江曉華

（安徽農(nóng)業(yè)大學 人文社會科學學院，安徽 合肥 230036）

農(nóng)業(yè)為人類提供食物，滿足人的最基本需求，關(guān)涉人的最基本權(quán)益，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全關(guān)系人類維持健康生活的基本權(quán)利，關(guān)系國計民生和社會穩(wěn)定。但農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者和經(jīng)營者為了降低成本，追求更大的經(jīng)濟利益，往往置商業(yè)倫理和公眾健康于不顧。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題嚴重影響了我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力，破壞了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)；危害了公眾健康權(quán)而增加了社會醫(yī)療成本，不利于國家和社會整體安全；制約了農(nóng)村經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展，危害了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和經(jīng)營者的整體利益。為此，我們必須認真對待農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題，既要改進農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律制度，也要為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律制度的運行創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。

一、我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全在法律規(guī)制方面存在的問題

（一）立法缺失

目前，我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的立法體系主要以《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》為基本法，輔之以農(nóng)業(yè)部頒布的部門規(guī)章。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的立法主要著眼于監(jiān)管型立法，與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全民事糾紛的專門立法是不具備的，司法解釋處于空白，所以，導致司法實踐困難較大。

就《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》本身而言，也存在比較多的問題。具體有：第一，農(nóng)產(chǎn)品的內(nèi)涵不清晰，導致農(nóng)產(chǎn)品與產(chǎn)品、食品的區(qū)別有困難，使得《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》與《食品安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》的銜接有問題。第二，農(nóng)產(chǎn)品的市場準入制度有欠缺。這里包括農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)品準入和農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者和經(jīng)營者的市場準入。第三，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準過于空乏。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的標準類型、級別、制定主體、適用情形等缺乏規(guī)定。第四，農(nóng)產(chǎn)品責任條款有問題。設(shè)計農(nóng)產(chǎn)品缺陷責任的條款過于籠統(tǒng)，未能區(qū)分農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者和銷售者的不同責任形態(tài)，缺乏免責情形的規(guī)定。第五，立法的整體位階比較低，規(guī)章內(nèi)容多、法律規(guī)定少，這就導致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全立法的法律效力不足。

（二）監(jiān)管不足

首先，執(zhí)法機關(guān)角色定位不準。執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中過分關(guān)注部門利益，在責任問題上相互推卸，沒有將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法目的定位于維護公共利益和保障公眾權(quán)益。其次，執(zhí)法過程缺乏規(guī)范性和連續(xù)性。在我國打擊有毒有害農(nóng)產(chǎn)品過程中，常常出現(xiàn)運動式執(zhí)法，在出現(xiàn)重大食品安全事故之后，相關(guān)執(zhí)法部門進行突擊性的檢查、處理，缺乏常態(tài)化和預先性的執(zhí)法機制。再次，執(zhí)法部門多而雜，權(quán)責不清?，F(xiàn)行法律、法規(guī)賦予衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、工商、質(zhì)檢、商業(yè)等眾多部門對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的執(zhí)法權(quán)力，不可避免地會產(chǎn)生分段執(zhí)法，各執(zhí)一法，重復執(zhí)法的現(xiàn)象。由于監(jiān)督管理部門眾多，各部門對法律的認識和理解不一致，在部門利益的驅(qū)動下，部門執(zhí)法往往出現(xiàn)各取所需現(xiàn)象，有利則管，無利則推，部門之間執(zhí)法不統(tǒng)一，監(jiān)管責任難以落到實處。

（三）法律意識淡薄

法律意識淡薄主要包括監(jiān)管者的法律意識淡薄、監(jiān)管對象法律意識淡薄和消費者法律意識淡薄三個方面。第一，監(jiān)管者對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的認識不足、法律認識不一，執(zhí)法中沒有統(tǒng)一標準，執(zhí)法分工不細，難以協(xié)調(diào)配合。為了規(guī)避責任，監(jiān)管者往往缺乏從“農(nóng)田到餐桌”的全程的監(jiān)管、控制、檢測意識。第二，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認識不足，法律意識淡薄。主要表現(xiàn)在生產(chǎn)經(jīng)營者不按農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的規(guī)定和技術(shù)操作規(guī)程進行生產(chǎn)，有的生產(chǎn)經(jīng)營者和部分農(nóng)民為了獲得更多的經(jīng)濟利益，仍然在施用高毒、高殘留農(nóng)藥，噴施農(nóng)藥安全間隔期沒到就采收農(nóng)產(chǎn)品上市。而各級政府部門又沒有積極履行對農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營方式、理念和科學合理耕種、使用化肥、農(nóng)藥的必要培訓，導致許多不安全的農(nóng)產(chǎn)品流入市場。第三，消費者法律意識淡薄。面對技術(shù)日益高超的造假者，面對花樣繁多幾乎可以假亂真的假冒農(nóng)產(chǎn)品，廣大消費者不僅是維權(quán)積極性不高、維權(quán)意識差，而且維權(quán)力量薄弱。在沒有給自身造成太大損失的情形下，消費者往往選擇息事寧人，或者遇到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題時也是一味忍讓。即使因農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題導致消費者利益受到嚴重損害，由于維權(quán)費用、維權(quán)精力和維權(quán)途徑、取證困難等問題，大多數(shù)受害者也不會選擇維權(quán)。

