陶西平

（國(guó)家總督學(xué)顧問(wèn)，中國(guó)教育學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，中國(guó)民辦教育協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)，亞太地區(qū)聯(lián)合國(guó)教科文組織協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)主席）

一、城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要內(nèi)涵

（一）教育是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要支點(diǎn)

十八屆三中全會(huì)提出要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制。而城鄉(xiāng)一體化是我國(guó)現(xiàn)代化和城市化發(fā)展的一個(gè)新階段。城鄉(xiāng)一體化就是要把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個(gè)整體，統(tǒng)籌謀劃、綜合研究，通過(guò)體制改革和政策調(diào)整，促進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)信息、政策措施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展的一體化，改變長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的互補(bǔ)、國(guó)民待遇上的一致，讓農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的文明和實(shí)惠，使整個(gè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。從目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)看，未來(lái)中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)該會(huì)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎。城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)，會(huì)拉動(dòng)很大部分的投資需求與消費(fèi)需求，實(shí)際上也是擴(kuò)大內(nèi)需的重要手段。

城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的載體。截至2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口7.1億，城鎮(zhèn)化率52.57%，與全球52.55%的平均水平相當(dāng)，所以可以說(shuō)，我國(guó)已進(jìn)入以城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活形態(tài)為主的發(fā)展階段。但是，近十年以來(lái)的城鎮(zhèn)化發(fā)展在結(jié)構(gòu)性指標(biāo)上卻有一些問(wèn)題。比如我國(guó)城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)性指標(biāo)的變化趨勢(shì)，從2002年到2012年，由39.9%提升到52.57%，年均增長(zhǎng)率是3.01%；戶籍人口從2002年的27.89%到2012年的35.29%，年均增長(zhǎng)率只有2.38%；而舉家遷移的比例從2002年的22.38%到2012年的20.66%，實(shí)際上是負(fù)增長(zhǎng)。這也就說(shuō)明我國(guó)城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)性指標(biāo)的變化反映了一個(gè)情況：人口城鎮(zhèn)化快于人口市民化，個(gè)體城鎮(zhèn)化快于家庭城鎮(zhèn)化。人口城鎮(zhèn)化快于人口市民化主要體現(xiàn)在：城鎮(zhèn)化率常住人口在總?cè)丝谥兴嫉谋戎?，包括城?zhèn)人口和在城鎮(zhèn)生活的農(nóng)業(yè)戶籍的人口，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率提高的百分點(diǎn)是很高的。在世界各國(guó)相似發(fā)展階段上僅落后于1991－2001年的韓國(guó)。但我國(guó)城鎮(zhèn)戶籍人口比重近十年僅從27.89%提高到35.29%，年均提高0.74個(gè)百分點(diǎn)，顯著慢于城鎮(zhèn)化率。這意味著約有1/3的城鎮(zhèn)常住人口無(wú)法享受均等化的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障房等市民待遇。個(gè)體城鎮(zhèn)化快于家庭城鎮(zhèn)化是指?jìng)€(gè)體勞動(dòng)力進(jìn)城了但是家庭沒(méi)有進(jìn)城。我國(guó)城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)的主要來(lái)源是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。2012年，外出農(nóng)民工達(dá)1.63億人，而舉家外出的農(nóng)民工僅3375萬(wàn)人，占比為20.66%，有近八成的農(nóng)村勞動(dòng)力以個(gè)體而非完整家庭的形式在城鎮(zhèn)生活。這一比重甚至比十年前還低1.72個(gè)百分點(diǎn)。如果城鎮(zhèn)化只是吸納勞動(dòng)力的話，就降低了流動(dòng)人口的家庭完整度，既不利于擴(kuò)大內(nèi)需，又將造成諸多社會(huì)問(wèn)題。造成上述變化趨勢(shì)的重要原因之一是沒(méi)有實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口的全覆蓋。十八屆三中全會(huì)決定提出，“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”。黨的十八大報(bào)告提出到2020年“基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”的目標(biāo)。2012年7月，國(guó)務(wù)院通過(guò)的基本公共服務(wù)的“十二五”規(guī)劃就明確了教育基本公共服務(wù)均等化主要是指政府以公共財(cái)政舉辦的教育基本公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)對(duì)每個(gè)公民提供均等的教育基本公共服務(wù)。當(dāng)前教育基本公共服務(wù)的范圍主要是義務(wù)教育，應(yīng)當(dāng)逐步擴(kuò)大到中等職業(yè)教育、學(xué)前教育?，F(xiàn)在已經(jīng)有一部分地區(qū)在這些方面擴(kuò)大了。教育基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要支點(diǎn)。

