(dòng)相繼在南昌召開(kāi)，各方希望進(jìn)一步提升南昌城市形象的愿望強(qiáng)烈，為此在南昌市市委書(shū)記王文濤的倡導(dǎo)下，“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”應(yīng)運(yùn)而生。“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”是對(duì)城市管理中群眾意見(jiàn)多、呼聲高的問(wèn)題，通過(guò)市民參與、媒體曝光、政府問(wèn)責(zé)，以“啄木鳥(niǎo)”的“啄”和“鉆”精神，推進(jìn)城市管理問(wèn)題的解決，其實(shí)質(zhì)是南昌提升城市管理水平的載體和渠道。自開(kāi)展以來(lái)，全市上下大力推行和推進(jìn)，通過(guò)媒體找、行政抓、群眾評(píng)等手段，城市弊病和機(jī)關(guān)陋習(xí)得到較快改變，許多與市民生活息息相關(guān)的問(wèn)題得到快速解決。兩年多來(lái)，南昌城市面貌發(fā)生巨大變化，政府效能得到加速，市民滿意度得到提升。目前，南昌“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”成功做法有以下幾方面：

以“群媒互動(dòng)”為觸手的工作方式。兩年多來(lái)，《南昌日?qǐng)?bào)》和《南昌晚報(bào)》在重要版面、南昌電視臺(tái)在黃金時(shí)段開(kāi)設(shè)“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”專(zhuān)欄，或?qū)θ罕娨庖?jiàn)大、呼聲高的問(wèn)題，毫不留情地曝光；或以內(nèi)部參考形式，圍繞南昌當(dāng)前發(fā)展中深層次、典型性的問(wèn)題，著重反映我市城市建設(shè)、市容市貌、交通秩序、市民文明素質(zhì)等方面存在的問(wèn)題，并延伸到作風(fēng)、效能、服務(wù)等各個(gè)領(lǐng)域，推動(dòng)“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”報(bào)道向縱深發(fā)展，通過(guò)集中報(bào)道形成了強(qiáng)大的輿論監(jiān)督聲勢(shì)，形成群眾與媒體的聯(lián)動(dòng)互動(dòng)。在活動(dòng)過(guò)程中，《南昌日?qǐng)?bào)》、《南昌晚報(bào)》、南昌電視臺(tái)等主流媒體相互呼應(yīng)，扮演了承擔(dān)查找問(wèn)題、監(jiān)督整改的重要任務(wù)，極大發(fā)揮和提升新聞媒體的輿論監(jiān)督作用。

以“督辦問(wèn)責(zé)”為抓手的工作手段。解決問(wèn)題、改進(jìn)工作是“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”根本目的，“督辦問(wèn)責(zé)”是“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”核心的手段?！白哪绝B(niǎo)行動(dòng)”督辦問(wèn)責(zé)機(jī)制是指，南昌依據(jù)出臺(tái)作風(fēng)效能辦法、作風(fēng)效能問(wèn)責(zé)辦法等文件，對(duì)工作108種問(wèn)責(zé)情形、8種問(wèn)責(zé)方式和問(wèn)責(zé)程序進(jìn)行明確規(guī)定，對(duì)違反工作紀(jì)律的干部職工進(jìn)行嚴(yán)格問(wèn)責(zé)，并對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的單位主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)和處室領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行追責(zé)，確保監(jiān)督問(wèn)責(zé)的針對(duì)性和具體化；活動(dòng)還聘請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員和社區(qū)管理員擔(dān)任“啄木鳥(niǎo)”，他們利用現(xiàn)代通訊設(shè)備，隨時(shí)隨地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和督查解決問(wèn)題；與此同時(shí)，并將“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”跟蹤反饋結(jié)果納入到全市聯(lián)動(dòng)問(wèn)責(zé)、考核考評(píng)機(jī)制中，督辦問(wèn)責(zé)多方合力為“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”發(fā)揮最大威力提供了組織保障。

