溫 福 英

(福建農(nóng)林大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建 福州 350002)

努力推動社會公平、公正是構(gòu)建和諧社會、縮小城鄉(xiāng)差距的重要舉措。改革開放以來，我國在經(jīng)濟社會發(fā)展方面取得了舉世矚目的成就，但同時社會發(fā)展中的不公平現(xiàn)象卻日益凸顯，尤其是公共產(chǎn)品供給中的不公平問題阻礙著社會的發(fā)展和文明的進步。公共產(chǎn)品是城市和農(nóng)村生產(chǎn)和生活的必需品，農(nóng)村公共產(chǎn)品相對于農(nóng)民或家庭消費的“私人產(chǎn)品”而言，在農(nóng)村地域范圍內(nèi)，用于滿足農(nóng)村公共需要，通常包括農(nóng)村生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、公共事業(yè)、公共福利等方面的內(nèi)容。相對于城市社會公共產(chǎn)品供給而言，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給長期滯后，與城市公共產(chǎn)品供給存在較大的差距。努力推動農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給公平是實現(xiàn)全面建成小康社會的根本目標(biāo)?！蛾P(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》中指出，今后應(yīng)健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，并從加強農(nóng)村義務(wù)教育、推動縣鄉(xiāng)公共文化體育設(shè)施和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，推動基本醫(yī)療保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，開展農(nóng)村公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點工作等保障均等化的實現(xiàn)。

一、福建省農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不均衡分析

保證城鄉(xiāng)公共物品均衡供給，推進農(nóng)民廣泛、平等地享用公共產(chǎn)品是保證社會成員最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，也是實現(xiàn)社會公平的具體體現(xiàn)。這要求“政府一視同仁地對待不同的地區(qū)或群體，做到公共產(chǎn)品的公平分配，公共服務(wù)均等化才有可能實現(xiàn)”[1]。因此，社會公平是政府提供公共產(chǎn)品必須遵循的最基本原則，也是保證所有成員共享發(fā)展成果的權(quán)利。近年來，福建省出臺了一系列政策措施，千方百計地積聚合力，努力增加農(nóng)村公共物品供給，保證強農(nóng)惠農(nóng)投入的穩(wěn)定增長，推動公共財政向農(nóng)村傾斜、公共設(shè)施向農(nóng)村延伸、公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，加快農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展。這些措施旨在不斷縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距，推進基本公共服務(wù)均等化。

福建省農(nóng)村公共產(chǎn)品雖不斷增加，但與城市相比，與農(nóng)村、農(nóng)民實際需要相比，還存在相當(dāng)大的差距。按照“上級財政補助、本級財政配套和村級自籌補充”的政策，配套和補助的部分受地方政府的財力制約，各地方政府提供公共產(chǎn)品的能力也各不相同。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制中城鄉(xiāng)和區(qū)域的不平衡以及公共產(chǎn)品供需失衡現(xiàn)象仍然較為明顯。

(一)公共產(chǎn)品供給的城鄉(xiāng)不均衡

城市公共產(chǎn)品一直由國家負擔(dān)，而農(nóng)村公共產(chǎn)品的短缺卻由地方政府解決，由其他費用來彌補。有限的財政投資，使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給仍受到很大約束。在農(nóng)村實施稅費改革、取消農(nóng)業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)財政收入大幅減少，嚴(yán)重制約了縣鄉(xiāng)政府提供農(nóng)村社區(qū)公共品的能力。2013年福建省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入30816元，農(nóng)民人均純收入11184元。城鎮(zhèn)居民人均消費支出首次突破2萬元，消費結(jié)構(gòu)也從生存型向發(fā)展享受型轉(zhuǎn)變，而全省農(nóng)民人均生活消費支出8151.2元[2]。城市居民和農(nóng)村居民在收入方面和消費支出還存在較大差距。

