華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 張樂柱

廣東外語外貿(mào)大學(xué) 金劍峰

“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)”的新型城鎮(zhèn)化模式已是共識，并寫進(jìn)黨的十八屆三中全會(huì)文件。然而，提高大城市容積量的同時(shí)應(yīng)避免“大城市病”，小城鎮(zhèn)快速推進(jìn)而需克服盲目擴(kuò)展抬高公共品供給成本之弊端，這就需要探討一條城鎮(zhèn)化成本低、幸福指數(shù)高、切合實(shí)際的發(fā)展路徑。

一、我國城鎮(zhèn)化波動(dòng)增長演進(jìn)軌跡

(一)波動(dòng)增長的階段性特征。

目前我國已走過城鎮(zhèn)化的初期階段(1949～1995)，正處在城鎮(zhèn)化的中期發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率從1996年的30.48%升至2008年的45.68%，13年間城鎮(zhèn)化率提高了15個(gè)百分點(diǎn)。且以1978年為界，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)波動(dòng)增長的演進(jìn)軌跡:其一，1978年前城鎮(zhèn)化的停滯和低速增長。由于新中國成立后采取了城鄉(xiāng)分治、積極推進(jìn)工業(yè)化、相對抑制城鎮(zhèn)化、限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)等策略，改革開放前城鎮(zhèn)化波動(dòng)式緩慢發(fā)展，盡管個(gè)別年份呈現(xiàn)過度城鎮(zhèn)化。①1958～1960年大躍進(jìn)時(shí)期，一大批工業(yè)項(xiàng)目盲目上馬，致使農(nóng)村人口大規(guī)模涌入城市，城鎮(zhèn)化水平迅速提高至19.75%，到1960年，城鎮(zhèn)人口已達(dá)到1.3億，新設(shè)城市33座;后經(jīng)1961～1963年的調(diào)整，城鎮(zhèn)化水平下降2.46個(gè)百分點(diǎn)，截至1965年城鎮(zhèn)化水平恢復(fù)到17.98%。1950～1978年的28年中，雖工業(yè)化水平增長27%，但城鎮(zhèn)化僅增長7%，1966～1978年總體城鎮(zhèn)化水平僅從17.86%緩慢增至17.92%。其二，1978年后城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)。改革開放后，城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)增長助推城市規(guī)模擴(kuò)張。自1996年以來，城鎮(zhèn)化率每年平均提高1.25%，其中2006～2009年平均提高0.9%。

(二)城鎮(zhèn)化的層次性特征明顯。

新中國成立初期特大城市發(fā)展迅速，其在全國城鎮(zhèn)人口的占比自1949年的36%升至1965年的44.9%，小城鎮(zhèn)人口占比由25.5%降至15.6%。改革開放初期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展促進(jìn)了小城鎮(zhèn)發(fā)展，而城市經(jīng)濟(jì)體制改革也提速了大城市發(fā)展，1978～1985年城鎮(zhèn)人口占比提高了5.79%，1985～2000年占比又提高了12.51%。90年代中期后，開發(fā)區(qū)熱潮、中小城市合并、撤縣建區(qū)等舉措加速了大城市擴(kuò)張，1995～2008年城鎮(zhèn)化率由29.04%增至45.68%，年均提高1.28個(gè)百分點(diǎn)。截至2008年年底，特大城市為118個(gè)，大城市有119個(gè)，中等城市151個(gè)，小城市267個(gè)。②城市規(guī)模界定一般按市轄區(qū)人口(不包括市轄縣)劃分，特大城市人口在100萬以上，大城市為50萬～100萬之間，中等城市為20萬～50萬之間，20萬以下的為小城市。逐步形成珠三角、長三角、京津冀及山東半島、遼東半島等都市經(jīng)濟(jì)圈。中西部地區(qū)也形成以中心城市為核心的城市群。

(三)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由生產(chǎn)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

新中國成立初，城市產(chǎn)業(yè)突出生產(chǎn)性功能，弱化消費(fèi)服務(wù)功能;20世紀(jì)50年代后期進(jìn)一步重工業(yè)化，城市各自建立獨(dú)立完善的工業(yè)體系，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。改革開放后，城市成為周邊區(qū)域的生產(chǎn)、貿(mào)易和服務(wù)中心，城市功能也由單一的生產(chǎn)基地轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)、貿(mào)易、金融、科教文衛(wèi)等綜合功能的集合，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷向合理化、高級化演變，主要城市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)所占比重不斷提升。