（二）教育的綜合改革是推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化的基本途徑

十八屆三中全會(huì)提出，“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力?！边@段話把城鎮(zhèn)化過(guò)程當(dāng)中幾個(gè)關(guān)鍵方面都提到了。它既體現(xiàn)了高瞻遠(yuǎn)矚的目標(biāo)，也體現(xiàn)了實(shí)事求是、從我國(guó)實(shí)際國(guó)情出發(fā)的精神。三中全會(huì)還提出，要“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民?！彼猿青l(xiāng)發(fā)展一體化的教育綜合改革應(yīng)包括以下三個(gè)方面：其一是城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，這解決的是發(fā)展均衡的問(wèn)題；其二是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，這解決的是公共權(quán)利均等的問(wèn)題；其三是城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。因?yàn)槌擎?zhèn)化速度的加快，并不必然意味著與新農(nóng)村建設(shè)是協(xié)調(diào)的。所以需要綜合考慮這樣幾個(gè)方面。在這里義務(wù)教育的均衡發(fā)展是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，盡管義務(wù)教育的均衡發(fā)展已經(jīng)經(jīng)過(guò)了幾輪檢查，第一輪——“兩基"達(dá)標(biāo)驗(yàn)收，有五個(gè)地區(qū)，但這五個(gè)地區(qū)問(wèn)題還是非常多的。然后就是第二輪——均衡發(fā)展的驗(yàn)收。驗(yàn)收完了以后，問(wèn)題還是很多的。最近經(jīng)合組織（O E C D）發(fā)表了一個(gè)經(jīng)濟(jì)方面的研究報(bào)告，指出現(xiàn)在在高等教育體系里面貧困階層家庭的代表也就是學(xué)生越來(lái)越少；各國(guó)政府采取的做法，都是對(duì)貧困大學(xué)生給予資助。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這樣做已經(jīng)晚了。如果不在義務(wù)教育階段解決教育公平的問(wèn)題，放到大學(xué)的時(shí)候再給予資助，已經(jīng)解決不了根本問(wèn)題了。因此，我國(guó)推進(jìn)教育基本公共服務(wù)均等化的重點(diǎn)還應(yīng)是促進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。盡管現(xiàn)在驗(yàn)收過(guò)了，有的地方過(guò)了一關(guān)，有的地方過(guò)了兩關(guān)；但是現(xiàn)在只要下到基層去調(diào)查實(shí)際情況而不光是看數(shù)字，就會(huì)看到問(wèn)題還是很突出的。

