李 威

2008年10月，黨的十七屆三中全會提出了破除城鄉(xiāng)二元結構、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策目標。2012年11月，黨的十八大報告明確提出，解決好農業(yè)農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。我國各級地方政府積極響應，在探索城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的新體制、新機制和新模式等方面取得了一些成效。

一、農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展概況

中國社會科學院社會學研究所、社會科學文獻出版社近日發(fā)布《2012年社會藍皮書》指出，2011年中國城鎮(zhèn)人口占總人口的比重，數千年來首次超過農業(yè)人口，達到50%以上。調查顯示，46.6%的農業(yè)人口已經完全從事非農工作，只有40%農業(yè)人口完全從事農業(yè)勞動，兼務農業(yè)和非農職業(yè)的農業(yè)人口占13.4%。［1］這是我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展史上具有里程碑意義的一年，標志著我國開始進入以城市社會為主的新成長階段。

農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是指以農業(yè)為主要產業(yè)，財政收入主要來自于農業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。截至2012年底，我國共有鄉(xiāng)級行政區(qū)劃單位40446個，［2］其中60%以上以農業(yè)為主導。我國大多數農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)位劣勢相對明顯，資源相對貧瘠。經濟發(fā)展水平較低，以傳統的農業(yè)生產為主，產業(yè)支撐能力弱，基本上未真正形成有競爭力的特色支柱產業(yè)，農業(yè)產業(yè)化經營可以說尚未起步，有些探索性的農業(yè)產業(yè)化經營僅停留在小規(guī)模的生產上，在市場經濟的潮流中隨波逐流，基本上沒有形成競爭力;許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)生產幾乎一片空白，第三產業(yè)發(fā)展明顯滯后，二、三產業(yè)比重偏小。

當前我國農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)正處于城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展時期，正處于傳統農業(yè)向現代農業(yè)轉變的關鍵階段。隨著農村經濟社會的發(fā)展和各項改革的深入，特別是農村稅費改革取消了“皇糧國稅”，給農村經濟社會文化生活帶來了深刻變化。推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展就是要把解決好“三農”問題放在現代化建設重中之重的位置上，加快克服農業(yè)基礎脆弱這一瓶頸制約，加快解決農村發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)發(fā)展不協調這一突出問題，加快破除城鄉(xiāng)二元結構這一深層矛盾，努力探索出一條中國特色的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路。

二、農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中存在的難題

由于歷史、資源、區(qū)位、經濟發(fā)展基礎等諸方面的原因，我國的農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與工業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比存在著較大的發(fā)展差距，而且這種差距還在隨著時間的推移不斷拉大。特別是農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中存在一些共性問題，難以突破。其表現在:

(一)城鄉(xiāng)規(guī)劃不科學，管理不統一。當前，一些城鄉(xiāng)規(guī)劃由各級政府自行編制和實施，缺乏統一的監(jiān)管部門，規(guī)劃編制水平不高、執(zhí)行不嚴的現象仍然普遍存在。有些鎮(zhèn)村受短期利益的驅動，缺乏長遠發(fā)展計劃，空間布局過于分散，“中心地”功能偏弱，工業(yè)的空間、產業(yè)和人口等集聚度很低。一些小集鎮(zhèn)建設的水平低且慢，關鍵問題在于規(guī)劃不完整、不符合實際、執(zhí)行不力等。城市和農村規(guī)劃之間缺乏統籌協調，特別是對農村規(guī)劃的管理非常薄弱，現有的一些規(guī)劃甚至無法體現農村特點，農村無序建設和浪費土地嚴重，已經不適應我國經濟社會迅速發(fā)展的新形勢。

(二)以傳統農業(yè)為主，產業(yè)化發(fā)展水平低。

當前，不少農民思想觀念保守落后，工作重心還在傳統農作物種植上，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農業(yè)生產方式普遍粗放，農產品加工程度低，大多停留在生產原材料上，精深加工很少，附加值不高。由于農戶缺技術、少經驗、無資金，對二、三產業(yè)發(fā)展的認識不夠，導致農村二、三產業(yè)發(fā)展遲緩。有些村幾乎沒有企業(yè)發(fā)展，談不上產業(yè)化程度，即使少數村有企業(yè)，仍處于小散低弱狀態(tài)，根本不具備產業(yè)規(guī)模。［3］