二、我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的反思

(一)城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化進(jìn)程且質(zhì)量不高。

其一，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。按照錢納里等人的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展模式，人均國民收入1500美元左右對應(yīng)的城鎮(zhèn)化率①城鎮(zhèn)化率，指的是某一地區(qū)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎亍３擎?zhèn)化率指標(biāo)反映了人口在城鄉(xiāng)之間的自然空間分布狀態(tài)，同時(shí)也比較直觀地闡釋了一個(gè)城市的成長狀態(tài)。應(yīng)在60%左右。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)孕育出更高水平的城鎮(zhèn)化，2008年我國人均國民收入已達(dá)2770美元，但城鎮(zhèn)化率僅為45.68%，②這一比率中還包括了部分在城市居住半年以上但沒有真正享受到城市文明生活的農(nóng)民工群體，而城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化，這一部分人未能享受城市常住人口的社會(huì)福利保障，不能列入城鎮(zhèn)化比率。低于高收入國家平均水平30多個(gè)百分點(diǎn)，也低于世界平均水平4個(gè)百分點(diǎn)。③國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組:《中國城鎮(zhèn)化:前景、戰(zhàn)略與政策》，中國發(fā)展出版社2010年版。其二，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高。城鎮(zhèn)化質(zhì)量應(yīng)以經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)功能與社會(huì)、資源、環(huán)境等協(xié)調(diào)發(fā)展為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。④樊綱、吳良成:《城市化:著眼于城市化的質(zhì)量》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2010年版。然而長期以來，我國城鎮(zhèn)化注重城市數(shù)量與規(guī)模拓展，忽視經(jīng)濟(jì)社會(huì)、城市功能和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。除此之外，不完全城鎮(zhèn)化特征明顯，現(xiàn)行口徑統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)人口，既包括在城鎮(zhèn)居住半年以上的農(nóng)民工，也包含大量農(nóng)業(yè)人口。⑤因?yàn)槌擎?zhèn)人口是按市轄區(qū)總?cè)丝趤碛?jì)算的，而非城市建成區(qū)人口。2007～2008年，在全國地級及以上城市市轄區(qū)總?cè)丝谥校寝r(nóng)業(yè)人口所占比重不到60%，農(nóng)業(yè)人口所占比重高達(dá)40%。與此相對應(yīng)，城鎮(zhèn)居民素質(zhì)、生活質(zhì)量、消費(fèi)行為、思想觀念和管理方法沒有同步提高。

(二)集聚效應(yīng)不足。

城鎮(zhèn)發(fā)展既有賴于企業(yè)要素聚集，又有賴于人口要素聚集，生產(chǎn)與消費(fèi)聚集效應(yīng)是城鎮(zhèn)發(fā)展的兩大動(dòng)力。人口聚集的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，導(dǎo)致市場需求增長和多元化，并促進(jìn)專業(yè)化分工，也大幅度降低投資邊際成本，提高投資利潤率。許多新型業(yè)態(tài)也需要依托城市發(fā)展才得到擴(kuò)張，特別是研究開發(fā)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，且現(xiàn)代要素的整合將進(jìn)一步誘發(fā)新的技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)的形成。但受制于管理體制、用地政策及利益格局，以及對人口集聚和外來農(nóng)民工安家落戶的忽視，既影響了生產(chǎn)和消費(fèi)聚集效應(yīng)的發(fā)揮，又削弱了區(qū)域中心城市發(fā)展動(dòng)力。2009年中國287個(gè)地級及以上城市市轄區(qū)集中了全國52%的固定資產(chǎn)投資和61%的生產(chǎn)總值，卻只容納了28.8%的人口，人口份額與生產(chǎn)總值份額之比高達(dá)1∶2.19。⑥根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2010》、《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒2010》有關(guān)數(shù)據(jù)整理計(jì)算得到。

