崔慧姝

[摘 要]在以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政體制改革事業(yè)邁向新階段的背景下，有必要推動(dòng)改革工作從“體制”進(jìn)階到“過(guò)程”，開(kāi)辟新的改革視角與陣地。作為對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的“技術(shù)支持”，優(yōu)化政府運(yùn)行過(guò)程既是職能轉(zhuǎn)變成效的最“直觀”體現(xiàn)，亦有助于職能轉(zhuǎn)變的到位和職能轉(zhuǎn)變節(jié)奏的加快。今后應(yīng)注意充分發(fā)揮優(yōu)化政府運(yùn)行過(guò)程對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能的“窗口”效應(yīng)，沿著以“軟服務(wù)”限制“硬差距”、以“日常性調(diào)整”配合“階段性改革”這兩個(gè)思路，有策略、有技巧地推動(dòng)政府運(yùn)行水平邁上一個(gè)新臺(tái)階。

[關(guān)鍵詞]政府運(yùn)行；政府職能；行政體制改革

[中圖分類(lèi)號(hào)]D36 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-2426（2014）03-0063-05

一、從“體制”到“過(guò)程”：新的改革視角與陣地

從邏輯上講，政府體制由一系列要素及其相互關(guān)系組合而成，在現(xiàn)實(shí)生活中，政府體制則會(huì)通過(guò)這些要素及其相互關(guān)系的動(dòng)態(tài)運(yùn)轉(zhuǎn)直觀體現(xiàn)出來(lái)，外化為一個(gè)完整的包括各種實(shí)際運(yùn)作活動(dòng)和工作程序在內(nèi)的政府運(yùn)行過(guò)程。與政府體制相對(duì)靜態(tài)意義上的板塊式結(jié)構(gòu)不同的是，政府運(yùn)行過(guò)程是由一系列前后銜接或相伴而“行”的重要環(huán)節(jié)所構(gòu)成的。政府體制側(cè)重于從靜態(tài)的視角調(diào)和制度框架內(nèi)各個(gè)要素之間的相互關(guān)系，而政府運(yùn)行過(guò)程則注重這些要素在實(shí)際互動(dòng)過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的相互作用；政府體制側(cè)重于規(guī)范層面上組織架構(gòu)的制度性安排，而政府運(yùn)行過(guò)程則強(qiáng)調(diào)這些制度安排在現(xiàn)實(shí)中的施行效果。

改革開(kāi)放以來(lái)，強(qiáng)調(diào)體制改革、體制調(diào)整一直是各項(xiàng)改革工作的主要目標(biāo)指向。大多數(shù)有關(guān)于改革的理論探討和實(shí)踐工作，都以此為中軸展開(kāi)。把攻克改革難關(guān)的方法全部寄托于體制改革，在一定程度上體現(xiàn)了大家對(duì)于改革的急切和期盼，但這并不完全符合實(shí)際，更無(wú)助于問(wèn)題的解決。適宜的做法應(yīng)該是，同等看待體制改革與過(guò)程優(yōu)化的應(yīng)有作用，動(dòng)靜結(jié)合、均衡推進(jìn)。

體制改革當(dāng)然是必要和重要的，但是體制改革往往是階段性的，主客觀上都不可能做到經(jīng)常性地對(duì)體制進(jìn)行改革，否則整個(gè)政府體系就難以正常運(yùn)作[1]。同時(shí)，體制改革顯然也肯定不是無(wú)所不能的，不能把工作中所遇到的問(wèn)題全部都?xì)w結(jié)到體制方面，更不意味著任何問(wèn)題都非要提升至體制層面來(lái)探討才能算是得到“重視”?？创徒鉀Q這一問(wèn)題的理性思路應(yīng)當(dāng)是，在有重點(diǎn)、分階段地繼續(xù)推進(jìn)體制改革的同時(shí)，相機(jī)展開(kāi)政府運(yùn)行過(guò)程的優(yōu)化和各種建設(shè)予以配合。中國(guó)的不少問(wèn)題確實(shí)是出在體制方面，但更多的問(wèn)題特別是經(jīng)常性的問(wèn)題，主要還是來(lái)自于過(guò)程和流程方面。體制改革既非“萬(wàn)金油”、亦非“擋箭牌”，一則要注意避免把許多具體性、日常性問(wèn)題當(dāng)成體制問(wèn)題來(lái)看待，另外也要防止少數(shù)人把自身的既得利益、工作懈怠和失誤說(shuō)成是“體制問(wèn)題”，以此作為拒絕或拖延改革的借口?？傊?，一方面要繼續(xù)堅(jiān)定地推動(dòng)體制改革，另一方面也要把過(guò)程優(yōu)化放到突出位置上來(lái)。強(qiáng)化“過(guò)程意識(shí)”、“流程意識(shí)”，避免濫用“體制”概念，以過(guò)程優(yōu)化來(lái)補(bǔ)充和豐富體制改革，更加注重政府自身建設(shè)，從而更好更快地推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。