(三)鎮(zhèn)村財力有限，基礎設施建設薄弱。目前，大多數鎮(zhèn)村沒有集體經濟積累，甚至部分鎮(zhèn)村還有歷史債務，難以為農村基礎設施建設提供配套的資金保證。同時，各級政府財政投入的資金也有限，給基礎設施建設帶來了難度。按照城市化標準建設資金缺口較大，僅靠有限的鎮(zhèn)村財力很難解決。大部分農業(yè)基礎設施年久失修，功能老化，續(xù)建配套任務重，還有不少農村地區(qū)“通話、通電、通水、通路、通車”狀況堪憂，極大地阻礙了農村經濟的快速發(fā)展，農村城市化發(fā)展任重而道遠。

(四)新農村社區(qū)建設不全，農民市民化困難。當前，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)正處于新農村社區(qū)建設的試點階段，只有少部分村莊在嘗試新農村社區(qū)建設，并沒有全面推廣。新農村社區(qū)建設管理體制不完善，社會事業(yè)管理機制沒形成，社區(qū)環(huán)境臟、亂、差等問題仍舊普遍存在。隨著農民向新農村社區(qū)集中發(fā)展，社區(qū)居民越來越多，社區(qū)越來越大，配套設施跟不上，不能滿足社區(qū)居民物質文化生活的要求。另外，長期以來受城鄉(xiāng)二元戶籍制度壁壘的影響，農民雖然住進了社區(qū)，但還沒有真正享受城鎮(zhèn)社區(qū)居民的公共事業(yè)服務，也沒有實現農民向市民身份的根本性改變。

(五)基層組織建設薄弱，黨建水平不高。不少基層組織中黨員年齡老化、思想復雜化、分布多元化現象突出，缺乏上級黨組織的有效指導和幫助，黨內組織生活缺少創(chuàng)新，存在著重業(yè)務輕黨建、重形式輕效果等問題，黨組織的吸引力和凝聚力減弱;部分基層黨組織對黨員的思想教育缺乏針對性，教育內容枯燥，方式方法單一，缺乏生機和活力;部分基層黨員、干部對新時期農業(yè)發(fā)展出現的新情況、新問題束手無策，存在畏難發(fā)愁情緒和等、靠、要思想，沒有充分挖掘社會資源和因地制宜調動群眾，工作系統性、統籌性和創(chuàng)造性不夠。

三、破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展問題的對策建議

實現城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重點在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，關鍵在于統籌協調，要在城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、新農村社區(qū)建設和黨建管理上創(chuàng)新機制，最終實現城鄉(xiāng)和諧發(fā)展，共同進步。

(一)強化規(guī)劃科學管理，推動發(fā)展規(guī)劃一體化

城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化就是對城鄉(xiāng)發(fā)展目標、性質和規(guī)模、總體布局、功能分區(qū)以及重點建筑和主要基礎設施進行合理規(guī)劃，展示城鄉(xiāng)各個區(qū)域的發(fā)展前景。建議把城鄉(xiāng)分立、多頭分設的規(guī)劃部門統一到一個統籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的部門之中，對城鄉(xiāng)建設中涉及的土地利用、工業(yè)園區(qū)建設、城鎮(zhèn)建設、城鄉(xiāng)住宅建設、城鄉(xiāng)道路建設、水面和綠地分布、生態(tài)環(huán)境等進行統一規(guī)劃和空間布局。按照城鄉(xiāng)一體化的目標，統籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，把城鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理的各項工作延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊，構筑結構合理、功能互補、相互支撐、協調發(fā)展的城鎮(zhèn)與農村發(fā)展格局，促進城鄉(xiāng)聯動發(fā)展。同時，認真落實城鄉(xiāng)規(guī)劃法，任何單位和個人不得擅自修改、隨意變更已經批準的規(guī)劃，對違反規(guī)劃、超越規(guī)劃建設的行為，要依法、依紀嚴肅處理。

(二)加快產業(yè)結構調整，推動產業(yè)發(fā)展一體化

圍繞農民增收和農業(yè)增效，加快產業(yè)結構調整，促進農村經濟跨越發(fā)展。一是全面落實強農惠農富農政策，積極爭取國撥省投專項資金，千方百計延伸農業(yè)產業(yè)鏈，增加農產品附加值，重點實施設施農業(yè)、標準化養(yǎng)殖、高效制種等農業(yè)項目，抓好農業(yè)生態(tài)示范基地、花卉苗木基地等建設，促進農業(yè)結構不斷優(yōu)化升級。二是大力招商引資、招才引智，積極引進發(fā)展性資源駕馭、開發(fā)、整合基礎性資源，著力培育特色鮮明、結構優(yōu)良、優(yōu)勢互補的城鎮(zhèn)產業(yè)體系，培育發(fā)展符合自身特色的優(yōu)勢產業(yè)。三是堅持企業(yè)集中、產業(yè)集聚、發(fā)展集約，加快農村集鎮(zhèn)中心市場和商業(yè)街區(qū)建設，促進商貿物流、農村金融、旅游休閑等服務業(yè)發(fā)展，使集鎮(zhèn)成為區(qū)域性要素集聚、商品集散、信息交流的樞紐和平臺，將農民由第一產業(yè)轉移至第二、三產業(yè)。