1.促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展

（1）明確一個(gè)階段性目標(biāo)。這個(gè)階段性目標(biāo)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》）說(shuō)得很清楚，就是到2020年，全面提高教育普及水平，全面提高教育質(zhì)量，基本實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展，確保適齡兒童接受良好的教育。這包含三層意思：第一是全面提高普及水平，全面提高教育質(zhì)量，這實(shí)際上是均衡發(fā)展的內(nèi)涵；第二是確保適齡兒童接受良好的教育，這是均衡發(fā)展的目的；第三是基本實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展，這是均衡發(fā)展的階段目標(biāo)。當(dāng)然《規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)的是縣域均衡，而成都市目前已經(jīng)做到了市域均衡。義務(wù)教育均衡發(fā)展實(shí)際是“兩基”達(dá)標(biāo)的后續(xù)工程，承接著“兩基”達(dá)標(biāo)沒(méi)有完成和需要完善的任務(wù)，進(jìn)一步提高義務(wù)教育總體水平。“均衡"和“發(fā)展"是有區(qū)別又不可分割的兩個(gè)維度。也就是應(yīng)將均衡水平和發(fā)展水平有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，一個(gè)地區(qū)的均衡水平不代表發(fā)展水平，一個(gè)地區(qū)的發(fā)展水平也不代表均衡水平。所以，應(yīng)該把這兩者結(jié)合起來(lái)看。經(jīng)合組織（OECD）2013年公布了就學(xué)公平性的國(guó)際評(píng)比結(jié)果。這個(gè)就學(xué)公平用了兩個(gè)指標(biāo)，一個(gè)是這個(gè)國(guó)家就學(xué)機(jī)會(huì)的水平，另一個(gè)是根據(jù)PISA的結(jié)果，就是15歲學(xué)生在閱讀、數(shù)學(xué)和科學(xué)領(lǐng)域能力的測(cè)試結(jié)果。把這兩個(gè)指標(biāo)放在一起，就是把公平水平和發(fā)展水平綜合在一起來(lái)評(píng)估就學(xué)公平性，不只是單純拿一個(gè)差異系數(shù)作為評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，最重要的是看其發(fā)展水平。評(píng)估的結(jié)果：第一種類(lèi)型是在兩方面都好的，排第一名的是上海。要是在國(guó)內(nèi)排，上海的均衡水平肯定不是很高的。雖然上海的發(fā)展水平很高，但是均衡水平并不高，把兩者放到一起評(píng)估后上海就排名第一了；而且中國(guó)就只有上海參加了PISA評(píng)估，其他有十個(gè)省市都是內(nèi)部測(cè)試。第二種類(lèi)型是公平性高但學(xué)校成績(jī)表現(xiàn)較低，有俄羅斯、西班牙、克羅地亞和捷克等國(guó)家。第三種類(lèi)型是公平性和學(xué)校表現(xiàn)兩方面都不好，保加利亞、土耳其、吉爾吉斯斯坦等國(guó)位列其中。第四種類(lèi)型是一些發(fā)達(dá)國(guó)家如英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)和美國(guó)則是學(xué)校表現(xiàn)高于平均水平，但就學(xué)公平性低于平均水平，其中可能移民造成的影響很大。所以，這個(gè)評(píng)估一定是把公平水平和發(fā)展水平兩者結(jié)合起來(lái)評(píng)估。我國(guó)的評(píng)估也出現(xiàn)這樣的情況：往往公平高的地區(qū)不是發(fā)展水平高的地區(qū)，而是發(fā)展水平低的地區(qū)；教育非常發(fā)達(dá)的地區(qū)，它的公平性不高。而教育發(fā)達(dá)地區(qū)的話語(yǔ)權(quán)多，所以教育發(fā)達(dá)地區(qū)的公平性問(wèn)題容易形成熱點(diǎn)、容易引起關(guān)注。而實(shí)際教育公平的最大的難點(diǎn)地區(qū)，往往沒(méi)有什么話語(yǔ)權(quán)，不會(huì)成為熱點(diǎn)。所以，這就是我國(guó)教育熱點(diǎn)和教育重點(diǎn)的矛盾。因此，目前既要關(guān)注熱點(diǎn)，但更根本的還是重點(diǎn)問(wèn)題的解決。