在新的時(shí)期推進(jìn)政府改革，轉(zhuǎn)變政府職能，應(yīng)該從體制改革與過(guò)程優(yōu)化兩個(gè)方面共同著力，既強(qiáng)調(diào)體制改革，亦注重政府過(guò)程的調(diào)整與優(yōu)化。政府運(yùn)行過(guò)程的優(yōu)化，政務(wù)工作流程的改進(jìn)，顯然也應(yīng)該是政府職能轉(zhuǎn)變工作的一個(gè)重要方面。政府完全也應(yīng)該能夠在這一領(lǐng)域主動(dòng)作為、有所作為，在這一改革陣地取得更大的改革收益。體制改革是分階段的，過(guò)程改善則可以作為日常性的工作來(lái)安排。以往政府對(duì)這個(gè)問(wèn)題注意不夠，導(dǎo)致自身運(yùn)作的線(xiàn)條太粗，做事不細(xì)，對(duì)工作流程的研究、設(shè)計(jì)和規(guī)范不夠，總認(rèn)為一些細(xì)小問(wèn)題“無(wú)所謂”，從而導(dǎo)致在某些方面形成了政府工作的軟肋和短板。實(shí)際上，諸如政務(wù)公開(kāi)、績(jī)效評(píng)估、公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)等領(lǐng)域的進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化，都不是通常意義上的體制和機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題，而是屬于政府過(guò)程、政府履職方式的范疇。在這些方面不斷發(fā)力、不斷進(jìn)步，對(duì)提高工作效率、減少行政消耗、樹(shù)立政府良好形象都會(huì)有顯而易見(jiàn)的積極作用。在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展面臨上一個(gè)新臺(tái)階的關(guān)鍵時(shí)期，在各種新事物加快作用速度的新時(shí)期，政府管理流程設(shè)計(jì)安排粗放的問(wèn)題會(huì)逐步暴露出來(lái)，在一定條件的影響下還會(huì)進(jìn)一步放大。這就要求政府要主動(dòng)學(xué)習(xí)和實(shí)踐，在這方面盡快補(bǔ)齊短板，從理念、規(guī)范、效率等多個(gè)方面進(jìn)行綜合考慮，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以推動(dòng)政府管理和服務(wù)水平盡快獲得實(shí)質(zhì)性的提高。

二、優(yōu)化政府運(yùn)行過(guò)程是對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的“技術(shù)支持”

對(duì)于政府本身而言，轉(zhuǎn)變政府職能最為基礎(chǔ)的任務(wù)就是提高管理和服務(wù)能力，即政府進(jìn)行社會(huì)管理、提供公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)和技術(shù)水平。政府進(jìn)行管理和服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)根本上要受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展層次的制約，而相應(yīng)的技術(shù)水平則主要依賴(lài)于政府自身建設(shè)質(zhì)量的提升，依賴(lài)于政府服務(wù)意識(shí)的與時(shí)俱進(jìn)和管理理念的全面革新。顯然，政府運(yùn)行質(zhì)量的提升對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能具有非常明顯的推動(dòng)作用，高水平的政府運(yùn)作是加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要“技術(shù)支持”。

（一）政府運(yùn)行質(zhì)量的提升是職能轉(zhuǎn)變成效的最“直觀”體現(xiàn)