二、確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律對策

（一）完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律法規(guī)體系

要完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律法規(guī)體系，具體應從以下幾方面采取措施。

第一，充實《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》相關(guān)內(nèi)容。增加有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息的條款，明確縣級以上人民政府應建立統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量信息公開制度，明確農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息發(fā)布的程序和具體內(nèi)容；明確界定農(nóng)產(chǎn)品的內(nèi)涵、范圍，區(qū)分《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》與相關(guān)法律的調(diào)整范圍；明晰農(nóng)產(chǎn)品責任的內(nèi)容、歸責原則、適用條件，區(qū)別缺陷農(nóng)產(chǎn)品和瑕疵農(nóng)產(chǎn)品的不同責任形態(tài)和賠償原則及內(nèi)容。

第二，建立農(nóng)業(yè)標準化法規(guī)體系。利用法律的形式實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的標準化和規(guī)范化，加大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準的制定和修訂力度，解決技術(shù)指標落后、針對性不強、標準陳舊、配套性和可操作性差、重點不突出等問題，參照國際通行做法，將現(xiàn)有強制性農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準轉(zhuǎn)化為技術(shù)法規(guī)。

第三，建立農(nóng)產(chǎn)品市場準入制度。盡快出臺《農(nóng)產(chǎn)品市場準入管理條例》，逐步達成程序、監(jiān)管、主體資格、法律適用上的一致性，加強對市場主體資格的審查；增強農(nóng)產(chǎn)品市場準入法律制度的透明度，建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量登記與公示制度。

第四，建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的風險預警機制。在風險評估方面，制定并完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險分析總則和具體事項評估指南，依托農(nóng)產(chǎn)品風險評估專家委員會定期組織開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險評估。區(qū)分預警類別，選擇預警的指標、手段和應對機制。

第五，通過法律解釋和立法工作，銜接好有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的行政法規(guī)以及刑法和民法之間的關(guān)系，形成全面、系統(tǒng)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律法規(guī)體系。

（二）拓寬監(jiān)管渠道，形成多元監(jiān)管格局

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管應運用博弈均衡思想，分析政府、市場和第三方如何才能達到博弈平衡點，以發(fā)揮三元監(jiān)管主體的合力作用。從農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管主體看，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管可以分為行政監(jiān)管、司法監(jiān)管和社會監(jiān)管，要理順監(jiān)管體系，發(fā)揮三元監(jiān)管的合力作用。首先，以行政監(jiān)管為主，形成相對統(tǒng)一的行政監(jiān)管。我國應有一個專門、專業(yè)和權(quán)威的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職能部門，以該部門為核心建構(gòu)行政監(jiān)管體系，該部門應具備相對集中的監(jiān)管權(quán)和事務(wù)協(xié)調(diào)權(quán)。從現(xiàn)行立法看，我國確立了農(nóng)業(yè)行政主管部門作為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的主導部門，有必要在農(nóng)業(yè)行政主管部門內(nèi)設(shè)置專司農(nóng)產(chǎn)品事務(wù)的機構(gòu)，規(guī)定農(nóng)業(yè)行政主管部門必要的行政強制權(quán)、許可權(quán)和處罰權(quán)，設(shè)計農(nóng)業(yè)行政主管部門的司法建議權(quán)和行政建議權(quán)，建立建議反饋機制。為保證執(zhí)法行為的合法性和效果，應確立定期聯(lián)合執(zhí)法機制，調(diào)動與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全相關(guān)的商務(wù)、質(zhì)檢、衛(wèi)生、工商、環(huán)境等部門多方力量，解決在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理上存在的多部門管理而管理效果又差的問題。其次，要有效銜接行政監(jiān)管與司法監(jiān)管。行政監(jiān)管與司法監(jiān)管對接的情形有三方面，包括農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全涉嫌犯罪時，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全涉及民事賠償?shù)暮头蓻]有規(guī)定行政機關(guān)強制權(quán)的，其中法律沒有規(guī)定行政機關(guān)強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關(guān)應當申請法院強制執(zhí)行，法院不能推諉。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全涉嫌犯罪的，行政主管部門要將相關(guān)材料證據(jù)及時轉(zhuǎn)交公安部門，由公安部門立案偵查，檢察機關(guān)審查起訴。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全涉及民事賠償?shù)?，行政主管部門要告知受害人進行民事賠償訴訟，如果涉及面廣泛，可以聯(lián)系消費者協(xié)會，由消費者協(xié)會進行公益訴訟。在案件訴訟過程中要積極提供與案件相關(guān)的各類證據(jù)和材料。再次，要引入必要的社會監(jiān)管。社會監(jiān)管是指通過農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會、食品中介組織、消費者協(xié)會等第三部門參與監(jiān)管，充分實現(xiàn)利益參與、制度創(chuàng)新、社會約束等相結(jié)合，以促進農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障機制的高效運作。