（2）建立一個(gè)保障機(jī)制?！兑?guī)劃綱要》提出，“建立健全義務(wù)教育均衡發(fā)展保障機(jī)制"。促進(jìn)均衡發(fā)展要有對(duì)教育資源存量的整合，但更重要的是對(duì)教育資源增量的合理配置。如果只解決存量之間的協(xié)調(diào)，而不把重點(diǎn)放到增量的政策傾斜上，那么教育的均衡問(wèn)題還是很難解決。我國(guó)在推進(jìn)保障機(jī)制時(shí)，不僅僅是財(cái)政問(wèn)題，還牽扯其他的機(jī)制，如管理體制、人事制度等問(wèn)題。建立保障機(jī)制的關(guān)鍵應(yīng)做到：統(tǒng)一基本標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行政策傾斜，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新協(xié)作模式。1）統(tǒng)一基本標(biāo)準(zhǔn)。第一是要統(tǒng)一辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家提供了參考性指標(biāo)，各省可定自己的標(biāo)準(zhǔn)；第二是統(tǒng)一辦學(xué)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這包括了生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；再有是統(tǒng)一師資配備標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一是城鄉(xiāng)一體化的一個(gè)依據(jù)，否則標(biāo)準(zhǔn)不一樣，就是兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，怎么能解決均衡發(fā)展的問(wèn)題呢？2）關(guān)于政策傾斜，是向農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)的傾斜。財(cái)政公平并非是完全公平，如果國(guó)家按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)分配是不行的。因?yàn)闅v史原因形成的差距太大，所以需要加大政策傾斜力度，事實(shí)上國(guó)家現(xiàn)在也是這樣做的。3）創(chuàng)新協(xié)作模式。成都的創(chuàng)新協(xié)作模式很好，有各種城市地區(qū)優(yōu)質(zhì)學(xué)校對(duì)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)薄弱學(xué)校的支持。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育的過(guò)程當(dāng)中，也需要有多種協(xié)作模式。目前有的地方是利用信息技術(shù)發(fā)展開(kāi)放教育平臺(tái)，有的提出了學(xué)區(qū)化管理的問(wèn)題，有的提出了干部教師的流動(dòng)問(wèn)題，有的提出了捆綁式發(fā)展的問(wèn)題，有的提出了集團(tuán)制模式的問(wèn)題，還有的提出了委托管理的問(wèn)題?？傊?，各地在實(shí)踐中創(chuàng)新了多種協(xié)作模式，但應(yīng)注意的是雖然協(xié)作模式是很重要的，但不是解決問(wèn)題的根本辦法。

（3）抓住一個(gè)關(guān)鍵。也就是使區(qū)域內(nèi)所有學(xué)校達(dá)到辦學(xué)條件基本標(biāo)準(zhǔn)。以前國(guó)家教育咨詢室義務(wù)教育均衡發(fā)展組的組長(zhǎng)到很多地區(qū)調(diào)研，問(wèn)當(dāng)?shù)厥虚L(zhǎng)“有多少學(xué)校未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)？有多少縣沒(méi)有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)？如果要達(dá)到辦學(xué)條件的基本標(biāo)準(zhǔn)，還要多少投入？你準(zhǔn)備分幾年把投入完成？"幾乎很少有市長(zhǎng)能答出。他們可以說(shuō)出一些均衡發(fā)展的理念，可以說(shuō)出為均衡發(fā)展做了點(diǎn)什么事，但是沒(méi)有具體的目標(biāo)，心里沒(méi)有統(tǒng)籌安排這筆賬。因此，就出現(xiàn)了義務(wù)教育的“兩基"達(dá)標(biāo)驗(yàn)收完了而現(xiàn)在還是有學(xué)生自帶課桌椅上課的情況存在，因?yàn)閷W(xué)校沒(méi)有課桌椅，只能靠學(xué)生家庭自備。如果沒(méi)有達(dá)到辦學(xué)的基本標(biāo)準(zhǔn)，那么到2020年，怎么能夠達(dá)到《規(guī)劃綱要》提出來(lái)的實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的基本均衡發(fā)展呢？均衡發(fā)展到底有什么意義呢？如果中國(guó)的學(xué)生都能在達(dá)到基本辦學(xué)條件的學(xué)校念書(shū)了，那么這就是基本均衡發(fā)展了。如果有很多差異系數(shù)擺在那兒，平均數(shù)能達(dá)到，但最后還是有很多學(xué)生需要自備課桌椅上課、還是兩個(gè)孩子住一張床、大班額還是六七十個(gè)孩子一個(gè)班，然后卻說(shuō)實(shí)現(xiàn)基本均衡發(fā)展了，因?yàn)橛兄笜?biāo)在這兒，那么這是真的基本均衡嗎？這不是的，關(guān)鍵問(wèn)題不在指標(biāo)而是必須真正達(dá)到基本的辦學(xué)條件。