(三)城市可持續(xù)發(fā)展能力不足。

一是城市土地、淡水及其他能源供給嚴(yán)重不足且供給方式落后，但大多城市發(fā)展模式與土地利用粗放，而城鎮(zhèn)化發(fā)展將進(jìn)一步增加能耗占比。2007年全國城市人均用地達(dá)160.3平方米/人，遠(yuǎn)超出國家制定的人均占地100平方米/人的標(biāo)準(zhǔn)。⑦按市轄區(qū)非農(nóng)業(yè)人口計(jì)算，參照1990年建設(shè)部頒布的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)(GBJ137-90)》。二是基礎(chǔ)設(shè)施體系不完善、保障能力不足，落后的通勤方式、基礎(chǔ)設(shè)施、生活配套設(shè)施、工作場所等增加了城市行政、生活、物流和商務(wù)成本，制約著城市效率和總體競爭力。三是生態(tài)環(huán)境治理欠缺，城市建筑設(shè)計(jì)理念不符合資源節(jié)約和環(huán)境友好要求，環(huán)境污染持續(xù)惡化，尤其是北方城市霧霾天持續(xù)增加，城市文明拓展以犧牲自然環(huán)境為代價(jià)。四是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)格局沒有根本改變，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的同時(shí)未能同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

(四)城市現(xiàn)代治理滯后。

“市帶縣”和“撤縣設(shè)區(qū)”管理體制改革，對城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展起了一定作用，但對城市管理帶來了困難。目前的市、區(qū)兩級政府，市、區(qū)、街三級管理體制導(dǎo)致城市管理權(quán)責(zé)不對稱，并且城市綜合治理功能和協(xié)調(diào)應(yīng)急管理能力還有待加強(qiáng)?，F(xiàn)代治理理念與措施滯后，如城市的地方自治制度、公共產(chǎn)品與服務(wù)提供的公私協(xié)作機(jī)制、和諧包容的現(xiàn)代社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、基于信息通信技術(shù)的數(shù)字治理等，都需要進(jìn)一步發(fā)展。

(五)城市貧富差距懸殊。

城市貧富分化近年呈現(xiàn)以下結(jié)構(gòu)性特點(diǎn):其一，收入呈兩極分化。2010年全國城市居民最低生活保障人數(shù)為2311萬人，但基尼系數(shù)已達(dá)到0.48，遠(yuǎn)超0.4的警戒線。富裕階層工資外收入和資本收入等占比越來越大，收入來源多樣化和增值速度快，而貧困人口最主要收入來源的工資性收入、福利和補(bǔ)貼出現(xiàn)萎縮，且非技術(shù)性勞動(dòng)力收入回報(bào)遞減。區(qū)域發(fā)展的不平衡，行業(yè)間、不同部門間在收入分配和福利保障方面存在較大結(jié)構(gòu)性差異，針對城市貧困的社會(huì)保障體制建設(shè)滯后，標(biāo)準(zhǔn)過低且差別過大。其二，消費(fèi)能力懸殊。據(jù)測算，富裕階層家庭的恩格爾系數(shù)是0.33，而貧困家庭為0.54，二者在耐用與休閑消費(fèi)方面差異更為明顯。從國家統(tǒng)計(jì)局等調(diào)研情況看，城市貧困人口通常是享受低保人數(shù)的2倍，占城市人口的7.5%～8.7%，低保實(shí)際覆蓋率只有50%左右。①潘家華、魏后凱:《中國城市發(fā)展報(bào)告NO.4》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版。

三、制約我國城鎮(zhèn)化的因素探討

(一)城鎮(zhèn)化理論的局限與誤導(dǎo)。

城鎮(zhèn)化是人類生產(chǎn)生活在空間上的集聚過程，一方面，勞動(dòng)力、資金等要素從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移，從而獲得較高生產(chǎn)率和收益率;另一方面，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移，從而提升生活質(zhì)量。因此，城鎮(zhèn)化是城市人口占比增加、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、居民消費(fèi)水平提高、人的整體素質(zhì)提升、城市文明不斷發(fā)展并向農(nóng)村滲透擴(kuò)散的過程，核心是人的城鎮(zhèn)化。它為人的全面發(fā)展提供了潛在機(jī)會(huì)，但這種機(jī)會(huì)能否轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，在很大程度上取決于政府公共政策導(dǎo)向，及一個(gè)國家土地政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、就業(yè)、住房、社會(huì)保障等公共服務(wù)的供給及分配等。因此，有關(guān)城鎮(zhèn)化的研究，應(yīng)圍繞“人的城鎮(zhèn)化”展開。但長期以來理論探討關(guān)注點(diǎn)在城市規(guī)模、大中小城市發(fā)展的優(yōu)先序等，把推進(jìn)城鎮(zhèn)化片面理解為增加城鎮(zhèn)數(shù)量，擴(kuò)大城鎮(zhèn)空間和提高城鎮(zhèn)人口比例，競相通過修編城鎮(zhèn)規(guī)劃、設(shè)置開發(fā)區(qū)、調(diào)整行政區(qū)劃等追求城區(qū)規(guī)劃擴(kuò)張。忽視城鎮(zhèn)化質(zhì)量和功能、城市支撐體系及城市生態(tài)環(huán)境等可持續(xù)性研究，在“城市病”治理方面研究也缺失。