在體制改革、結(jié)構(gòu)調(diào)整等改革議程方面，當(dāng)然要積極推動(dòng)，但也不能“操之過(guò)急”，更不能單純寄希望于通過(guò)體制改革達(dá)到“畢其功于一役”的效果。這既不符合客觀實(shí)際，也可能會(huì)導(dǎo)致不可預(yù)估的后果。應(yīng)理性地看到，體制性、結(jié)構(gòu)性方面存在的問(wèn)題，是30多年來(lái)甚至是新中國(guó)成立以來(lái)所逐步積累下來(lái)的，再加上所受到的深層次文化和社會(huì)心理基礎(chǔ)的影響，不可能很快得到改變，在調(diào)整的過(guò)程中也肯定會(huì)有曲折和反復(fù)。我們要以更加長(zhǎng)遠(yuǎn)、更加積極、更加從容的心態(tài)來(lái)看待和規(guī)劃體制性、結(jié)構(gòu)性改革，從做好、做細(xì)當(dāng)下的工作開(kāi)始，腳踏實(shí)地干好“大大小小”的各項(xiàng)改革工作。

轉(zhuǎn)變政府職能工作要涉及到若干領(lǐng)域的內(nèi)容，所取得的成效也會(huì)以不同的形式和節(jié)奏體現(xiàn)出來(lái)，既有立竿見(jiàn)影的快速進(jìn)展，也有潛移默化的點(diǎn)滴轉(zhuǎn)變。政府加強(qiáng)在自身建設(shè)方面的主動(dòng)積極作為，是一種比較便宜的、能在一個(gè)比較短的時(shí)期內(nèi)贏得公眾信任和支持的有效方式。政府運(yùn)行過(guò)程的內(nèi)容構(gòu)成、程序設(shè)計(jì)、硬件配置與公眾所日常接觸的公共產(chǎn)品和服務(wù)緊密相關(guān)，同時(shí)又在很大程度上影響到公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的品質(zhì)和效率，影響到公眾基于與政府接觸的“體驗(yàn)”而產(chǎn)生的對(duì)于政府形象的認(rèn)知。政府組織管理日常事務(wù)能力的高低，辦事流程規(guī)劃的合理與便利程度，政府工作人員的服務(wù)態(tài)度，直接關(guān)乎公眾冷暖和生活舒適度，是居民極為關(guān)注且都“看得見(jiàn)、摸得著”的。政府在這些方面的改進(jìn)，自然就會(huì)更容易使民眾切身地感受到政府工作的進(jìn)步和變化。而且，客觀地說(shuō)，相對(duì)于其他改革領(lǐng)域，政府運(yùn)行質(zhì)量的改進(jìn)在人力物力、時(shí)間精力等方面的投入并不會(huì)耗費(fèi)太多，但在一個(gè)較短的時(shí)間內(nèi)就可以收到成效，使社會(huì)各方面都“切身”感受并體會(huì)到的政府工作的進(jìn)步。

由于長(zhǎng)期以來(lái)官僚主義作風(fēng)、官本位的影響，以及改革以來(lái)特別是新世紀(jì)以來(lái)人們對(duì)域外高水平公共服務(wù)越來(lái)越多的間接或直接的了解、觀察乃至直接體會(huì)，使得公眾對(duì)于政府提高自身服務(wù)工作水平、公務(wù)員改善工作態(tài)度有著更加急迫和更高要求的期盼。而且，由于特定的國(guó)情，人們?cè)谔峒皩?duì)“政府”、“政府工作”、“公務(wù)員”時(shí)首先聯(lián)想到的是“為人民服務(wù)”的工作宗旨。在這種情況下，對(duì)于政府運(yùn)行質(zhì)量、政務(wù)工作水平、公務(wù)員工作態(tài)度的全方位提升就顯得更加重要和刻不容緩。政府應(yīng)善于抓住民眾的需求和心理，以此為契機(jī)，通過(guò)提升自身運(yùn)行質(zhì)量來(lái)建構(gòu)和優(yōu)化政府工作的外部環(huán)境。這些最為“直觀”的改進(jìn)，使得民眾對(duì)政府的努力和創(chuàng)新會(huì)更加認(rèn)可和支持，形成良性的改革氛圍和更加一致的改革共識(shí)，進(jìn)而為將來(lái)的改革工作贏得相應(yīng)的時(shí)間和空間。