(二)公共產(chǎn)品供給的區(qū)域不平衡

福建省區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，沿海發(fā)達地區(qū)和山區(qū)之間收入差距明顯，如福州、泉州、廈門等近海大型城市，其經(jīng)濟水平就遠高于內(nèi)陸的南平和寧德等山區(qū)城市，從而導(dǎo)致2個區(qū)域在教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障、飲水、環(huán)境衛(wèi)生等公共產(chǎn)品供給上存在著較大差距。經(jīng)濟發(fā)達的區(qū)域設(shè)施設(shè)備比較先進，各種資源相對充裕，而經(jīng)濟較落后的區(qū)域設(shè)施設(shè)備相對落后，資源不足問題突出。由此可見，沿海城鄉(xiāng)差距、山區(qū)城鄉(xiāng)差距、沿海農(nóng)村和山區(qū)農(nóng)村之間差距顯著。2012年，福建省南平市政和縣等23個省級扶貧開發(fā)重點縣的GDP和地方公共財政收入分別占全省總量的9.1%和4.2%，在全省58個縣(市)總量中分別占16.3%和11.9%；人均GDP和人均地方財政分別約占全省平均水平的60.6%和28.1%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入比其他35個縣(市)分別低于6600元、2100元[3]。財政收入的差異制約了公共產(chǎn)品供給的區(qū)域不平衡。

(三)農(nóng)村公共產(chǎn)品供需失衡

在我國，長期以來公共產(chǎn)品都是政府獨家提供，公共投資項目和服務(wù)完全由政府管制，這種自上而下的供給模式，離開了對公共產(chǎn)品需求的實際考察，不可避免地出現(xiàn)供需結(jié)構(gòu)不合理。造成農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品供給不足，不太需要的出現(xiàn)過剩。政府提供了一些不切合農(nóng)民需求的設(shè)備，不符合農(nóng)村現(xiàn)階段消費的公共產(chǎn)品，既浪費了國家資源，又無法滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活對公共產(chǎn)品的實際需求，甚至破壞環(huán)境，損害農(nóng)民利益，影響經(jīng)濟的快速、持續(xù)發(fā)展。

一個地區(qū)、一個社會需要的公共產(chǎn)品種類和數(shù)量，是受當(dāng)?shù)厣a(chǎn)力和經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定的。從農(nóng)民的需求出發(fā)，既要考慮當(dāng)?shù)厣a(chǎn)力和經(jīng)濟發(fā)展水平，又要充分了解農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求特點、支付能力。只有深入調(diào)查研究，確定公共產(chǎn)品的供求均衡點，才能統(tǒng)籌兼顧地考慮公共產(chǎn)品的最優(yōu)供給模式。

因此，必須以農(nóng)民為本構(gòu)建合理的公共產(chǎn)品供給的自下而上的決策機制，充分考慮廣大農(nóng)民的現(xiàn)實需求，確定公共產(chǎn)品的供求均衡點，讓農(nóng)民在公共產(chǎn)品公平供給的制度下真正享受到平等待遇。

二、福建省農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的公平性實踐探索

促進城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給公平，就是要合理配置公共產(chǎn)品資源，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給均衡發(fā)展。針對當(dāng)前存在的差距，福建省加大了對農(nóng)村公共產(chǎn)品的財政投入，使農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生資源和農(nóng)村社會保障制度得到很大改善，城鄉(xiāng)差距在不斷縮小。

(一)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是保證農(nóng)民基本生活和農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)活動的前提，也是影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主要障礙。目前很多農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是農(nóng)田水利設(shè)施等還不能完全滿足農(nóng)業(yè)的需要。福建省加大了公共財政對水利建設(shè)的投入，計劃“十二五”后3年，確保完成投資584億元，力爭完成投資690億元，加強我省防洪防潮、蓄水、引調(diào)水、農(nóng)田水利與農(nóng)村飲水安全、水土流失治理、流域綜合治理等城鄉(xiāng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[4]。農(nóng)村飲水安全工程、中小河流綜合治理、小型水庫除險加固等三大項目，已列入福建水利的重點工作。我省以“村村通公路，村村通自來水，村村通客車、村村通有線電視”等基礎(chǔ)設(shè)施為主要內(nèi)容的供給量基本完成，已向“縣縣通高速、鎮(zhèn)鎮(zhèn)有干線轉(zhuǎn)變”。福建省山區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的增多，很好地滿足了農(nóng)民生產(chǎn)生活的需要，使農(nóng)村面貌發(fā)生了極大改變，農(nóng)民的收入也在穩(wěn)步提升。農(nóng)民的需求也逐步轉(zhuǎn)向保障生活質(zhì)量的公共產(chǎn)品需求，如文化娛樂設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施、農(nóng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村信息通信基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村信息化應(yīng)用設(shè)施。