(二)城鄉(xiāng)二元制度制約。

城鄉(xiāng)二元分治制度是政府主導(dǎo)的、在戶籍制度基礎(chǔ)上建立的、對社會(huì)資源城鄉(xiāng)不均衡配置的制度。包括城鄉(xiāng)二元戶籍、財(cái)政屬地化管理、城鄉(xiāng)分治規(guī)劃管理等核心制度，形成城鄉(xiāng)二元制度框架。城鄉(xiāng)二元體制扭曲了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人力資本結(jié)構(gòu)，限制了進(jìn)城務(wù)工人員的市民化，使其難以融入城鎮(zhèn)。既阻礙了潛在內(nèi)需增長的顯化，也導(dǎo)致進(jìn)城務(wù)工人員回鄉(xiāng)建房置業(yè)的資源逆向配置，還帶來一系列社會(huì)和諧穩(wěn)定與倫理道德問題。

(三)城鎮(zhèn)規(guī)劃前瞻性不足。

一是城市規(guī)劃制定中科學(xué)性不足。城市規(guī)劃注重經(jīng)濟(jì)功能，輕生態(tài)功能和可持續(xù)發(fā)展;缺乏前期論證，功能分區(qū)不合理;一些城市規(guī)劃思路隨主要領(lǐng)導(dǎo)人的更迭而改變，降低了規(guī)劃的約束力和法律效率;有些城市尤其是南方一些城市受傳統(tǒng)因素影響，沿街自建房缺少規(guī)劃，既不合規(guī)從而存在隱患(如因街道偏窄影響消防)，也加大了將來改造成本。二是規(guī)劃管理體制改革有待深化。盡管1989年《城市規(guī)劃法》的頒布加強(qiáng)了城市規(guī)劃編制管理，但因部門利益和信息分割，各種規(guī)劃各自為政，相互間缺乏銜接，制約了總體規(guī)劃的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致城鎮(zhèn)空間布局不合理。

(四)城市功能有待優(yōu)化提高。

現(xiàn)代城市功能是由城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)的多樣性決定的，包括居住、工作、游憩和交通等，且隨城市發(fā)展而優(yōu)化?，F(xiàn)代城市的核心區(qū)和拓展區(qū)應(yīng)在功能、結(jié)構(gòu)、布局上有合理分工，核心區(qū)以第三產(chǎn)業(yè)為主，主要功能應(yīng)限制在智能、信息、流通、服務(wù)等非物質(zhì)性領(lǐng)域;拓展區(qū)以第二產(chǎn)業(yè)與生產(chǎn)服務(wù)業(yè)為主，突出生產(chǎn)功能。長期以來城市建設(shè)重生產(chǎn)性功能，輕智能、信息、流通、服務(wù)功能，宜居環(huán)境建設(shè)不足。提升城市功能，既有賴于公共交通等硬件，也有賴于社會(huì)管理水平的同步提高，最根本的是均等化公共服務(wù)和社會(huì)保障、平等就業(yè)等制度性軟件，這是讓城市居民尤其是新居民有尊嚴(yán)生活與和諧宜居的基本要件。