以“協(xié)同合力”為規(guī)范的工作機(jī)制。“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”積極發(fā)揮以“社會(huì)協(xié)同”為規(guī)范的工作機(jī)制，它嚴(yán)格做好“加強(qiáng)與讀者（觀眾）的互動(dòng)、積極與各縣區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)及市直部門(mén)聯(lián)動(dòng)、讓被曝光單位對(duì)存在問(wèn)題有觸動(dòng)”三個(gè)環(huán)節(jié)。嚴(yán)格把好“尺度關(guān)、人情關(guān)、審校關(guān)”，使群眾和政府在解決矛盾當(dāng)中實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。隨著問(wèn)題逐一得到解決，“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”激發(fā)了群眾參與城市管理的熱情，越來(lái)越多的市民、組織也主動(dòng)投身“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”，“公眾參與”社會(huì)管理的生動(dòng)局面在南昌市初步形成，形成全城共同管理城市、共同建設(shè)城市的良好氛圍。

二、南昌城市管理“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”的理論與實(shí)踐價(jià)值

以“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”為代表的城市管理創(chuàng)新活動(dòng)是城市在深入改革開(kāi)放的歷史背景下，針對(duì)城市社會(huì)進(jìn)入矛盾多發(fā)期，通過(guò)媒體曝光、群眾，如實(shí)掌握城市發(fā)展中出現(xiàn)的某個(gè)問(wèn)題和和某些問(wèn)題的態(tài)度傾向，并采取辦法落實(shí)解決問(wèn)題形式，其實(shí)質(zhì)是地方黨組織和政府將推進(jìn)城市發(fā)展的“助力器”和維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的“擴(kuò)容器”?；顒?dòng)開(kāi)展以來(lái)，有效地轉(zhuǎn)變城市管理方式方法，快速地解決了大量具體問(wèn)題和日常矛盾糾紛，促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。從某種意義上，以“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”為代表的城市管理創(chuàng)新活動(dòng)是中國(guó)共產(chǎn)黨優(yōu)良傳統(tǒng)在新世紀(jì)的歷史繼承與發(fā)展。

“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”是對(duì)黨密切聯(lián)系群眾優(yōu)良作風(fēng)的積極弘揚(yáng)?！皬娜罕娭衼?lái)，到群眾中去”是我們黨長(zhǎng)期堅(jiān)持的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)，是黨一以貫之的政治優(yōu)勢(shì)和優(yōu)良傳統(tǒng)，是黨的力量源泉和勝利之本。在改革開(kāi)放的新世紀(jì)，“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”繼續(xù)樹(shù)立群眾觀點(diǎn)，堅(jiān)持走群眾路線，它密切了黨與群眾的互動(dòng)聯(lián)系，充分體現(xiàn)了黨的群眾路線的優(yōu)勢(shì)，使城市改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)具有牢固的群眾基礎(chǔ)和雄厚的群眾力量。

“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”是對(duì)群眾首創(chuàng)精神和主體地位的充分發(fā)揚(yáng)。城市管理是一項(xiàng)群眾性的實(shí)踐活動(dòng)，市民既是城市的創(chuàng)建者，又是城市的受益者，在創(chuàng)建城市中具有主體地位和主體作用?！白哪绝B(niǎo)行動(dòng)”始終堅(jiān)持以群眾路線指導(dǎo)行動(dòng)，做到行動(dòng)的過(guò)程靠群眾參與、行動(dòng)的實(shí)效請(qǐng)群眾檢驗(yàn)、行動(dòng)的成果由群眾共享，提高群眾對(duì)城市工作的知曉率、支持率、參與率。同時(shí)，把城市創(chuàng)建的過(guò)程作為群眾自我教育、自我熏陶和自我感化的過(guò)程，讓廣大市民在參與中體驗(yàn)、在體驗(yàn)中升華。

與此同時(shí)，“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”活動(dòng)出現(xiàn)在新世紀(jì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，有著極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值：

