劉 昊

地方政府債務的形成原因

劉 昊

1.經(jīng)濟體制轉軌所帶來的改革成本或歷史欠賬。改革成本和歷史欠賬包括:(1)國有企業(yè)改革造成的下崗職工生活費和再就業(yè)支出，地方政府對國有企業(yè)破產(chǎn)兜底，分離國有企業(yè)辦社會職能機構及企業(yè)養(yǎng)老金等方面的支出。(2)糧食與棉花流通體制價格倒掛形成的虧損掛賬。(3)1996年后，中央對城市信用社、農(nóng)村基金會、信托投資公司等地方金融機構清理整頓，地方金融機構的不良資產(chǎn)與負債轉化為地方政府債務。(4)鄉(xiāng)村企業(yè)的泛濫以致破產(chǎn)，對農(nóng)村教育投入的匱乏是造成20世紀90年代以來農(nóng)村債務不斷增長的原因。

2.財政分權體制下“事權與財權的不對稱”。分稅制改革后政府間事權與支出責任劃分不明晰，地方政府承擔了大部分支出職能;地方政府財政收入的主要來源不足，難以滿足履行支出職責的需要;均等化轉移支付制度的實施規(guī)模偏小，造成欠發(fā)達地區(qū)財政債務嚴重。

3.政治集權下的地方政府間競爭。在現(xiàn)行以GDP為核心的政績考核指標體系下，地方官員為了政治上的晉升，展開了進行激烈的GDP競賽。通過政府投資拉動GDP增長，成為地方政府間博弈的當然選擇。馬駿和劉亞平構建了一個“逆向軟預算約束”理論框架，認為在行政集權下的財政分權、官員晉升激勵和缺乏有效約束機制下，經(jīng)濟增長和地方政績是以財政風險的不斷增加為代價的。

4.政府投融資制度缺失，公共投資面臨軟預算約束。我國政府投融資體制改革進程緩慢，時至今日，尚未建立起完整規(guī)范的政府投資管理制度，以致我國地方政府投資缺乏科學規(guī)劃、民主決策程序與有效監(jiān)督，形成諸多形象工程與政績工程;地方政府投資決策散布于各部門，決策主體、償債主體與責任主體不明確，償債意識淡薄，債務管理制度嚴重缺失。

政府投融資制度的缺失，使得我國地方政府投資面臨軟預算約束。類承曜指出我國地方政府債務的市場約束機制、選民約束機制以及中央政府的行政控制機制尚付闕如，地方政府債務的代理成本和外部性更大。莫蘭瓊和陶凌云將軟預算約束概括為三個方面，中央政府對地方政府的軟約束，金融體系對地方政府的軟約束及地方人大對政府監(jiān)督的軟約束。

5.積極財政政策的實施。1998～2002年為應對東南亞金融危機，治理通貨緊縮，國家實行積極的財政政策，4年間發(fā)行2萬多億元國債，大規(guī)模進行基礎設施建設。這其中需要大量的銀行及地方財政資金配套，而配套資金基本成為地方政府債務。如出一轍，2008年金融危機爆發(fā)后，我國地方政府債務規(guī)模的急劇膨脹，也是源于擴張性財政政策在中央與地方的錯配。

(夏摘自《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》2013年第11期《地方政府債務理論:國內外研究比較與國內研究展望》)