羅俊璇,黎榮彬

(廣東省嶺南綜合勘察設(shè)計院,廣東 廣州510520)

在國家林業(yè)局《全國林地保護利用規(guī)劃綱要(2010-2020年)》的指導(dǎo)下,按照“分級編制國家、省、縣三級林地保護利用規(guī)劃”“將森林保有量、征占用林地定額作為政府目標考核的重要內(nèi)容”“實行森林面積占補平衡”的思路,林地保護利用規(guī)劃工作全面啟動。本文對國內(nèi)外林地保護利用研究的歷史及現(xiàn)狀進行綜合分析和整理。

1 國外研究現(xiàn)狀

國外早期土地利用研究主要針對土地利用調(diào)查而展開。索爾等1922年在美國密執(zhí)安州較早地開展了土地利用綜合調(diào)查,同期,英國眾多學(xué)者也開展了土地利用區(qū)域調(diào)查,波納開展了英國農(nóng)業(yè)資源的估算,英國于1930年成立了土地利用調(diào)查所,在斯坦普主持下,帶領(lǐng)眾多學(xué)生從1931—1935年間開展了全國土地利用調(diào)查,完成了全國范圍的調(diào)查總報告、各郡分報告及土地利用專題圖等一系列成果。為進一步推廣美、英兩國的研究成果,1934年8月在波蘭華沙舉行的第14屆國際地理大會上,鮑曼報告了美國土地利用研究工作,衛(wèi)那特介紹了大不列顛的土地利用調(diào)查工作。隨后,1938年7月在阿姆斯特丹召開的第15屆國際地理大會對人口密度和土地利用的關(guān)系、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力等進行了專門的討論,強調(diào)土地利用及土地利用圖的重要性,同時也指出了若干國家的土地沒有很好地加以利用。隨后,亨丁頓、堪達爾等學(xué)者對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力進行了詳細的研究,標志著人們已開始考慮土地綜合利用效益的問題。20世紀后半葉,土地利用規(guī)劃在理論方面逐漸從傳統(tǒng)的建設(shè)性或藍圖規(guī)劃,發(fā)展到以控制土地利用變化和可持續(xù)發(fā)展為目的且具有廣泛民眾基礎(chǔ)的公共決策[1];技術(shù)方面,國外土地利用規(guī)劃過程中廣泛引入遙感、計算機技術(shù),極大地提高了規(guī)劃的科學(xué)性、工作效率和精確度;方法方面,土地利用規(guī)劃在具體內(nèi)容上雖然存在著千差萬別,但大都采用了相同的規(guī)劃模式——分區(qū)制[2]。隨著可持續(xù)發(fā)展研究的深入,國際上有關(guān)土地利用方面的研究也都與可持續(xù)發(fā)展聯(lián)系起來,眾多可持續(xù)發(fā)展評價的方法也逐漸應(yīng)用于土地持續(xù)利用評價,在這些研究中,土地利用研究同樣發(fā)揮了重要的作用。