國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議做出的關(guān)于推動(dòng)西部地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展的幾條決定，部署了全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件。在這里面提出，貧困地區(qū)學(xué)校是我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的“短板”。也就是說(shuō)，熱點(diǎn)應(yīng)該關(guān)注，比如發(fā)達(dá)地區(qū)的擇校問(wèn)題。但是重點(diǎn)問(wèn)題是“短板"，所以治貧先重教，發(fā)展教育是減貧脫貧的根本之舉。改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件，不讓貧困家庭的孩子輸在成長(zhǎng)“起點(diǎn)”，既是守住“?；尽泵裆拙€、推進(jìn)教育公平和社會(huì)公正的有力措施，也是增強(qiáng)貧困地區(qū)發(fā)展后勁、縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域差距的有效途徑，關(guān)乎國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。這是國(guó)務(wù)院2013年12月開(kāi)會(huì)明確提出的思路。重點(diǎn)就放在“以中西部農(nóng)村貧困地區(qū)尤其是集中連片特困地區(qū)為主，兼顧其他國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)地區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和東部部分困難地區(qū)，按照勤儉辦學(xué)的原則，把滿足基本需要放在首位，調(diào)整中央和省級(jí)財(cái)政教育支出結(jié)構(gòu)，最大限度向貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱環(huán)節(jié)傾斜，由省級(jí)政府統(tǒng)籌使用資金，因地制宜、分步逐校實(shí)施”。其基本要求力爭(zhēng)經(jīng)過(guò)3－5年，使：學(xué)校教室堅(jiān)固適用，符合抗震、消防等安全要求；桌椅、圖書(shū)、實(shí)驗(yàn)儀器、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地等滿足基本教學(xué)需要；學(xué)校宿舍、廁所、食堂、飲水、洗浴等設(shè)施滿足基本生活需求；教師隊(duì)伍素質(zhì)、結(jié)構(gòu)等基本滿足義務(wù)教育要求；辦好必要的教學(xué)點(diǎn)；解決縣鎮(zhèn)學(xué)校大班額問(wèn)題；提升農(nóng)村教育信息化水平。這七方面的任務(wù)，說(shuō)的是力爭(zhēng)3－5年實(shí)現(xiàn)。如果現(xiàn)在義務(wù)教育階段均衡發(fā)展的重點(diǎn)的檢查還是在東部和中部的一些地區(qū)，看這些地方均衡不均衡，而不盡快把關(guān)注點(diǎn)放到西部地區(qū)，那么3－5年很難實(shí)現(xiàn)這七個(gè)方面的任務(wù)。最簡(jiǎn)單的就是大班額的問(wèn)題，一個(gè)班六七十人，大班額的問(wèn)題不僅包括農(nóng)村地區(qū)，還包括城市，很普遍。所以國(guó)家提出應(yīng)切實(shí)把寶貴資金用在“刀刃”上，真正造福貧困地區(qū)4000多萬(wàn)孩子，托起他們創(chuàng)造未來(lái)美好人生的希望。這是我國(guó)最近一次關(guān)于教育的最具體的規(guī)定，有非常強(qiáng)的指導(dǎo)意義，這個(gè)提法，從某種角度突破了《規(guī)劃綱要》的規(guī)定。

2.穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程

我國(guó)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在子女教育同城化待遇問(wèn)題上，受到諸多因素的制約，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，包括戶籍制度的制約、傳統(tǒng)觀念的制約、城市承載能力的制約。這三個(gè)制約都不能不考慮，當(dāng)然還有其他制約。傳統(tǒng)觀念有兩種，一個(gè)是財(cái)政體系的觀念“覺(jué)得我這個(gè)地區(qū)的財(cái)政投入應(yīng)該主要用于我這個(gè)地區(qū)"，這是狹隘的觀念。例如：教育部制定了實(shí)行中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生免費(fèi)就讀的政策，但是免費(fèi)的支持由哪兒來(lái)支持呢？不少地區(qū)都是由地方財(cái)政來(lái)支持，所以現(xiàn)在不少地區(qū)包括北京市都對(duì)外宣布了，“中等職業(yè)教育接收常住人口"，就是在這兒念完初中以后，可以上中等職業(yè)學(xué)校。但實(shí)際情況是北京市的很多職業(yè)學(xué)校都是不允許招常住人口的。原因就在于，多招一個(gè)，地方財(cái)政就要多拿一份錢(qián)。還有一個(gè)心理是，地方居民現(xiàn)在也對(duì)外來(lái)人口子女的入學(xué)產(chǎn)生排斥心理。所以現(xiàn)在也出現(xiàn)了這種情況，如城市里一個(gè)區(qū)域外來(lái)人口子女過(guò)多，當(dāng)?shù)鼐用褚?lián)合請(qǐng)?jiān)福?lián)合要求要抵制。實(shí)際上這也是不正常的現(xiàn)象。當(dāng)然還有城市承載能力的制約，這個(gè)問(wèn)題特別是特大城市尤其突出。比如北京市清華大學(xué)李強(qiáng)研究的結(jié)果，按現(xiàn)在的發(fā)展，到2050年，北京的城市人口將達(dá)到6000萬(wàn)，北京六環(huán)以內(nèi)都要變成城區(qū)，而北京的水資源絕對(duì)承載不了，其他“城市病"就更多了。所以這些問(wèn)題也需要綜合考慮。

