李芳

(黑龍江省林業(yè)監(jiān)測(cè)規(guī)劃院,黑龍江 哈爾濱150080)

1 林地保護(hù)利用現(xiàn)狀

黑龍江省林地主要包括地方林業(yè)、龍江森工集團(tuán)及大興安嶺集團(tuán)公司三大家,經(jīng)營總面積2 453.37萬hm2,占全省土地總面積的53.97% 。其中,市縣林地總面積956萬hm2,占全省林地總面積的39.1% ?，F(xiàn)轄13個(gè)市(地)林業(yè)局、76個(gè)縣(市、區(qū))林業(yè)局、386處國有林場(chǎng)(站)、84處國有苗圃、949個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站以及915個(gè)林藥、科研、教育等獨(dú)立核算的企事業(yè)單位。全系統(tǒng)固定職工10.3萬人。全省封山育林面積達(dá)300萬hm2,人工撫育天然次生林200多萬hm2,使森林質(zhì)量得到有效提高。同時(shí)為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了4 000多萬m3木材。累計(jì)更新造林600多萬hm2,造林保存面積286萬hm2,現(xiàn)已形成每年20多萬hm2造林能力。三北、退耕等生態(tài)工程建設(shè)成效顯著。截至2014年,三北工程累計(jì)完成造林240萬hm2,退耕還林造林面積114萬hm2以上。其中退耕地造林28.3萬hm2,封山育林20.2萬hm2,兩荒造林61.9萬hm2。

目前的良好生態(tài)和產(chǎn)業(yè)的格局形成得力于以下幾方面措施的有效實(shí)施:一是建立了完善的法規(guī)體系。黑龍江省制定了地方法規(guī)40余項(xiàng),有效規(guī)范了森林、林地、林木的管理,強(qiáng)化了省林廳的行政管理和審批職能,保證森林資源經(jīng)營和利用有法可依、有章可循,林地保護(hù)利用的法律法規(guī)體系基本構(gòu)成。二是全面加強(qiáng)了林權(quán)管理。率先開展了以“明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營、減輕稅費(fèi)、規(guī)范流轉(zhuǎn)”為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革,下發(fā)了《黑龍江省頒發(fā)林權(quán)證實(shí)施辦法》、《黑龍江省林業(yè)廳關(guān)于迅速開展林權(quán)證頒發(fā)工作的通知》等文件,通過各地政府的強(qiáng)力推進(jìn),林權(quán)證發(fā)放工作取得突破性進(jìn)展。三是實(shí)行林地用途管制和定額管理制度。在林地管理中,嚴(yán)格控制林地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和其他非林地。嚴(yán)格保護(hù)公益林地,對(duì)于國家級(jí)公益林嚴(yán)禁擅自改變用途,隨意調(diào)整面積、范圍或降低保護(hù)等級(jí)。根據(jù)《黑龍江省林業(yè)廳占用征用林地管理辦法》,占用征用林地的必須編制可行性研究報(bào)告,對(duì)征占用的生態(tài)公益林地必須用生態(tài)區(qū)位基本相同的林地置換。確立了林地使用“總量控制、定額管理、節(jié)約用地、占補(bǔ)平衡”的新機(jī)制,形成了占用征收林地總量控制、占補(bǔ)平衡的新態(tài)勢(shì)。建立了全省國家級(jí)公益林監(jiān)測(cè)體系。

2 林地保護(hù)利用管理成效

黑龍江省各級(jí)政府及其林業(yè)主管部門,認(rèn)真執(zhí)行森林法及其實(shí)施條例等法律法規(guī),堅(jiān)持嚴(yán)格保護(hù)、積極培育、合理利用的方針,使森林資源得到有效的保護(hù)和發(fā)展,實(shí)現(xiàn)了林地面積、蓄積的“雙增長(zhǎng)”,森林資源質(zhì)量在提高,森林生態(tài)功能在增強(qiáng),林地保護(hù)利用取得成效。

2.1 促進(jìn)了森林資源穩(wěn)步增長(zhǎng)

經(jīng)過多年的建設(shè),黑龍江省市縣森林覆蓋率已從建國初期的17.0% 提高到22.76% 。森林面積達(dá)到704.49.0萬hm2,比改革開放初期增長(zhǎng)4.1% ;森林蓄積量達(dá)到5.22億m3,比改革開放初期增長(zhǎng)3.8% 。尤其國家林業(yè)生態(tài)工程實(shí)施后,累計(jì)造林保存面積達(dá)300多萬hm2,改善了生態(tài)區(qū)位重要地區(qū)的資源結(jié)構(gòu),促進(jìn)了少林地區(qū)森林資源穩(wěn)步增長(zhǎng)。

2.2 實(shí)現(xiàn)了局部生態(tài)明顯改善

改革開放以來,國家先后實(shí)施了三北防護(hù)林、退耕還林等重點(diǎn)生態(tài)工程。黑龍江省三北防護(hù)林工程累計(jì)造林240萬hm2,工程區(qū)森林覆蓋率提高了2.5倍。退耕還林工程累計(jì)造林96.7萬hm2,其中退耕地造林28.3萬hm2,工程區(qū)森林覆蓋率提高1.97個(gè)百分點(diǎn)。通過多年建設(shè),構(gòu)建了全省農(nóng)田防護(hù)林生態(tài)防護(hù)體系。黑龍江省生態(tài)區(qū)位重要、水土流失嚴(yán)重的坡耕地得到有效治理,交通沿線、城市、鄉(xiāng)村及江河湖庫渠得到有效綠化,沙化土地面積逐年縮小,鹽堿土地得到改良和合理利用,特別是大小興安嶺生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)成為重要的國家發(fā)展戰(zhàn)略,總體上實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)。