（二）職能轉(zhuǎn)變的到位程度有賴(lài)于政府運(yùn)作方式的改進(jìn)程度

轉(zhuǎn)變政府職能工作是否能夠到位，到位的節(jié)奏快慢、順利程度如何，除了需要合情合理的改革方案設(shè)計(jì)，還有賴(lài)于政府運(yùn)作方式的同步改進(jìn)作為配合，它是職能轉(zhuǎn)變工作的“臨門(mén)一腳”。

體制、制度、機(jī)構(gòu)等方面的改革和調(diào)整，需要機(jī)制、程序等方面的技術(shù)配套和支撐，才有利于更好更快地實(shí)現(xiàn)改革工作的預(yù)定目標(biāo)。多年以來(lái)，宏觀、中觀層次的改革工作，重視程度不可謂不高，各種動(dòng)作和投入也不可謂不大。然而，坦率地說(shuō)，就實(shí)際效果特別是距離民眾的期望值而言，政府部門(mén)各方面的表現(xiàn)仍然不盡如人意，包括漠視公眾真實(shí)需求、工作效率低下、公共資源浪費(fèi)嚴(yán)重、面對(duì)外界變化反應(yīng)遲鈍、公務(wù)員服務(wù)意識(shí)淡薄等現(xiàn)象仍然屢見(jiàn)不鮮。無(wú)論是與域外公共服務(wù)水平較高的國(guó)家和地區(qū)相比較，還是與國(guó)內(nèi)政府體系之外的各類(lèi)社會(huì)主體相比較，政府部門(mén)在服務(wù)水平和質(zhì)量、服務(wù)態(tài)度、工作效能等方面差距明顯。政府對(duì)改革目標(biāo)的持續(xù)許諾、來(lái)自民眾的巨大期望，長(zhǎng)時(shí)間地與真實(shí)表現(xiàn)之間存在著較大反差和鴻溝，形成了中國(guó)政府改革的一個(gè)長(zhǎng)期困境，轉(zhuǎn)變政府職能工作也被貼上“老生常談”的尷尬標(biāo)簽。顯然，要確保改革目標(biāo)的順利達(dá)成，僅有制度設(shè)計(jì)層面的工作顯然還不夠，還需要相應(yīng)的中微觀層次的技術(shù)跟進(jìn)作為配套。

許多改革不到位的問(wèn)題，并不是改革工作沒(méi)有得到足夠重視，也不是改革方案沒(méi)有得到有力落實(shí)，而是技術(shù)性、程序性、技巧性方面的問(wèn)題。通過(guò)反復(fù)地強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)重視”、“加快落實(shí)”，短時(shí)間內(nèi)若干次調(diào)整改革計(jì)劃與方案，未必能有助于問(wèn)題的解決，把林林總總的問(wèn)題全部歸結(jié)到體制上的傾向和做法更是值得商榷。任何完美的制度設(shè)計(jì)、理想的組織架構(gòu)，都需要實(shí)際的運(yùn)行效果來(lái)體現(xiàn)。只有在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中將改革的努力和心血呈現(xiàn)出來(lái)，才能使公眾實(shí)實(shí)在在地感受到政府改革的誠(chéng)意，并對(duì)政府工作給予認(rèn)可和信任。

緊跟著轉(zhuǎn)變職能工作的節(jié)奏和步伐，優(yōu)化政府運(yùn)行過(guò)程，在履職程序和方式的規(guī)范有效程度、公務(wù)人員隊(duì)伍素質(zhì)的整體強(qiáng)化等方面加速跟進(jìn)，都是能夠有助于轉(zhuǎn)變職能工作順利實(shí)施的“助推劑”和“潤(rùn)滑劑”。體制、制度、機(jī)構(gòu)等領(lǐng)域的改革，都需要漸次傳導(dǎo)和體現(xiàn)在機(jī)制、程序、方式等操作層面中來(lái)，任何改革方案都要貫穿于政府的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中來(lái)得以展現(xiàn)。因此，政府運(yùn)行過(guò)程這一關(guān)的工作沒(méi)有把握好，轉(zhuǎn)變職能工作的成效就會(huì)大打折扣，甚至存在著“卡殼”或“前功盡棄”的風(fēng)險(xiǎn)。做好流程、工序、態(tài)度這些可能看似不起眼的細(xì)節(jié)性工作，實(shí)際上是為轉(zhuǎn)變職能工作“站好最后一班崗”。