(五)制度政策存在偏頗。

一是土地制度不完善，資源與環(huán)境成本沒有完全內(nèi)部化。在土地征用、出讓金分配和使用、土地價(jià)格形成機(jī)制及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等方面存在缺陷;水電油氣等價(jià)格偏低，導(dǎo)致資源粗放利用和生態(tài)環(huán)境承載力下降。二是城市財(cái)政收入結(jié)構(gòu)不合理?，F(xiàn)行財(cái)稅體制使土地使用權(quán)出讓收益成為城市財(cái)政主要收入來源之一，并最終通過高房價(jià)轉(zhuǎn)嫁給市民，導(dǎo)致城市土地的過度開發(fā)和粗放利用，同時(shí)也不利于外來人口的集聚。三是管理考核激勵(lì)機(jī)制不完善。偏重以經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)為核心的干部考核體制，使得地方政府重視城鎮(zhèn)化速度，忽視發(fā)展質(zhì)量和效益，忽視公共服務(wù)。

四、反思中的發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化趨勢

發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化已有200多年，大體劃分三個(gè)階段:起步階段(1760～1850)，1850年城鎮(zhèn)化率僅約為6.4%;高速發(fā)展階段(1850～1950)，在工業(yè)革命推動(dòng)下100年的時(shí)間城鎮(zhèn)化率達(dá)到29.1%;成熟階段(1950年至今)，城鎮(zhèn)化水平漸趨穩(wěn)定于70%以上，并出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。城鎮(zhèn)化在不同區(qū)域和不同收入水平國家發(fā)展不平衡，規(guī)模擴(kuò)張與質(zhì)量也未能同步，發(fā)展模式存在較大差異，并呈現(xiàn)在信息通訊技術(shù)支撐下的現(xiàn)代大城市化與城市集群化趨勢。發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化過程也走過彎路，出現(xiàn)如人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境污染、資源短缺、貧民窟等城市病，采取了諸多治理措施，逐漸形成新的城鎮(zhèn)化理念。

(一)精明增長:可持續(xù)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

在資源緊缺和維護(hù)環(huán)境前提下，處理好城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、環(huán)境生態(tài)等關(guān)系，集約使用土地等資源至關(guān)重要。美國曾是分散型城鎮(zhèn)化模式代表，城市邊界向郊區(qū)蔓延產(chǎn)生重要影響:一是過度的土地資源消耗。城市蔓延占用了大量森林、濕地與農(nóng)田，且使建成區(qū)居住人口由1950年的9000多人/平方公里降至1990年的3000多人/平方公里。二是汽車使用率提高導(dǎo)致能源消耗和污染排放增加，占世界人口5%的北美地區(qū)CO2排放量占全球的1/4，人均消耗量是全球的9倍。三是過于分散的城區(qū)增大了市政基礎(chǔ)設(shè)施投入且降低了使用效率，水電氣供給、道路、公園、醫(yī)院等投入增加，且導(dǎo)致了內(nèi)城的衰落。四是就業(yè)崗位和人口空間分布的不匹配帶來諸多問題。通過反思，為抑制城市蔓延，提出了“精明增長”理念，①精明增長(Smart Growth)并沒有確切的定義，這是美國規(guī)劃界在20世紀(jì)90年代提出的，2000年，美國規(guī)劃協(xié)會(huì)聯(lián)合60家公共團(tuán)體組成了“美國精明增長聯(lián)盟”(Smart Growth America)。精明增長模式的10項(xiàng)原則:土地混合利用，采用緊湊的建筑設(shè)計(jì)，創(chuàng)造更多的住房機(jī)會(huì)與選擇，創(chuàng)建可步行的鄰里，形成有強(qiáng)烈場所概念的、獨(dú)特的、有吸引力的社區(qū)，保護(hù)開敞空間、農(nóng)田、自然美景和環(huán)境敏感區(qū)，強(qiáng)化與引導(dǎo)指向已有社區(qū)的開發(fā)，提供更多的交通選擇，做出可預(yù)測的、公平的、花費(fèi)經(jīng)濟(jì)的開發(fā)決定，鼓勵(lì)社區(qū)與股東共同決定開發(fā)項(xiàng)目等。總的來說，精明增長是一種在提高土地利用效率的基礎(chǔ)上控制城市擴(kuò)張、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和提高人們生活質(zhì)量的發(fā)展模式。城市發(fā)展日益理性。一是通過土地和交通的整合，使不相容的土地利用類型間的沖突弱化，最大限度地減少城市成本;二是注重環(huán)境保護(hù)和治理，兼顧長期與短期效益，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，追求經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境生態(tài)的平衡;三是注重地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的財(cái)政能力，爭取最小投入即可最大程度滿足需求;四是強(qiáng)調(diào)社區(qū)重要性;五是促使社會(huì)公平分配，提高公眾參與。