第一，“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”是城市管理機(jī)制改革的新范式。在當(dāng)前我國(guó)城市化進(jìn)程的加快和城市的規(guī)模擴(kuò)大同時(shí)，城市管理任務(wù)更加繁重，行政機(jī)關(guān)在城市管理中重新樹(shù)立時(shí)效原則和服務(wù)意識(shí)，將原來(lái)承擔(dān)的社會(huì)職能交給社會(huì)，尤其要推動(dòng)城市管理體制、方式、手段的現(xiàn)代化。“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”就是從傳統(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)管理為主逐步轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)管理，從過(guò)去的單純管制控制思維逐步轉(zhuǎn)向以完善社會(huì)服務(wù)、疏通訴求渠道、維護(hù)公眾權(quán)益、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、解決社會(huì)問(wèn)題為主的建設(shè)和服務(wù)理念上來(lái)，從偏重事后處置向更加重視源頭治理轉(zhuǎn)變，采取預(yù)防為主、服務(wù)先行的源頭治理方法，把工作重心從事后救急轉(zhuǎn)向事前防范，做到社會(huì)管理關(guān)口前移，遏制矛盾萌芽，消除糾紛隱患，為解決這些問(wèn)題提高了針對(duì)性和可操作性，構(gòu)建了城市科學(xué)管理新思路。

第二，“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”是行政管理方式創(chuàng)新的新探索?！白哪绝B(niǎo)行動(dòng)”開(kāi)啟了一種下情上達(dá)、上情下達(dá)，通暢地溝通群眾和政府部門(mén)渠道的新模式。城市管理不只是公安、城管的事情，它涉及政府的各個(gè)部門(mén)，涉及到政府的工作方式轉(zhuǎn)型?！白哪绝B(niǎo)行動(dòng)”管理方式上，從單純重視政府作用向更加重視發(fā)揮社會(huì)組織和廣大公眾的作用轉(zhuǎn)變，更多運(yùn)用公眾參與、協(xié)同處置等社會(huì)共同治理的方式，從偏重運(yùn)用傳統(tǒng)行政手段向運(yùn)用科學(xué)綜合手段轉(zhuǎn)變，更多運(yùn)用完善服務(wù)、輿論引導(dǎo)等手段，并采取強(qiáng)化基層、綜合管理、全面覆蓋的方法，突破薄弱環(huán)節(jié)，消除管理盲區(qū)?！白哪绝B(niǎo)行動(dòng)”根據(jù)群眾與媒體反映的問(wèn)題，監(jiān)察部門(mén)和效能管理部門(mén)進(jìn)行督查督辦，追究責(zé)任，提高工作效率。群眾、媒體和職能部門(mén)合作聯(lián)動(dòng)，既暢通了民情民意表達(dá)渠道，提高了人民群眾對(duì)社會(huì)管理的滿意度，又形成了一種促進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)轉(zhuǎn)變、提高工作效率、實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理的新機(jī)制。

第三，“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”是人民共建共享和諧社會(huì)的新實(shí)踐。當(dāng)前，改革發(fā)展正進(jìn)入一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變動(dòng)既給我國(guó)發(fā)展帶來(lái)巨大活力，同時(shí)也帶來(lái)一些矛盾和問(wèn)題：城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展矛盾突出、社會(huì)組織管理面臨挑戰(zhàn)等在一定程度上影響了社會(huì)的和諧穩(wěn)定?！白哪绝B(niǎo)行動(dòng)”活動(dòng)正是基于解決人民群眾反響強(qiáng)烈的深層次矛盾和問(wèn)題，變被動(dòng)為主動(dòng)，給群眾提供一種不斷解決矛盾、化解沖突的有效機(jī)制?！白哪绝B(niǎo)行動(dòng)”正是通過(guò)群眾反映的問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)了新時(shí)期社會(huì)管理方面存在的新問(wèn)題，如職責(zé)不清、分工不明、互相推諉、領(lǐng)導(dǎo)失察等問(wèn)題?！白哪绝B(niǎo)行動(dòng)”使人民群眾主動(dòng)參與管理，城市管理者與群眾良性互動(dòng)，緩和了社會(huì)矛盾，在解決問(wèn)題的過(guò)程中，增加了市民對(duì)城市認(rèn)同感，是對(duì)“人民城市人民管”的歸依，推動(dòng)了共建共享和諧城市的形成。