(二)農(nóng)村義務(wù)教育全面覆蓋

教育公平是社會公平的起點，福建省通過推動教育資源向薄弱地區(qū)傾斜以解決教育資源的不均衡配置，從而提升基本公共教育服務(wù)水平，縮小城鄉(xiāng)教育差距。2013年以來，福建省出臺了一系列扶持政策，以補足教育均衡發(fā)展的“短板”。2013年省級財政拿出4.6億元，安排23個省級扶貧開發(fā)工作重點縣每個縣一次性教育專項補助經(jīng)費2000萬元，其中75%以上投入義務(wù)教育階段；對蕉城區(qū)、建甌市、建陽市、漳浦縣、漳平市等5個財力相對貧困的縣(市、區(qū))，分別安排500萬元，用于補助當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育學(xué)校配備教學(xué)儀器設(shè)備等[5]。2012年，福建省累計建成義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校5318所，占全省總校數(shù)的75%，保留農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點3504個，94.5%的學(xué)生上學(xué)單程步行時間在合理范圍內(nèi)，并通過推行城區(qū)“小片區(qū)”管理模式和農(nóng)村薄弱學(xué)校委托管理試點，推進縣域內(nèi)義務(wù)教育教師校際交流，帶動薄弱校提升辦學(xué)水平[6]。這些措施有效地促進了義務(wù)教育的城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。

(三)農(nóng)村公共衛(wèi)生資源有所改善

福建省農(nóng)村衛(wèi)生資源總量持續(xù)增加，衛(wèi)生服務(wù)能力進一步增強。2012年全省共有村醫(yī)療點19691個，鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員28268人，建成5076個標(biāo)準(zhǔn)化村衛(wèi)生所，基本實現(xiàn)“鄉(xiāng)鄉(xiāng)有衛(wèi)生院，村村有衛(wèi)生室”。據(jù)統(tǒng)計，2013年漳州市13家基層醫(yī)療機構(gòu)共投入資金9712萬元，完成年度投資計劃的158.4%，全年共新建業(yè)務(wù)用房20620.9 m2，修繕16939 m2，新增床位182張[7]。2013-2015年，福建省財政每年安排每個扶貧開發(fā)工作重點縣1000萬元23個縣，共計6.9億元專項資金，支持急需解決的衛(wèi)生、文化、體育等社會事業(yè)項目[8]。福建省農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生狀況有了很大的改進，縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，醫(yī)療服務(wù)條件逐步改善。為了優(yōu)化農(nóng)村公共衛(wèi)生環(huán)境，大力推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，按照“布局美、環(huán)境美、建筑美、生活美”的要求，以整治裸房、垃圾處理、污水治理、村道硬化、村莊綠化為重點，實施“千村整治、百村示范”工程。

(四)農(nóng)村社會保障制度不斷健全

福建省建立了較為健全的農(nóng)村社會保障制度，并不斷提高保障標(biāo)準(zhǔn)。2013年我省新農(nóng)合籌資水平提高到每人每年不低于340元，莆田市農(nóng)村低保月保障標(biāo)準(zhǔn)提高到350元，達到城市低保保障標(biāo)準(zhǔn)的70%，農(nóng)村低保年保障標(biāo)準(zhǔn)從2880元提高到4200元，達到城市標(biāo)準(zhǔn)的70%。福建省連江縣新農(nóng)合政策2014年每位參合農(nóng)民籌資標(biāo)準(zhǔn)將提高為410元[9]。在推進城鄉(xiāng)一體化過程中，因城鎮(zhèn)化建設(shè)和項目建設(shè)需要，土地全部被征用的農(nóng)村低保家庭，享受同城市低保家庭一樣的補助水平。新農(nóng)合保障水平進一步提高，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與農(nóng)村社會救助制度逐漸健全。