(二)規(guī)模集約:現(xiàn)代化大城市與城市集群化。

目前現(xiàn)代化大城市已成為經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融中心，城市發(fā)展呈現(xiàn)區(qū)域內(nèi)優(yōu)勢互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展態(tài)勢，未來可形成更大范圍、更高層次的城市群。日本城市圈給我們重要啟示:日本的城鎮(zhèn)化是工業(yè)化發(fā)展的結(jié)果，其外向型經(jīng)濟(jì)特征及受國土狹小自然地理?xiàng)l件的限制，在政府公共資源誘導(dǎo)下，促成了人口和經(jīng)濟(jì)高度集聚的都市圈城鎮(zhèn)化模式。至20世紀(jì)70年代，日本75%的人口已經(jīng)城鎮(zhèn)化，東京、大阪、名古屋、福岡四大城市圈都集中了約3000萬人口及相對完整的產(chǎn)業(yè)體系，圈內(nèi)人口需求基本上可吸納都市圈內(nèi)制造業(yè)的全部產(chǎn)出，1980年日本全部貨物的平均運(yùn)距只有73公里。大大提高了土地等資源的集約化與合理利用。

(三)低碳生態(tài):綠色城市理念。

低碳生態(tài)型城市發(fā)展的主要措施:構(gòu)建緊湊型的城市空間格局，發(fā)展公共交通，提倡低碳建筑和公共住宅，轉(zhuǎn)變居民消費(fèi)觀念，促進(jìn)科技創(chuàng)新能力，提高城市能源的利用效率，增加可再生能源比例，實(shí)現(xiàn)人口、資源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，可使城市增長從粗放轉(zhuǎn)變?yōu)榧s，并提高城市的宜居度。歐洲是該模式的代表，通過控制城市交通方式、在大城市外圍規(guī)劃綠帶和保護(hù)外圍農(nóng)業(yè)用地等，抑制了城市向郊區(qū)蔓延。同時(shí)，使城市核心區(qū)保持了繁榮，有效地節(jié)約了土地、石油等資源，歐洲人均石油消耗僅為美國的1/4。

(四)網(wǎng)絡(luò)協(xié)同:基于信息距離的全球城市體系。

信息技術(shù)使地球變平，信息通訊及交通技術(shù)正在改變生產(chǎn)服務(wù)業(yè)態(tài)和人們生活方式。基于信息通訊和交通技術(shù)的快速發(fā)展和運(yùn)用，城市的發(fā)展?jié)摿εc其現(xiàn)有規(guī)模間的關(guān)系逐步減弱，城市發(fā)展更加取決于該城市與全球其他城市的協(xié)同作用強(qiáng)度，從而若干全球信息節(jié)點(diǎn)城市可能發(fā)展成為世界城市或國際性大都市。而規(guī)模較小的城市也可通過網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系和相互協(xié)同，在特定的領(lǐng)域內(nèi)依靠專業(yè)化優(yōu)勢獲得更大的發(fā)展活力。

(五)以人為本:政府引導(dǎo)民生必需品供給。

吃穿住行是基本生活行為，經(jīng)政府引導(dǎo)，適度降低該方面的成本，有利于增進(jìn)社會(huì)福利與新城市群體分享城市文明。如住房是制約城鎮(zhèn)化的一大要素，過高房價(jià)大大提升城鎮(zhèn)化成本，降低了民眾移居城鎮(zhèn)的意愿。發(fā)達(dá)國家解決城市住房問題最初依賴市場供給，之后都回歸政府和市場共同發(fā)揮作用。英國政府曾一度認(rèn)為住房是單純生活消費(fèi)品，應(yīng)由居民自行解決，政府無須干預(yù)住房市場。1919年英國政府改變觀念，推出了住房保障政策，建立了一個(gè)居民合理住房消費(fèi)與政府政策和經(jīng)濟(jì)支持相結(jié)合的住房制度:在大城市附近建立移民區(qū)，雇主幫助工人解決住房，鼓勵(lì)工人“自助式購房”。