（三）政府運(yùn)作方式的創(chuàng)新有助于加快職能轉(zhuǎn)變的節(jié)奏

政府運(yùn)作方式的改進(jìn)和創(chuàng)新，首先當(dāng)然是依據(jù)政府職能的轉(zhuǎn)變方向來(lái)定位的。政府運(yùn)作方式是由政府的職責(zé)配置決定的，有什么樣的職責(zé)內(nèi)容就需要有與之相適應(yīng)的運(yùn)作方式。按照構(gòu)建服務(wù)型政府的要求，在橫縱向上分別明確各級(jí)政府、各業(yè)務(wù)部門(mén)的職責(zé)，強(qiáng)調(diào)選擇與職責(zé)內(nèi)容相適應(yīng)的運(yùn)作方式，是優(yōu)化政府運(yùn)行過(guò)程的第一考慮。同時(shí)，也要看到，政府職責(zé)內(nèi)容與其運(yùn)作方式并非完全是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，同樣的職責(zé)可以通過(guò)不同的履職手段來(lái)實(shí)現(xiàn)，這些相異的運(yùn)作方式亦會(huì)產(chǎn)生不同的治理效果。運(yùn)作方式的優(yōu)化和創(chuàng)新對(duì)職責(zé)的有效履行具有顯著的反作用。

政府運(yùn)作方式的改進(jìn)和創(chuàng)新，能夠形成新的改革突破，有助于加快改革的步伐和節(jié)奏。為使政府運(yùn)行能夠適應(yīng)于快速變化的治理環(huán)境，政府自身不斷發(fā)展、應(yīng)用新的“知識(shí)群”和“行政業(yè)態(tài)”，從政務(wù)公開(kāi)、績(jī)效管理、問(wèn)責(zé)制到網(wǎng)絡(luò)政務(wù)、方格化管理，從壓力管理、溝通管理、沖突管理到合作治理、伙伴協(xié)作，都是政府在新的條件和壓力下回應(yīng)社會(huì)各種新訴求的產(chǎn)物。這些在具體運(yùn)作方式領(lǐng)域的創(chuàng)新，既為加快推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變貢獻(xiàn)了力量，符合新時(shí)期行政體制改革的新要求，又在吸納和運(yùn)用新生事物的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了政府職責(zé)內(nèi)容的與時(shí)俱進(jìn)，能夠迅速地契合當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的快節(jié)奏這一實(shí)際。

政府運(yùn)行對(duì)于治理環(huán)境的快速反應(yīng)，政府運(yùn)作方式創(chuàng)新的日益活躍，對(duì)政府工作的實(shí)質(zhì)性影響越來(lái)越大。越來(lái)越多新治理方式的采納，使傳統(tǒng)管理手段受到較大沖擊，加速了它們退出歷史舞臺(tái)的過(guò)程。社會(huì)各方面對(duì)政府加快改進(jìn)服務(wù)和管理方式的迫切需求，地方之間發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)，使得政府在治理創(chuàng)新方面一直保持著較高的壓力和動(dòng)力。同時(shí)，在具體運(yùn)作方式領(lǐng)域的創(chuàng)新不需要支付太多成本，難易選擇余地較大，很多政府部門(mén)都將這些方面的創(chuàng)新作為政府改革的重要“抓手”，傾注了很大的精力，表現(xiàn)出了積極的首創(chuàng)精神，在這一領(lǐng)域的積極性、活躍度日漸高漲，都在隨時(shí)“注意”各自的工作動(dòng)態(tài)，不甘心“落于人后”，形成了一個(gè)比較良性的“爭(zhēng)先”局面。各式各樣因地制宜、切實(shí)可行的政府創(chuàng)新樣本越來(lái)越豐富，轉(zhuǎn)變政府職能工作的整體節(jié)奏越發(fā)明快。

三、充分發(fā)揮優(yōu)化政府運(yùn)行過(guò)程對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能的“窗口”效應(yīng)