三、基于社會公平視閾的福建省農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式構(gòu)建

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式直接決定了其供給規(guī)模和供給效率。福建省地區(qū)差異明顯，由于總體經(jīng)濟水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地理條件、文化背景等方面的差距，使得公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀存在較大的差異性。根據(jù)各地區(qū)不同農(nóng)村生產(chǎn)力和經(jīng)濟發(fā)展的水平，“進一步創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)供給決策機制,實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給主體的多元化，構(gòu)建財權(quán)與事責(zé)相匹配的農(nóng)村公共財政，并加強對農(nóng)村公共服務(wù)供給的監(jiān)督和約束”[10]。因此，福建省農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不可能按照統(tǒng)一的模式進行，采取與之相配套的模式，應(yīng)結(jié)合區(qū)域差距，突出區(qū)域重點，全面完善，形成各具特色的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式。

(一)城鄉(xiāng)、區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展模式

經(jīng)濟發(fā)達的沿海地區(qū)農(nóng)村，政府能夠提供更多的財力供應(yīng)農(nóng)村公共產(chǎn)品，生產(chǎn)、生活的基本公共產(chǎn)品相對完善。而不發(fā)達的山區(qū)農(nóng)村，政府財力有限，公共產(chǎn)品的供給自然就會出現(xiàn)短缺。因此，各級政府必須轉(zhuǎn)變觀念，采取切實行動，在實踐中真正堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推動城鄉(xiāng)社會公共產(chǎn)品的銜接乃至整合，在城鄉(xiāng)可銜接、整合的公共產(chǎn)品上要作出切實的規(guī)劃，力求以城帶鄉(xiāng)、以城促鄉(xiāng)，鼓勵跨區(qū)域、跨城鄉(xiāng)合作，共享各區(qū)域、城鄉(xiāng)間的公共資源，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給一體化。(1)在公共生產(chǎn)設(shè)施方面，城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，使農(nóng)業(yè)分享城市和工業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施，這樣既拓寬農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的資金來源、增大投資規(guī)模、提高投資效率，又可以通過工業(yè)助推農(nóng)業(yè)發(fā)展。(2)在教育資源方面，鼓勵經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)扶持和幫助經(jīng)濟落后地區(qū)改善辦學(xué)設(shè)施設(shè)備，激勵城鄉(xiāng)之間師資的合理分配，利用師資強的學(xué)校固定幫扶師資弱的學(xué)校、定點開展城鄉(xiāng)學(xué)生之間的交流學(xué)習(xí)活動?？s小各區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間辦學(xué)設(shè)施設(shè)備的差距，推進農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校辦學(xué)條件均衡配置。(3)在衛(wèi)生資源方面，同樣可采取沿海地區(qū)與山區(qū)之間的對口幫扶工作，在醫(yī)療設(shè)備和資源上制定具體幫扶對象，實行城鎮(zhèn)居民醫(yī)保及新農(nóng)合與城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的銜接。