三、當(dāng)前南昌城市管理體制中存在的問(wèn)題及原因

當(dāng)前，隨著我市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市管理工作日益得到重視，依然存在許多不容忽視、亟待解決的問(wèn)題，成為當(dāng)前我市城市化進(jìn)程中諸多矛盾的聚焦點(diǎn)。就政府城市管理層面，主要存在的以下一些問(wèn)題：

一是管理理念上存在部分偏差。在城市管理觀念上，管理意識(shí)滯后，跟不上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，重建輕管的觀念還沒(méi)有真正的扭轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)，未能充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)城市管理對(duì)發(fā)揮城市在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的中心作用和輻射帶動(dòng)作用的重要意義。有時(shí)以人為本的思想沒(méi)有得到全面堅(jiān)持，城市管理服務(wù)意識(shí)沒(méi)有得到明顯增強(qiáng)，城市管理法制建設(shè)沒(méi)有得到足夠重視。反映在城市管理體制中，有時(shí)重行政權(quán)力的運(yùn)作，管理中存在利益驅(qū)動(dòng)，有利的多部門(mén)爭(zhēng)著管、不利的有關(guān)部門(mén)推諉扯皮。

二是城市管理職能中職責(zé)不清。在城市管理體制上，政出多門(mén)，多頭管理，職能交叉，相互扯皮，形成“都管又都不管”局面，致使管理效能低下，表現(xiàn)出規(guī)范管理、長(zhǎng)效管理則相對(duì)較弱。一方面，從橫向結(jié)構(gòu)而言，我市城市管理部門(mén)涉及諸多部門(mén)，部門(mén)之間的職責(zé)存在界面不清現(xiàn)象。例如停車(chē)場(chǎng)管理，涉及交警、市政、建設(shè)、規(guī)劃、城管、交通、財(cái)政、物價(jià)等多部門(mén)管理以及市、區(qū)、街、社區(qū)多級(jí)管理，結(jié)果是難以確定一個(gè)主管部門(mén)或?yàn)橹鳡款^負(fù)責(zé)的部門(mén)。另一方面，從縱向結(jié)構(gòu)而言，城市管理權(quán)下放尚待進(jìn)一步規(guī)范。在城市管理權(quán)限下放過(guò)程中，是通過(guò)行政手段實(shí)現(xiàn)的，具有一定的隨意性、臨時(shí)性，各有各的做法，導(dǎo)致城市管理體制上縱向職責(zé)分工不清的問(wèn)題。

三是行政管理協(xié)調(diào)力度不夠。為了加強(qiáng)城市管理，市政府設(shè)立了城市規(guī)劃委員會(huì)、土地管理委員會(huì)、市容局等，并下設(shè)辦公室分別掛靠在規(guī)劃、土地、市政等行政部門(mén)，這些決策與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之間也存在有時(shí)銜接不夠的問(wèn)題，有關(guān)資源需要進(jìn)一步整合、機(jī)構(gòu)可以精簡(jiǎn)。為協(xié)調(diào)城市管理，市政府成立了城市管理委，發(fā)揮了一定的協(xié)調(diào)作用，后與市政公用事業(yè)局合署辦公，為此該機(jī)構(gòu)在法律上地位一直不清，其協(xié)調(diào)力有被弱化的傾向。與此同時(shí)，城管執(zhí)法的范圍無(wú)形之中被擴(kuò)大了很多，而執(zhí)法范圍的界線則越來(lái)越模糊。很多部門(mén)將其不想管又管不好的事情，借著城管執(zhí)法范圍界線模糊之機(jī)推到城管部門(mén)來(lái)，造成了城管工作的被動(dòng)局面。

四是城市綜合執(zhí)法體制不夠完善。目前，我市擁有一支龐大的城管隊(duì)伍，但不少工作人員缺乏專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，在城市管理執(zhí)法中運(yùn)用不科學(xué)手段、不按規(guī)定執(zhí)法也不時(shí)出現(xiàn)。尤其是影響公民權(quán)利和利益的具體行政行為時(shí)，在不同程度上沒(méi)有遵循相關(guān)法定的程序。如目前存在的突出的違章建筑執(zhí)法過(guò)程中涉及違法占用土地的行為并沒(méi)有授予城市管理執(zhí)法局行使，導(dǎo)致違法建筑這一個(gè)違法行為還是多個(gè)部門(mén)處罰。就我市市區(qū)兩級(jí)城市管理行政執(zhí)法權(quán)分工而言，還存在職責(zé)不明、市級(jí)對(duì)區(qū)級(jí)執(zhí)法監(jiān)督和指導(dǎo)不力的問(wèn)題。