在把握住政府運(yùn)行過(guò)程的直觀性和現(xiàn)實(shí)性特征之后，為了將轉(zhuǎn)變政府職能和行政體制改革工作盡快提速提質(zhì)，要在繼續(xù)穩(wěn)固和深化已有改革積淀的基礎(chǔ)上，有策略、有技巧地把政府工作推進(jìn)提升至更高水準(zhǔn)，將政府運(yùn)行水平的全面提升作為展示轉(zhuǎn)變政府職能工作新進(jìn)展、新氣象的重要“窗口”，塑造上佳的政府形象和公信度。

（一）以“軟服務(wù)”限制“硬差距”

就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一般規(guī)律而言，由于受不同的資源稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)特別是市場(chǎng)機(jī)制所引發(fā)的“累積因果效應(yīng)”[2]的影響，地區(qū)間發(fā)展不平衡是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的常態(tài)現(xiàn)象。地區(qū)間差距作為一種綜合差距，以長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的持續(xù)差距為基本特征，同時(shí)也包括公共產(chǎn)品、公共服務(wù)在內(nèi)的諸多方面的差距。

致力于平衡區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的諸種差距，一直是理論研究和政策層面努力的方向和目標(biāo)?？傮w而言，無(wú)論理論研究還是政策層面，長(zhǎng)期以來(lái)更多地關(guān)注的是縮小它們之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距的問(wèn)題，中央和地方政府為控制地區(qū)和城鄉(xiāng)差距而出臺(tái)的若干政策組合也更多地集中于經(jīng)濟(jì)層面。然而，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)的干預(yù)是受?chē)?yán)格限制的，政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的空間相對(duì)狹小，效果也并不明顯。進(jìn)一步而言，縮小地區(qū)間差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，不應(yīng)只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的協(xié)調(diào)，更不是區(qū)域間經(jīng)濟(jì)總量的整齊劃一，而是需要統(tǒng)籌達(dá)到地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的總體均衡[3]。因此，縮小地區(qū)間、城鄉(xiāng)間差距的更深一層次的內(nèi)涵在于：并非只是著力于縮小它們之間在經(jīng)濟(jì)總量上的差距，而是要更注重縮小地區(qū)間、城鄉(xiāng)間在基本公共服務(wù)水平、政府運(yùn)行質(zhì)量方面的差距，把以“軟服務(wù)”限制“硬差距”作為公共政策的主要操作路向。通過(guò)把政策注意力逐漸轉(zhuǎn)移到基本公共服務(wù)均等化、提高政府運(yùn)行水平上來(lái)，使不同地區(qū)、城鄉(xiāng)之間在這些領(lǐng)域的差距明顯小于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的差距，甚至把高低次序扭轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)。

若干理論研究和實(shí)際狀況都顯示出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)與政府建設(shè)的多數(shù)領(lǐng)域之間的正相關(guān)關(guān)系并不明顯。中國(guó)近10多年來(lái)地方政府改革和創(chuàng)新的實(shí)踐也表明，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)在政府創(chuàng)新方面并未形成明顯的類(lèi)似差距[4]。也就是說(shuō)，東中西部之間、城鄉(xiāng)之間所形成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距已存在較長(zhǎng)時(shí)期的情況下，并沒(méi)有完全傳遞和影響到政府運(yùn)行質(zhì)量方面，它們之間在政府建設(shè)和發(fā)展方面還未形成明顯的梯次狀態(tài)。即便是在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的三個(gè)“三角地區(qū)”，即先后形成于20世紀(jì)80年代的“珠三角”經(jīng)濟(jì)圈、20世紀(jì)90年代的“長(zhǎng)三角”經(jīng)濟(jì)圈以及21世紀(jì)初期的“環(huán)渤?！苯?jīng)濟(jì)圈，在政府運(yùn)行水平方面也未形成一個(gè)明顯的區(qū)域發(fā)展梯次。