與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程：第一個(gè)方面，加快戶籍制度改革；第二個(gè)方面，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋；第三個(gè)方面，增強(qiáng)城市的綜合承載能力。前面是身份保障，中間是權(quán)益保障，最后是物質(zhì)保障。這三者需要綜合考慮。1）加快戶籍制度改革，包括全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制、有序放開(kāi)中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件，但是嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。而這些政策與社會(huì)的呼吁又不太一致，社會(huì)上呼吁特大城市也應(yīng)該放開(kāi)。所以“公平和發(fā)展”在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)還是難題。2）推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，這點(diǎn)是很重要的。在戶籍制度改革的同時(shí)，常住人口基本公共服務(wù)應(yīng)包括教育基本公共服務(wù)的全覆蓋。雖然現(xiàn)在已在推進(jìn)，但是對(duì)于常住人口入學(xué)的限制問(wèn)題仍然是個(gè)大問(wèn)題。如最近引起大家特別關(guān)注的一個(gè)事件是一位農(nóng)村的媽媽為了讓孩子在城市里面念書(shū)而偽造證件。因?yàn)榘凑咭?guī)定要五個(gè)證件，但其中有兩個(gè)證要回老家去開(kāi)?；乩霞胰ラ_(kāi)的話，她沒(méi)有路費(fèi)，所以就花了100塊錢(qián)，做了兩個(gè)假證。最后這個(gè)媽媽因?yàn)閭卧熳C件被判了九個(gè)月的徒刑，只不過(guò)后來(lái)給她緩刑了。這些問(wèn)題都是由于全覆蓋的問(wèn)題沒(méi)有解決造成的，如果門(mén)檻特別嚴(yán)的話，這個(gè)制度也是很難落到實(shí)處的。3）增強(qiáng)城市綜合承載能力。當(dāng)然現(xiàn)在城市病也到了非解決不可的時(shí)候了。這其中，最重要的是“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”。因?yàn)椤皡^(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央可通過(guò)安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。對(duì)于跨區(qū)域且對(duì)其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任”。特別是“建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制”，這一點(diǎn)很重要。這個(gè)如果能從體制上突破的話，可能會(huì)解決得好。因?yàn)橛械牡貐^(qū)外來(lái)人口入學(xué)已經(jīng)占到了這個(gè)地區(qū)一半以上，甚至達(dá)到60%。而財(cái)政體制沒(méi)有跟上，如果這兩者能掛鉤，可能相對(duì)會(huì)好一點(diǎn)。

3.城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)

應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

二、成都城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)及思考

（一）成都城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展取得的經(jīng)驗(yàn)與下一步規(guī)劃