（三）提高參與群體的法律意識，滿足消費者的知情權(quán)

各級政府及農(nóng)業(yè)行政主管部門，要針對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全宣傳中存在的薄弱環(huán)節(jié)，拓寬宣傳渠道，加大對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的輿論監(jiān)督力度，提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者和消費者的質(zhì)量安全意識，提高農(nóng)產(chǎn)品銷售者和消費者抵制不合格農(nóng)產(chǎn)品的能力。要充分利用村委會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)民專業(yè)合作社，在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地做好安全普法宣傳工作；要發(fā)揮消費者協(xié)會在推動消費者法律意識提高方面的作用，普及農(nóng)產(chǎn)品消費的安全知識和法律知識，同時，司法部門要定期進行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的普法教育工作。要重視公眾的知情權(quán)，要建立有效的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息系統(tǒng)，通過定時發(fā)布農(nóng)產(chǎn)品市場檢測等信息，及時通報不合格農(nóng)產(chǎn)品的召回信息，使消費者了解農(nóng)產(chǎn)品安全的真實情況，增強消費者的自我保護能力。要嚴格要求農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者和經(jīng)營者履行農(nóng)產(chǎn)品的告知義務(wù)，與消費者安全、產(chǎn)品選擇有關(guān)的內(nèi)容必須如實告知消費者，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者和經(jīng)營者若不履行告知義務(wù)則將承擔相應的責任。

（四）完善相關(guān)的責任機制

從責任內(nèi)容看，我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律責任主要有以行政處罰為內(nèi)容的行政法律責任、以損害賠償為內(nèi)容的民事法律責任和以刑事處罰為內(nèi)容的刑事法律責任。從法律責任承擔主體的角度來完善相關(guān)的責任機制，是應該更加有效和可行。

第一，生產(chǎn)者、經(jīng)營者的法律責任。由于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律責任的設(shè)置主要是針對生產(chǎn)者和經(jīng)營者，他們是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律責任的首要承擔者。而我國現(xiàn)有的法律不能起到震懾農(nóng)產(chǎn)品違法生產(chǎn)者和經(jīng)營者的作用，故需要改革和完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的相關(guān)法律責任，加大刑法在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面的運用，加強法律法規(guī)的行政處罰力度。在民事責任方面，要制定便于消費者獲得民事賠償?shù)姆芍贫?，降低訴訟成本，合理分配舉證責任，若生產(chǎn)者或經(jīng)營者沒有履行告知義務(wù)而又涉及賠償?shù)脑V訟，可以適用舉證責任倒置原則，以激勵消費者積極提起損害之訴；若涉及缺陷農(nóng)產(chǎn)品責任的，歸責原則應該以無過錯為一般規(guī)則，以過錯原則為例外。

第二，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法者的法律責任。要建立對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全相關(guān)執(zhí)法人員的責任審查機制，以增強執(zhí)法人員的責任心，如果執(zhí)法人員失職或監(jiān)管不力，就必須追究執(zhí)法人員的行政責任和刑事責任。各級政府及其職能部門要把農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作納入各級政府的目標管理考核范疇，量化指標，明確責任，制定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故責任追究制。

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