衡量和比較地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r應(yīng)該是全方位的。對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，即使是在受限于財(cái)政狀況、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等“硬件”條件的約束下，政府也完全可以從提升自身運(yùn)作水平、提升“軟件”品質(zhì)這一點(diǎn)來(lái)著手進(jìn)行努力，突出自己的比較優(yōu)勢(shì)。隨著社會(huì)的全面進(jìn)步，政府自身應(yīng)當(dāng)能夠逐漸理解并體會(huì)到：推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是成績(jī)，提升政府運(yùn)行水平也是成績(jī)；招商引資是成績(jī)，做好社會(huì)管理和公共服務(wù)也是成績(jī)；提高自身運(yùn)行水平，同樣會(huì)得到體制內(nèi)外方方面面的認(rèn)可。而且，優(yōu)化政府運(yùn)行過(guò)程、加強(qiáng)政府建設(shè)，相對(duì)而言更容易出成績(jī)。因?yàn)樵谡l(fā)展這一領(lǐng)域，大家普遍都從一個(gè)較低的水平起步，誰(shuí)能夠率先看清和領(lǐng)會(huì)這一點(diǎn)，及時(shí)加快加緊動(dòng)作，盡快形成自己的優(yōu)勢(shì)和特色，誰(shuí)就會(huì)走在全國(guó)前列。

近年來(lái)，越來(lái)越多的政府主體已經(jīng)認(rèn)識(shí)到主動(dòng)優(yōu)化政府運(yùn)行過(guò)程、提高運(yùn)作水平的重要性和價(jià)值所在。不少地方在政府運(yùn)行的理念、機(jī)制、流程等方面探索推出了豐富的創(chuàng)新實(shí)踐，有的還上升形成為正式制度，同時(shí)它們參與官方或民間舉辦的“地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”、“行政管理創(chuàng)新獎(jiǎng)”、“改革創(chuàng)新獎(jiǎng)”、“政府工作創(chuàng)新獎(jiǎng)”、“政府服務(wù)創(chuàng)新獎(jiǎng)”、“公務(wù)員創(chuàng)意獎(jiǎng)”等相關(guān)活動(dòng)的積極性都很高。這些都充分說(shuō)明，政府已經(jīng)非常重視自身的建設(shè)工作，也很關(guān)心來(lái)自社會(huì)各個(gè)方面對(duì)自身工作的評(píng)價(jià)。今后應(yīng)鼓勵(lì)更多的政府主體去積極探索適宜自身的特色發(fā)展模式，起到標(biāo)桿和示范作用，為中國(guó)政府發(fā)展提供充滿(mǎn)創(chuàng)意的理念和實(shí)踐樣本，共同推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)政府運(yùn)行水平的整體提升。

（二）以“日常性調(diào)整”配合“階段性改革”

中國(guó)的政府改革尤其是機(jī)構(gòu)改革帶有明顯的階段性特征。改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)先后進(jìn)行了7輪較為集中的政府機(jī)構(gòu)改革，基本上每一屆中央政府都要以新一輪的機(jī)構(gòu)改革作為新一屆中央政府準(zhǔn)備開(kāi)始運(yùn)轉(zhuǎn)的前奏，且這業(yè)已成為某種“慣例”[5]。這一系列的改革緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變這一主線(xiàn)，取得了可觀的成效，有力地配合和促進(jìn)了改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。

政府的階段性改革策略有其必要性和特定優(yōu)勢(shì)。與此同時(shí)，在每次集中性的改革行動(dòng)之間，也要以主動(dòng)作為、積少成多、持續(xù)推進(jìn)的心態(tài)來(lái)開(kāi)展轉(zhuǎn)變政府職能和行政體制改革工作，通過(guò)做好政府的日常工作來(lái)配合階段性改革，夯實(shí)改革的工作基礎(chǔ)，使改革節(jié)奏更加穩(wěn)健，整個(gè)改革層次更加豐富。