20世紀90年代以來,土地利用研究具有了新含義,不僅研究土地利用的數(shù)量、狀態(tài)與利用方式,而且將其作為全球變化研究領(lǐng)域的一個重要組成部分。歸納起來,這時期研究工作的一個重要特點是重視土地利用變化對生態(tài)環(huán)境狀況及全球變化的影響。研究區(qū)域主要集中于美洲熱帶雨林、非洲生態(tài)脆弱區(qū)、東南亞農(nóng)業(yè)擴展與城市化快速發(fā)展區(qū)等人地關(guān)系矛盾尖銳、生態(tài)環(huán)境脆弱或經(jīng)濟與人口快速發(fā)展地區(qū)。研究內(nèi)容以揭示土地利用變化對全球氣候變化、生物多樣性、水土流失等影響為重點。這一階段土地利用研究的重要特點是受到全球變化研究的驅(qū)動,而且土地利用研究逐漸融入全球變化研究之中,土地利用變化對生物多樣性也產(chǎn)生重大影響,主要表現(xiàn)在棲息地的破壞、棲息地的破碎化以及森林和森林砍伐區(qū)連接帶的邊緣效應(yīng)等3個方面,土地利用與全球環(huán)境變化關(guān)系密切。在1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上,可持續(xù)發(fā)展要領(lǐng)得到與會者的共識,從此可持續(xù)發(fā)展迅速成為地理、環(huán)境、經(jīng)濟、規(guī)劃等學(xué)科研究的焦點和前沿課題。伴隨著可持續(xù)發(fā)展理念越來越廣泛地為人們所接受,城市規(guī)劃的思想理念也產(chǎn)生了極大的變化,可持續(xù)的土地資源管理也被世界各國日益提升到國家的戰(zhàn)略高度。尤其是20世紀90年代以來,這種變化明顯地體現(xiàn)出來,出現(xiàn)了一些新的城市規(guī)劃理念和城市土地利用思想。

2 國內(nèi)研究現(xiàn)狀

我國土地利用規(guī)劃體系是在20世紀50年代提出的,當時是以農(nóng)村土地利用規(guī)劃為主,并參考蘇聯(lián)土地規(guī)劃的體系,分為企業(yè)間土地規(guī)劃和企業(yè)內(nèi)土地規(guī)劃,后來又把企業(yè)間土地規(guī)劃延伸為區(qū)域性土地規(guī)劃?！笆晃濉币?guī)劃綱要將主體功能區(qū)的類型確定為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)四類之后,國內(nèi)學(xué)者普遍采用這一分類方式,林地保護利用規(guī)劃的開展也是在這基礎(chǔ)上進行的行業(yè)的一種規(guī)劃。主體功能區(qū)劃由最初的地理區(qū)劃發(fā)展而來,相對于自然區(qū)劃、經(jīng)濟區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃等傳統(tǒng)區(qū)劃而言,主體功能區(qū)劃將特征區(qū)劃與功能區(qū)劃相結(jié)合,生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟社會發(fā)展相結(jié)合,是一種綜合性的區(qū)劃,是地理區(qū)劃研究發(fā)展的新階段[3]。主體功能區(qū)劃強調(diào)區(qū)域的發(fā)展理念、方向和規(guī)模[4],解決的是人與自然的和諧發(fā)展問題,并可作為國家區(qū)域調(diào)控的地域單元[5]。土地利用規(guī)劃的理論分為經(jīng)濟學(xué)的基礎(chǔ)理論、總體理論和主題理論,規(guī)劃方法包括建立規(guī)劃模型的方法、編制規(guī)劃方案的方法以及評價規(guī)劃方案的方法等[6]。此外,土地利用總體規(guī)劃需要探索“剛性”與“彈性”相結(jié)合的方式,以增強規(guī)劃的應(yīng)變能力[7]。土地利用規(guī)劃必須認真搞好調(diào)查、分析、研究,立足現(xiàn)實、瞄準未來、把握發(fā)展,科學(xué)謀劃,確保規(guī)劃的可操作性[8]。此外,公眾參與是土地利用規(guī)劃的一個重要內(nèi)容,從土地管理的發(fā)展歷程來看,公眾參與土地利用規(guī)劃成為必然的趨勢[9]。

2.1 林地資源調(diào)查發(fā)展歷程

為保護森林資源,新《森林法》規(guī)定了一系列林地保護利用的條款,并在《森林法實施條例》中規(guī)定林業(yè)長遠規(guī)劃必須含有林地保護利用規(guī)劃內(nèi)容,把它作為林業(yè)長遠規(guī)劃的四項必要內(nèi)容之一。目前,在各地的“十二五”林業(yè)發(fā)展計劃及2010-2020年遠景規(guī)劃中,很多地方并沒有將林地保護利用規(guī)劃作為一項重要內(nèi)容納入當?shù)亓謽I(yè)發(fā)展規(guī)劃中,林地保護利用的一些內(nèi)容分插于規(guī)劃的其他內(nèi)容之中,個別地方的林業(yè)發(fā)展規(guī)劃甚至沒有林地保護利用的內(nèi)容,這是一些地方林業(yè)長遠發(fā)展的一大缺陷,必將給當?shù)氐牧值乇Ｗo和利用工作帶來負面影響[10]。