成都的城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展已經(jīng)取得了很大進(jìn)展，其經(jīng)驗(yàn)具有普遍意義，主要包括：1）在推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化方面有明晰的戰(zhàn)略思路，把城鄉(xiāng)一體化發(fā)展既作為一個(gè)發(fā)展目標(biāo)又作為一個(gè)發(fā)展途徑。2）確定了很好的實(shí)施策略，包括成都城市地區(qū)的區(qū)劃調(diào)整，把城市和農(nóng)村劃在一個(gè)區(qū)里面，用這種切蛋糕的方法，從體制上對(duì)推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化也起到了很大作用。再加上，他們也是穩(wěn)固地提高要求，有批次地提階段目標(biāo)，一個(gè)階段目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以后再提出下一個(gè)階段的目標(biāo)。3）評(píng)估體系的建立。雖然在世界上沒(méi)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)于均衡發(fā)展的評(píng)估體系，但是他們還是試圖借鑒各種評(píng)估方式和評(píng)估的理念，確定了自己的評(píng)估體系。4）加大投入。因?yàn)檎嬲陌l(fā)展如果沒(méi)有足夠的投入支撐，實(shí)際上是很難做到的。5）創(chuàng)新了協(xié)作模式，建立了多種形式的協(xié)作模式。

在新型城鎮(zhèn)化背景下，下一步成都對(duì)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展提出了新的10個(gè)基本目標(biāo)：一個(gè)是要提高水平，就是從“學(xué)有所教"到“學(xué)有良教"；一個(gè)是要擴(kuò)大領(lǐng)域，從義務(wù)教育擴(kuò)大到終身教育；一個(gè)是區(qū)域的拓展，從中心城區(qū)擴(kuò)展到邊遠(yuǎn)農(nóng)村；一個(gè)是目光的延伸，從現(xiàn)代學(xué)校延伸到未來(lái)學(xué)校；等等。成都下一步發(fā)展的10個(gè)目標(biāo)體現(xiàn)了“推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是推進(jìn)教育公平的重要目標(biāo)和途徑"這樣的精神。

（二）對(duì)成都城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的思考

推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)教育公平與提升教育品質(zhì)的實(shí)效。成都下一步的規(guī)劃方案是把教育公平和提升教育品質(zhì)兩方面結(jié)合得很緊密的全方位的方案。推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的關(guān)鍵：第一是公平和發(fā)展的關(guān)系，怎么樣處理好公平和發(fā)展的關(guān)系；第二是目標(biāo)和制度的關(guān)系，現(xiàn)在目標(biāo)都說(shuō)得很明確，但是制度的建設(shè)并不一定和目標(biāo)相統(tǒng)一，所以很多自身的制度都可能變成實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的障礙；第三是規(guī)劃與投入的關(guān)系，規(guī)劃都很清晰，而很多情形是，只要規(guī)劃了，不管最后完成沒(méi)完成，都算是完成了的。因此，這里就有一個(gè)投入是不是能夠得到保障的問(wèn)題。投入既牽扯到實(shí)際的投入問(wèn)題，又牽扯到投入的體制問(wèn)題，當(dāng)然還牽扯到投入過(guò)程中的效益問(wèn)題。這次國(guó)務(wù)院專門(mén)準(zhǔn)備了一年兩萬(wàn)億的教育經(jīng)費(fèi)，最后的投入效益到底怎么樣還有待檢驗(yàn)。所有這些問(wèn)題都是需要思考的。

1.要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局

根據(jù)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要，統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展資源，統(tǒng)籌實(shí)施步驟。將解決入學(xué)機(jī)會(huì)和提高教育質(zhì)量統(tǒng)一起來(lái)，“機(jī)會(huì)和質(zhì)量同等重要"?！皺C(jī)會(huì)和質(zhì)量同等重要"，這是聯(lián)合國(guó)教科文組織總干事在莫斯科的學(xué)前教育大會(huì)提出的，就是說(shuō)如果只解決機(jī)會(huì)問(wèn)題，而不解決質(zhì)量問(wèn)題，有的時(shí)候壞教育反而使學(xué)生不利。所以不是入學(xué)就好，最終目標(biāo)還是要實(shí)現(xiàn)均衡水平與發(fā)展水平的統(tǒng)一。