日常性的調(diào)整和優(yōu)化工作，就是針對(duì)平時(shí)工作中司空見(jiàn)慣，尤其是社會(huì)公眾反映較為強(qiáng)烈和突出的現(xiàn)實(shí)、直接問(wèn)題，政府主動(dòng)從細(xì)節(jié)、細(xì)微之處著手，研究摸索出能夠解決這些問(wèn)題的改進(jìn)辦法，推出改革的具體舉措。采用“問(wèn)題導(dǎo)向”的改革思路和推進(jìn)方式，著眼于現(xiàn)實(shí)中一個(gè)個(gè)具體的實(shí)際問(wèn)題，著眼于“小事”，著眼于細(xì)節(jié)，著眼于細(xì)微，是政府展開(kāi)“日常性調(diào)整”的主要特征。在平時(shí)工作中，各個(gè)地方政府、部門(mén)機(jī)構(gòu)，都要堅(jiān)持秉承“日常性調(diào)整”的觀念，在自身力所能及的范圍內(nèi)，針對(duì)最具體、最實(shí)際的問(wèn)題進(jìn)行“微調(diào)”式的改進(jìn)和優(yōu)化，這些“小改革”、“微改革”日積月累下來(lái)，肯定將會(huì)把政府運(yùn)行水平提升到一個(gè)新的層次，政府形象塑造和公信力建設(shè)也將會(huì)有一個(gè)質(zhì)的飛躍。

特別是對(duì)于基層政府和一線(xiàn)部門(mén)而言，它們?cè)谶\(yùn)行過(guò)程方面具有更加開(kāi)放性和便利性的優(yōu)勢(shì)，具有直接面對(duì)群眾、代表政府“臉面”的重要功能，日常工作中與群眾直接接觸頻繁，能夠直接體驗(yàn)民情民意，應(yīng)當(dāng)比省級(jí)、地市級(jí)等中間層次政府做得更為靈活，理應(yīng)更易于實(shí)現(xiàn)具體問(wèn)題的解決和機(jī)制創(chuàng)新。可以發(fā)現(xiàn)，在政府運(yùn)行水平獲得較快提高、政府建設(shè)取得較快發(fā)展的地方和部門(mén)，并未進(jìn)行大張旗鼓的改革運(yùn)動(dòng)，而大多都是在對(duì)基層工作、一線(xiàn)工作中一些日常機(jī)制和程序進(jìn)行重新調(diào)整、優(yōu)化后帶動(dòng)起來(lái)的。包括構(gòu)建政府與公眾互動(dòng)的多樣化渠道、大幅度增加座談會(huì)和聽(tīng)證會(huì)的頻率、建立決策前專(zhuān)家咨詢(xún)機(jī)制、大力實(shí)行居民辦事的電子化和網(wǎng)絡(luò)化、反復(fù)改進(jìn)政府工作程序和流程、普遍建立行政服務(wù)中心和市民服務(wù)中心、不斷改善政府工作人員的精神面貌和工作作風(fēng)在內(nèi)的一整套日常性調(diào)整工作，潛移默化地對(duì)階段性改革行動(dòng)形成了有益的補(bǔ)充和配合，兩者相得益彰，推動(dòng)著政府運(yùn)行水平邁上一個(gè)新的臺(tái)階。

應(yīng)當(dāng)看到和承認(rèn)的是，中國(guó)的各級(jí)地方政府主體、各級(jí)政府機(jī)構(gòu)從來(lái)不缺創(chuàng)意和想法，更不缺踏實(shí)肯干的行動(dòng)和效率。今后需要注意的是加強(qiáng)引導(dǎo)，更加明確未來(lái)的發(fā)展方向和建設(shè)重點(diǎn)，用一個(gè)現(xiàn)代化政府管理的應(yīng)有標(biāo)準(zhǔn)去要求它們做好相應(yīng)的工作，把精力和資源投入到應(yīng)有的領(lǐng)域和前進(jìn)軌道上，使其盡快融入到民主和法治的當(dāng)代治理格局里，在致力于現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的過(guò)程中不斷提高自身運(yùn)行的水平。

參考文獻(xiàn)：

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[3]周望.協(xié)作性公共服務(wù)：中國(guó)地方政府間關(guān)系發(fā)展的新策略[J].理論與現(xiàn)代化，2010，（5）.

[4]楊雪冬.過(guò)去10年的中國(guó)地方政府改革——基于中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的評(píng)價(jià)[J].公共管理學(xué)報(bào)，2011，（1）.

[5]周望.改革開(kāi)放以來(lái)政府機(jī)構(gòu)改革的回溯、反思與展望[J].行政論壇，2009，（5）.

責(zé)任編輯 侯 琦