根據(jù)國民經(jīng)濟不同部門的要求,我國從20世紀70年代開始建立了三級森林資源監(jiān)測管理的調(diào)查體系,包括國家森林資源清查(一類調(diào)查)、森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查(二類調(diào)查)、森林作業(yè)設(shè)計調(diào)查的森林資源調(diào)查體系(三類調(diào)查)。以5年或10年為周期抽樣調(diào)查為基礎(chǔ)的一、二類森林資源調(diào)查的主要優(yōu)點是,以較低的成本不僅提供資源數(shù)據(jù),同時可以提供調(diào)查精度,保證數(shù)據(jù)的可靠性。所以這條技術(shù)路線被世界大多數(shù)國家所采用。但是這條技術(shù)路線也有缺點,一是調(diào)查周期比較長,已經(jīng)不能滿足快速發(fā)展的國民經(jīng)濟的要求;二是抽樣調(diào)查總體雖然有精度保證,但是不能落實到地塊;三是由于一類和二類調(diào)查采用不同總體,雖然國家的森林資源總計與地方森林資源總計都在要求精度范圍內(nèi),但是數(shù)字不同,造成許多麻煩。為了克服這些缺點,早在20世紀80-90年代已經(jīng)開始研究采用以資源信息管理系統(tǒng)為本底并結(jié)合遙感信息和樣地信息的森林資源監(jiān)測和管理體系。這逐漸改進或改善各類森林資源調(diào)查,把全面地面調(diào)查改為以地面重點調(diào)查和變化調(diào)查為主,結(jié)合遙感的調(diào)查體系。國家林業(yè)局把握住了森林資源監(jiān)測管理的發(fā)展方向,推進全國林地“一張圖”建設(shè),是執(zhí)行《全國林地保護利用規(guī)劃綱要(2010-2020年)》的重要步驟,是完成我國森林資源監(jiān)測和管理體系革新的一個重大舉措。

2.2 林地保護利用規(guī)劃落界研究

隨著數(shù)字林業(yè)的迅速發(fā)展,林地保護利用規(guī)劃中大量運用了3S技術(shù)。楊代強等以阿壩州作為研究區(qū),基于ArcGIS9.3地理信息系統(tǒng)技術(shù),參照縣級林地保護利用規(guī)劃林地落界技術(shù)細則,探討了林地落界的具體方法,以期為林地保護利用規(guī)劃工作提供技術(shù)規(guī)范途徑,也為進一步發(fā)展完善國家相關(guān)技術(shù)規(guī)程與方法進行有益嘗試[11];王懷志對黑龍江省森工國有林區(qū)林地保護利用規(guī)劃現(xiàn)地落界進行了分析[12];張云志論述了通河縣林地保護規(guī)劃落界數(shù)據(jù)的基本情況、圖斑落界方法和結(jié)果比較[13],對林地保護利用規(guī)劃編制工作具有參考價值;王廣民等探討利用衛(wèi)星遙感影像的數(shù)字正射影像圖為底圖制作的疊加圖,在林地保護利用規(guī)劃中的應(yīng)用[14];劉獻倫等根據(jù)縣級林地保護利用規(guī)劃小班落界圖形數(shù)據(jù)的實際情況,按照國家林業(yè)局“一張圖”建設(shè)要求,使用ArcGIS軟件,對縣級“一張圖”建設(shè)中圖形數(shù)據(jù)處理的技術(shù)環(huán)節(jié),進行了系統(tǒng)研究[15]。