2.充分估計(jì)可能遇到的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

例如，部分地區(qū)小學(xué)入學(xué)高峰到來(lái)時(shí)的學(xué)校容量，這個(gè)問(wèn)題在相當(dāng)多的城市已經(jīng)變成突出問(wèn)題。根本原因在哪兒呢？在于根本沒(méi)有那么多學(xué)校來(lái)迎接小學(xué)的入學(xué)高峰。我國(guó)到了龍年生的孩子特別多，到了羊年生的孩子特別少。所以很難做出一個(gè)很好的規(guī)劃，相當(dāng)多的城市都要遇到迎接小學(xué)入學(xué)高峰的問(wèn)題。學(xué)校不夠的問(wèn)題該怎么解決呢。再如大班額和超大班額的持續(xù)存在和擴(kuò)大趨勢(shì)的問(wèn)題也很?chē)?yán)重。城市地區(qū)的大班額集中在優(yōu)質(zhì)學(xué)校，農(nóng)村地區(qū)在鎮(zhèn)上的學(xué)校也出現(xiàn)了大班額的情況，這個(gè)難題必須解決，55個(gè)人就算大班，60個(gè)人就算超大班。如果大班額問(wèn)題解決不了，連基本的教育質(zhì)量都很難保證，更不用說(shuō)個(gè)性化教育了。再一個(gè)問(wèn)題是城市免試就近入學(xué)與隨遷子女入學(xué)辦法的制度碰撞。因?yàn)楝F(xiàn)在要求城市人口和常住人口的入學(xué)，在城市地區(qū)是劃片入學(xué)，跨片都是不行的。隨遷子女的入學(xué)實(shí)際上是跨了城市和地區(qū)的，對(duì)于外地要保障，對(duì)于本地要限制，所以就出現(xiàn)了這兩個(gè)在制度上要理順的問(wèn)題；以及財(cái)政體制對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移的城市常住人口的制約；另外還有由城市居民的包容度產(chǎn)生的矛盾與糾紛，還有由此引發(fā)的對(duì)教育滿意度的影響，以及由于生源變化對(duì)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)水平的影響。所以要充分估計(jì)到這些問(wèn)題，才能想辦法來(lái)應(yīng)對(duì)。

3.科學(xué)評(píng)估區(qū)域教育均衡發(fā)展水平

一是在重視教育存量整合的同時(shí)，將著力點(diǎn)放在引導(dǎo)教育增量的政策傾斜上。協(xié)作模式的創(chuàng)新是非常重要的，但有的地區(qū)一講均衡發(fā)展就是協(xié)作模式，沒(méi)有增量。如果沒(méi)有增量的話，就解決不了均衡發(fā)展的根本問(wèn)題。二是地區(qū)與學(xué)校之間的實(shí)際差距是動(dòng)態(tài)過(guò)程，是由不均衡到均衡的反復(fù)過(guò)程。所以就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)地區(qū)在一個(gè)時(shí)期均衡指數(shù)很高，而到了下一個(gè)時(shí)期，雖然投入增加了、建設(shè)力度加大了，但均衡指數(shù)卻降低了的情況。因此應(yīng)該防止以追求縮小差距而影響積極、健康發(fā)展的情況發(fā)生。這是一個(gè)發(fā)展和公平怎么協(xié)調(diào)的問(wèn)題，發(fā)展還是硬道理。三是均衡水平的測(cè)定應(yīng)以評(píng)估體系和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為依據(jù)?，F(xiàn)在的關(guān)鍵在于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的真實(shí)性已經(jīng)受到了質(zhì)疑，有的地方達(dá)標(biāo)需要什么數(shù)據(jù)就反過(guò)來(lái)編造數(shù)據(jù)，使得基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的真實(shí)性很難檢查、很難核實(shí)。其中最要害的問(wèn)題是管理部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)也睜只眼閉只眼地承認(rèn)這些假數(shù)據(jù)，雖然心里也知道很多數(shù)據(jù)不是真的，但是卻需要這樣的數(shù)據(jù)，因?yàn)槿菀走_(dá)標(biāo)。所以這個(gè)問(wèn)題也是需要注意的。

4.大膽創(chuàng)新教育體制

大膽創(chuàng)新，進(jìn)行體制探索，從地區(qū)實(shí)際出發(fā)，推進(jìn)教育存量的資源共享和相互促進(jìn)的多種模式。

總之，城鄉(xiāng)教育的一體化發(fā)展是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要部分，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的基礎(chǔ)。要注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育的一體化發(fā)展不斷取得新進(jìn)展。