(三)加強基礎設施建設，推進農村城市化

建議市縣級財政設立小城鎮(zhèn)建設專項扶持資金，用于集鎮(zhèn)和農村污水處理、垃圾處理、道路、排水、綠化等基礎設施建設項目補助。堅持以城市建設標準，遵循農村建設特點，推進城鄉(xiāng)基礎設施共建共享。［4］進一步加大資金投入，整合資源，全面提升農村交通、水利、電力和通信等基礎設施水平，不斷改善農村居民生產生活條件。以創(chuàng)建省級生態(tài)村和市級生態(tài)村為帶動點，逐步實施村莊硬化、亮化、綠化、凈化、美化，推廣沼氣、太陽能等清潔能源技術，建設環(huán)境優(yōu)美型、資源節(jié)約型、生態(tài)型村莊。全面開展村莊整治和環(huán)境整治，完善鄉(xiāng)村服務功能，搞好綠化保潔，提高居民的生活質量。通過開展土地和宅基地綜合整治，利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策扶持建設，探索整村推進的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，加快推進農村城市化發(fā)展。

(四)加強新農村社區(qū)建設，推進農民市民化

新農村社區(qū)是小城鎮(zhèn)的拓展和延伸，是推進城鄉(xiāng)一體化的切入點、統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的結合點、促進農村發(fā)展的增長點。一是繼續(xù)深化戶籍制度改革，消除城鄉(xiāng)人口流動的制度保障，實施“一村一社區(qū)”管理模式，通過“建設中心村、整治基層村、培植特色村”的建設，著力建成一批功能完備、環(huán)境優(yōu)美、特色明顯的新農村社區(qū)，促進農村人口向新農村社區(qū)轉移。二是加快新農村社區(qū)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、信息網絡、科技文化館等社會事業(yè)發(fā)展，提升惠農服務大廳和村級便民服務室的功能，方便農村居民的生產生活，加快推進農民市民化。三是以農村社區(qū)服務中心建設為切入點，著力解決關系人民群眾切身利益的上學、就業(yè)、醫(yī)療、出行、社會保障等實際問題，推進城鄉(xiāng)公共服務均等化。

(五)加強基層組織建設，推動城鄉(xiāng)黨建一體化

積極探索構建統籌城鄉(xiāng)黨建一體化的新途徑和辦法，努力實現以黨建資源的統籌來激活和帶動各類資源的統籌，強化基層組織建設，進一步推進城鄉(xiāng)一體化的全面發(fā)展。一是充分利用上級組織部門搭建好的第一書記、包聯鎮(zhèn)村領導干部等幫扶資源，積極協調幫扶單位和各村的關系，采取項目帶動、技術支持、資金支持等方式，在協助搞好基礎設施建設的同時，推動城鄉(xiāng)黨建資源統籌，激發(fā)農村黨建工作活力。二是探索改變以行政村組為單元設置基層黨組織的傳統模式，把黨組織設在經濟組織中、設在產業(yè)鏈條上、設在農業(yè)協會里。通過公推直選、兩推一選和競爭競聘等辦法，實施“基層人才隊伍建設計劃”，不斷加強鎮(zhèn)、村班子建設，選準配強村黨組織書記。三是全面加強對農村干部反腐倡廉教育，扎實開展村務公開，積極推行村級事務流程化管理，提高村級事務管理規(guī)范化水平。認真解決農村信訪問題，確保農民合理訴求得到及時有效解決，促進農村社會和諧發(fā)展。

［1］ 劉洋.我國城鎮(zhèn)居民比例首次超過農村居民［EB/OL］http://politics.gmw.cn/2011 － 12/20/content－3215031.htm，2011 －11 －20.

［2］ 2012年社會服務發(fā)展統計公報［EB/OL］http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201306/20130600474746.shtml，2013 －06 －19.

［3］ 徐勇.鄉(xiāng)村治理與中國政治［M］.北京:中國社會科學出版社，2003.

［4］ 張新光.中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的歷史階段劃分與現實問題研究［J］.公共行政，2006，(07):18 ～23.