四、對(duì)“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”拓展和完善的建議

從我市城市管理體制現(xiàn)狀分析，不難發(fā)現(xiàn)我市城市管理體制中需要改進(jìn)和完善。為此，進(jìn)一步發(fā)揮和拓展“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”已經(jīng)成為新形勢(shì)下我市暢通民意、科學(xué)管理、促進(jìn)社會(huì)和諧必然創(chuàng)舉。當(dāng)前，還需要在以下幾個(gè)方面著力提升：

要“啄”出實(shí)效，提升解決問(wèn)題實(shí)效性?！白哪绝B(niǎo)行動(dòng)”要取得預(yù)期成效，必須提升解決問(wèn)題實(shí)效性。目前“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”部分問(wèn)題僅僅停留在曝光階段，而沒(méi)有進(jìn)行追訪，沒(méi)有督促責(zé)任單位履行職能，群眾訴求還存在難以落實(shí)、相關(guān)問(wèn)題還難以有效解決的現(xiàn)象，長(zhǎng)此以往政府公信力必將失信于民，“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”的生命力也將喪失。為此“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”活動(dòng)必須狠抓實(shí)效，著力提升解決問(wèn)題有效性。

要依規(guī)追“啄”，重視管理的程序性。法規(guī)是克服城市管理執(zhí)法隨意性的重要手段，目前在管理中隨意治理現(xiàn)象還存有一定范圍。要解決這個(gè)問(wèn)題，必須通過(guò)制度手段來(lái)規(guī)范活動(dòng)從注重結(jié)果到注重過(guò)程。同樣的結(jié)果，不一樣的過(guò)程，換來(lái)的效果和群眾滿意度就有不同，實(shí)質(zhì)上，互動(dòng)的過(guò)程也是換位的思考過(guò)程、與群眾溝通交流的過(guò)程。為此，要在國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定基礎(chǔ)上，針對(duì)管理中出現(xiàn)的普遍性問(wèn)題制定具有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的制度。

要長(zhǎng)“啄”到底，建立“大城管”機(jī)制。目前，“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”既是南昌城市管理重要渠道，也是改善機(jī)關(guān)效能作風(fēng)重要方式，要通過(guò)倒逼城市管理的更新，包括城市市容市貌建設(shè)、市民精神素質(zhì)、行政機(jī)關(guān)工作效率等，構(gòu)建統(tǒng)一的“大城管”機(jī)制。為此，要以此為契機(jī)，進(jìn)一步理順管理體制，規(guī)范整合部門(mén)職能，建立多級(jí)模式管理，防止行政機(jī)關(guān)職權(quán)交叉和互相扯皮的現(xiàn)象發(fā)生；進(jìn)一步完善建立考核考評(píng)機(jī)制，用機(jī)制激勵(lì)和約束活動(dòng)的長(zhǎng)效開(kāi)展，使明察暗訪制度化；要進(jìn)一步完善紀(jì)檢、監(jiān)察等部門(mén)建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制督辦機(jī)制問(wèn)責(zé)機(jī)制，使活動(dòng)形成強(qiáng)大的監(jiān)督合力，全面推進(jìn)“行動(dòng)”轉(zhuǎn)型為“大城管”機(jī)制。

[1]劉小榮.“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”在南昌[N].江西日?qǐng)?bào)，2011-6-25.

[2]余孝忠，李興文，吳鍾昊.南昌“啄木鳥(niǎo)行動(dòng)”監(jiān)督改政風(fēng) 全城行動(dòng)挑問(wèn)題[N].瞭望，2013-1-28.

[3]賴薇，賴永峰.南昌“啄木鳥(niǎo)”：“啄”出城市管理新樣本[N].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2012-7-5.