(二)特色產(chǎn)業(yè)帶動型發(fā)展模式

福建省具有發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的歷史傳統(tǒng)和自然條件，依據(jù)所在地區(qū)獨特的優(yōu)勢，大多農(nóng)村已經(jīng)具備了相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)帶動?？亢５牡貐^(qū)形成了具有特色的水產(chǎn)品特色產(chǎn)業(yè)，靠山的地區(qū)形成了具有山區(qū)特色的農(nóng)林產(chǎn)品特色產(chǎn)業(yè)。并圍繞這些特色產(chǎn)品或產(chǎn)業(yè)鏈，實行專業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營，通過一村一品來帶動鄉(xiāng)村綜合發(fā)展，從而推動相關(guān)公共產(chǎn)品的發(fā)展。連江水產(chǎn)品作為代表性的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，帶動了當(dāng)?shù)氐臐O業(yè)養(yǎng)殖、加工技術(shù)的發(fā)展，建立了漁業(yè)實用技術(shù)推廣共享平臺。同時，通過深入治理工業(yè)污染，加強水源保護，重點流域水環(huán)境綜合整治；加強水域生態(tài)環(huán)境保護，切實采取有效措施防治水域污染，保證了漁業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量。在此基礎(chǔ)上，通過實施“示范工程”整治鄉(xiāng)村環(huán)境，打造漁村型農(nóng)民新村。目前，已有2個濱海漁村獲海西十佳“魅力鄉(xiāng)村”稱號。福建安溪茶葉、永春綠竹產(chǎn)業(yè)也對當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)技術(shù)、環(huán)境提升、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了很好的帶動作用。因此，根據(jù)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色，帶動農(nóng)村公共產(chǎn)品的發(fā)展，形成以特色產(chǎn)業(yè)助推公共產(chǎn)品的發(fā)展提升。

(三)社會事業(yè)優(yōu)先發(fā)展模式

對經(jīng)濟條件比較落后、產(chǎn)業(yè)不發(fā)達的地區(qū)，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村居民增收的渠道少，公共服務(wù)的資金更多的是依靠地方政府提供。政府財力有限決定了農(nóng)村公共物品的供給必須分階段、分類別，根據(jù)需求的優(yōu)先順序，統(tǒng)籌考慮其公平與效率，把重點放在最重要、最迫切的公共產(chǎn)品供給上，著力于滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民人權(quán)保障性的基本社會公共服務(wù)。將公共產(chǎn)品供給的重點放在直接改善農(nóng)民的生產(chǎn)和生活環(huán)境上來, 建立以政府投資為主體的保障農(nóng)民生存需求的公共產(chǎn)品供給體系，保證基本民生需要的公共安全、教育權(quán)、基本醫(yī)療衛(wèi)生等應(yīng)優(yōu)先提供，讓經(jīng)濟條件比較落后的農(nóng)村也能共享基本社會公共服務(wù)。因此，應(yīng)盡快改革現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元體制，調(diào)整政府公共財政支出，加大對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的資金和政策投入力度，以體現(xiàn)政府的公平和公正。

(四)市場機制誘導(dǎo)發(fā)展模式

這一模式主要適用于市場化程度較高的地區(qū)、具有經(jīng)營性特征的公共產(chǎn)品，市場機制引入既把競爭機制引入政府公共服務(wù)的一些領(lǐng)域，以實現(xiàn)公共資源的有效配置，又有利于農(nóng)村公共產(chǎn)品日常維護，保持農(nóng)村公共產(chǎn)品的基本功能。目前，政府修建農(nóng)村生產(chǎn)、生活設(shè)施，財政投入形式一般為一次性的基建撥款，不包括后續(xù)維護資金。很多村民反映建好的公路、水庫、河堤沒有得到很好地維護，如何維護成了一大難題。筆者認(rèn)為這類農(nóng)村公共產(chǎn)品可以采取承包給私人運營，通過適當(dāng)收取一定的費用，一方面可利用收取的費用用于日常維護；另一方面可以限制一部分人破壞性、過渡性的利用。

基于以上原因，這類農(nóng)村公共產(chǎn)品，政府可以通過“誰受益、誰維護”的市場化運營機制，形成供給市場各方有序的競爭與合作機制，提高公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量和效益。在晉江農(nóng)村，部分地方已經(jīng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉設(shè)施進行了較好的探索，采取了承包經(jīng)營方式，很好地解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水源不足的問題，大大改善了村民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進了農(nóng)民增收。這無疑是改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的創(chuàng)新之舉。

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