(六)城鄉(xiāng)一體:城市文明在協(xié)調(diào)中分享。

發(fā)達(dá)國家的城鄉(xiāng)一體化是伴隨著工業(yè)化而實(shí)現(xiàn)的，人口和生產(chǎn)要素由農(nóng)村向城市集聚，同時(shí)先進(jìn)生產(chǎn)要素和先進(jìn)文化也由城鎮(zhèn)向農(nóng)村輻射，城鄉(xiāng)逐步走向交融。主要通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的宏觀政策及促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化方面實(shí)施支持。德國采取投資補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持、貸款擔(dān)保及低息貸款等措施;法國在國家預(yù)算中專列了“農(nóng)村發(fā)展整治基金”以對衰退農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行改造和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼;英國設(shè)立了鄉(xiāng)村發(fā)展委員會(huì)促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)發(fā)展;日本實(shí)施“村鎮(zhèn)綜合建設(shè)示范工程”使鄉(xiāng)村道路與城市對接;韓國的新村運(yùn)動(dòng)重點(diǎn)改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施以確保農(nóng)村享有與城市同質(zhì)的生活環(huán)境。

五、理性城鎮(zhèn)化理念及政策性建議

(一)集約化城市模式是基于我國實(shí)際的理性選擇。

城市發(fā)展受資源稟賦的約束，對土地等資源依存度越高約束性就越大。不同資源賦存條件的相對變化使城市發(fā)展呈現(xiàn)差別，影響城市發(fā)展的速度、方向及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這就要求城市發(fā)展必須考慮資源稟賦差異，確立整合、緊湊、集約發(fā)展理念，推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城市用地規(guī)模增長彈性系數(shù)①城市用地規(guī)模增長彈性系數(shù)是指城市用地增長率與城市人口增長率之比?？杀砻鞒擎?zhèn)化人口增長與建設(shè)用地增長的關(guān)系，一般合理限度為1.12。當(dāng)城市用地規(guī)模增速超出人口規(guī)模增速時(shí)，就稱為城市蔓延。2007年我國41個(gè)特大城市用地規(guī)模增長彈性系數(shù)達(dá)2.28，超合理限度1倍以上。城市活動(dòng)呈現(xiàn)出低密度、區(qū)域功能單一和依賴汽車交通形態(tài)，城市蔓延已顯現(xiàn)。

基于此，第一，規(guī)劃先行，以高起點(diǎn)規(guī)劃引導(dǎo)城市建設(shè)。規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)長期設(shè)想和尊重市民意見，根據(jù)發(fā)展趨勢適時(shí)調(diào)整，并依法保障規(guī)劃的實(shí)施。優(yōu)化功能區(qū)布局，合理分布居住區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)和休閑區(qū)，充分利用交通、信息、能源等新技術(shù)，提高土地、淡水、天然氣等資源的利用效率。在土地集約前提下擴(kuò)張城市規(guī)模，保持城市的一定密度，居住區(qū)應(yīng)有較高容積率;適當(dāng)混合使用土地功能，綜合城市內(nèi)部服務(wù)、工業(yè)及休閑活動(dòng)，減少通勤污染;用足城市存量空間，現(xiàn)有城區(qū)的重建，廢棄工業(yè)用地的開發(fā)，城區(qū)內(nèi)閑置土地的整理與置換等，可使城區(qū)土地配置優(yōu)化。第二，優(yōu)先發(fā)展公共交通，公交及管理模式是城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)差異的重要成因，②基于此，J.S.Adams將城市發(fā)展形態(tài)分為四個(gè)時(shí)代:步行與馬車時(shí)代，出現(xiàn)了同心圓的城市發(fā)展模式，城市規(guī)模及半徑較小;有軌電車時(shí)代，使得城市向外放射型擴(kuò)展;汽車時(shí)代，城市開始大規(guī)模郊區(qū)化;高速公路時(shí)代，城市副中心的形成。正是20世紀(jì)七八十年代的城市(際)軌道交通推動(dòng)了城市群的形成。建設(shè)綜合性、網(wǎng)絡(luò)化公交設(shè)施，增強(qiáng)城市承載力，以公交為主要通勤手段可大幅降低通勤成本，以車站等交通節(jié)點(diǎn)為中心利用土地可使城市結(jié)構(gòu)緊湊化。第三，升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。建立受資源短缺限制強(qiáng)度小的新產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有選擇地發(fā)展資金、技術(shù)密集型服務(wù)業(yè)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，改造傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