2.3 林地保護利用及規(guī)劃對策研究

目前,林地的保護與利用普遍存在著保護重視不夠、管理相對滯后、林木和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范、資金投入不足、林地利用粗放16、林地逆轉(zhuǎn)趨勢嚴重、林地生產(chǎn)力不高[17]等問題,林地保護對策研究也很多,王衛(wèi)斌基于滇西北地區(qū)林地提出了管理措施:提高認識,做好林業(yè)法制宣傳工作,加快荒山荒地的造林步伐,提高林地利用率,加強林地的保護和管理,嚴格控制亂征濫占林地現(xiàn)象,有計劃分步驟地開展退耕還林工作,積極發(fā)展薪炭林,改變能源結(jié)構(gòu),引入社區(qū)共管模[18];劉世好等提出了通過林地總量控制、林地用途管制、林地林木權(quán)屬及使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理等對林地進行保護[16];蘇護春分析福建省永安市林地保護利用現(xiàn)狀及存在問題,研究在預(yù)測供需趨勢的前提下,制定林地保護利用的目標和方針、進行林地利用分區(qū)、林地用途管制、嚴格控制有林地逆轉(zhuǎn)非林地、統(tǒng)籌安排各工程建設(shè)用地等技術(shù)要點[19];徐淑艷、竇建德、張鐵軍等學(xué)者提出了實施林地分區(qū)經(jīng)營、林地分級管理、積極補充林地,恢復(fù)森林植被、嚴格控制征占林地面積等措施對林地進行保護利用[20,21];蘇省對廣東省林地保護利用提出了從嚴格管護、節(jié)約使用、積極補充等方面的對策[22];此外,還要實施商品林基地建設(shè)工程、生態(tài)公益林建設(shè)工程擴大森林面積,提高森林碳匯能力,重點發(fā)展優(yōu)良、珍貴、高價樹種和名優(yōu)特稀經(jīng)濟林,緩解木材及林產(chǎn)品供應(yīng)的結(jié)構(gòu)性矛盾[23]。

林地保護利用規(guī)劃對策方面,鄭曉敏對河南省縣級林地保護利用規(guī)劃提出了編制思路:兼顧生態(tài)、經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展,確定林地保有總量;以現(xiàn)有資源為基礎(chǔ),進行林地主導(dǎo)利用的功能分區(qū);從“三大體系”建設(shè)出發(fā),調(diào)整林地利用結(jié)構(gòu)和確定保護等級;結(jié)合集體林權(quán)制度改革,實行商品林地流轉(zhuǎn)管理[24];汪樹生提出要科學(xué)預(yù)測使用林地方向和規(guī)模,合理規(guī)劃補充林地來源,規(guī)劃林地定義,完善統(tǒng)計口徑等科學(xué)編制林地保護利用規(guī)劃[25];康慶江等強調(diào)從林地利用分類、優(yōu)先保障重點公益林地的發(fā)展空間,確保重點公益林地比率指標、保障國家木材及林產(chǎn)品生產(chǎn)基地、確保商品林地比率指標等方面進行林地的保護利用[26]。

3 結(jié)語

綜上所述,可以看出國外在土地利用規(guī)劃方面已廣泛應(yīng)用新的技術(shù),也更多地考慮了生態(tài)環(huán)境等前沿的理念,但是國外的規(guī)劃主要集中在宏觀層面上,而且由于體制上的不同,林地保護利用規(guī)劃方面的研究還是相對較少。而國內(nèi)的林地保護利用規(guī)劃的落界研究大多在嘗試階段,針對林地保護利用的問題和對策方法研究相對較多也較為成熟,而在貫徹落實《綱要》建成全國“一張圖”背景下,針對林保護利用規(guī)劃的對策研究,特別是全省性的縣級林地保護利用規(guī)劃面臨問題的研究并不多見,也沒有進行全面系統(tǒng)的研究。

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