(二)核心城市為中心的都市圈將是發(fā)展方向。

在資源環(huán)境承載力較強(qiáng)、集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件較好的區(qū)域，發(fā)展新的都市圈，承接現(xiàn)有城市群結(jié)構(gòu)升級和優(yōu)化整合后的轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，承接生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)和自然保護(hù)區(qū)的轉(zhuǎn)移人口，逐步成為新的經(jīng)濟(jì)、人口密集區(qū)。另一方面，都市圈內(nèi)生產(chǎn)與消費(fèi)能力的準(zhǔn)平衡可有效減輕物流壓力，降低交易成本。隨著近年新的高速公路網(wǎng)、城市輕軌的延伸，科技進(jìn)步所帶來的新業(yè)態(tài)發(fā)展，給中小城鎮(zhèn)帶來了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移集聚的新機(jī)遇。根據(jù)服務(wù)于核心都市發(fā)展的規(guī)律，承接相應(yīng)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)、構(gòu)建配套生產(chǎn)生活型服務(wù)業(yè)，開發(fā)綠色生態(tài)旅游資源，發(fā)展休憩旅游運(yùn)動(dòng)經(jīng)濟(jì)等成為方向。第三產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的后續(xù)動(dòng)力，主要體現(xiàn)在生活消費(fèi)性服務(wù)和生產(chǎn)配套性服務(wù)，也促進(jìn)了城市軟硬件設(shè)施的完善。

(三)生態(tài)文明是城市居民生活必需品。

良好生態(tài)環(huán)境是宜居城市的基本要件，生態(tài)化城市需要妥善處理城鎮(zhèn)化與環(huán)境的關(guān)系，提高資源環(huán)境的承載能力。一是加強(qiáng)科普教育與宣傳，提高公眾環(huán)境保護(hù)意識，主動(dòng)參與生態(tài)維護(hù)。二是建立有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)、生活及消費(fèi)方式，引導(dǎo)生產(chǎn)和人口向資源環(huán)境承載力強(qiáng)的重點(diǎn)和優(yōu)化發(fā)展區(qū)域集中。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加快城市環(huán)保設(shè)施建設(shè)，綜合防治城市污染;推進(jìn)節(jié)能降耗、減排治污和淘汰落后產(chǎn)能，限制高能耗、高排放產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，從財(cái)政稅收、法律法規(guī)、考核機(jī)制等方面健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善生態(tài)環(huán)保的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以政府財(cái)政為主、市場運(yùn)作為輔設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償基金。真正實(shí)現(xiàn)“功能緊湊、發(fā)展集約、生態(tài)友好、和諧宜居”城鎮(zhèn)發(fā)展模式。

(四)兼顧效益與公平引導(dǎo)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”，本質(zhì)是在資源要素由低收益農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向高收益非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，大部分居民參與分享城市文明成果?；谫Y源要素差異，應(yīng)“在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的框架下，尋求差異化發(fā)展”。③吳良鏞:《中國城鄉(xiāng)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的思考》，清華大學(xué)出版社2009年版。

其一，完善市場經(jīng)濟(jì)制度，建立和維護(hù)有效競爭的市場秩序。確定要素的產(chǎn)權(quán)屬性，建立要素流動(dòng)的市場機(jī)制，發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)作用。其二，建立均等化社會(huì)保障和公共服務(wù)制度。建立居住就業(yè)地戶口登記制度，基于此，完善文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等基本公共服務(wù)。以社會(huì)保險(xiǎn)、救助和福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、醫(yī)療與最低生活保障為重點(diǎn)，以商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充，建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系。發(fā)揮土地資源杠桿作用，政府與市場結(jié)合推動(dòng)解決城鎮(zhèn)住房問題。其三，完善城鎮(zhèn)治理制度。強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能和危機(jī)管控能力，提高城市綜合運(yùn)行效益。其四，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的引導(dǎo)機(jī)制。完善農(nóng)村職業(yè)教育、農(nóng)民培訓(xùn)服務(wù)機(jī)制，健全土地資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)及增值收益保障機(jī)制，“三化”統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)政保障機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。