2.3 保護(hù)了重要地區(qū)的林地資源

截至2013年底,全省共區(qū)劃界定國家級(jí)公益林地337.46萬hm2,有效保護(hù)了大面積森林,年減少森林資源消耗400萬m3,全省建立了自然保護(hù)區(qū)224個(gè),保護(hù)總面積678萬hm2,其中,國家級(jí)33個(gè),省級(jí)83個(gè)。擁有國際重要濕地7處,國家濕地公園24處,國家森林公園58處,國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)3處。保護(hù)區(qū)及森林公園的建立,有效地保護(hù)了生態(tài)區(qū)位重要地區(qū)的森林資源及生物多樣性。

2.4 提高了木材及林產(chǎn)品供給能力

每年為國家提供木材180萬m3。林業(yè)產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值近300億元。林產(chǎn)品深度開發(fā),經(jīng)濟(jì)林以及林副、林特產(chǎn)資源利用均達(dá)到了一定的生產(chǎn)規(guī)模,地板、家具加工,以藍(lán)莓、沙棘、沙果為主的經(jīng)濟(jì)林,食用菌栽植、北藥種植、林蛙養(yǎng)殖等特色產(chǎn)業(yè)以及森林生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)均有較大的發(fā)展。與此同時(shí),加大森林資源的管理保護(hù)、滿足全社會(huì)的木材需求、鼓勵(lì)林產(chǎn)品精細(xì)加工等也是林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要目標(biāo)。

3 現(xiàn)行林地保護(hù)利用管理存在的主要問題

我們?cè)诔浞挚隙值乇Ｗo(hù)利用方面取得了一定成效的同時(shí),要清醒地認(rèn)識(shí)到,社會(huì)對(duì)土地的需求與林地保護(hù)的矛盾依然突出。工程建設(shè)加快、林地管理難度大,生態(tài)公益林地空間分布面積管控不嚴(yán),林地流轉(zhuǎn)評(píng)價(jià)與評(píng)估不完善,林地資源分布不均、利用不合理、質(zhì)量不高、生產(chǎn)力低等一系列問題依然存在。

3.1 工程建設(shè)加快,林地管理難度大

隨著基礎(chǔ)條件的改善及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐的加快,各項(xiàng)工程建設(shè)對(duì)土地的需求劇增。在耕地保有量不變的情況下,大量的工程用地將轉(zhuǎn)向林地,加之毀林開墾、蠶食林地和非法占用林地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此,社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求與林地保護(hù)依然是主要矛盾。

3.2 林地資源分布不均,地類面積比例失調(diào)

黑龍江省地方森林資源在空間區(qū)位上分布不均,森林資源主要分布在小興安嶺林區(qū),占地方林地總面積的45.40% ,長(zhǎng)白山及東部林區(qū)占地方林地總面積的33.40% ,松嫩平原占地方林地總面積的11.50% 。三江平原松嫩平原占地方林地總面積的6.50% 。大興安嶺林區(qū)僅占地方林地總面積的3.2% 。在林地中,有林地面積占林地面積的73.46% ,疏林地面積占林地面積的0.43% ,灌木林地面積占林地面積的1.65% ,未成林地面積占林地面積的1.04% ,無立木林地面積占林地面積的2.35% ,林業(yè)輔助用地面積占林地面積的21.01% 。林業(yè)輔助用地比重大,各地類面積比例不盡合理。

3.3 林地質(zhì)量不高,生產(chǎn)力低下

黑龍江省市縣林地面積50.94% 分布在生態(tài)環(huán)境較惡劣的山區(qū)、半山區(qū)及沙化地區(qū),生態(tài)區(qū)位決定了林地質(zhì)量不高,生產(chǎn)力低下,林分殘破的現(xiàn)狀。喬木林單位蓄積量不足75 m3hm-2,比全省平均水平低4.0 m3;喬木林年均生長(zhǎng)量只有3.5 m3hm-2;林分平均郁閉度不足0.60。森林受人為活動(dòng)干擾大,人工純林多、天然混交林少,全省森林自然度指數(shù)等級(jí)僅為Ⅲ級(jí),林層結(jié)構(gòu)單一,幾乎全部為單層林,中幼林資源比重過大、成過熟林資源面積少,可利用資源匱乏,森林生態(tài)功能較差,生產(chǎn)力低下,林地利用效率不高的現(xiàn)狀依然存在。

3.4 林地退化明顯,治理難度大

全省地方有林地郁閉度為疏的面積比例為23.70% ,森林連片面積在1.0 hm2以下的約為8.0萬hm2,占1.29% ,郁閉度低、林相殘破,尤其是西部沙化土地、鹽堿土地以及部分集體林區(qū)的林地退化十分嚴(yán)重,生產(chǎn)力低,恢復(fù)植被難度大。林地在增加換位的同時(shí),立地區(qū)位及質(zhì)量差異性大,即征占用及非法侵占等流失的多是優(yōu)質(zhì)林地,而通過各類工程治理補(bǔ)充的林地多是質(zhì)量不高的土地。因此,生態(tài)治理難度大。

3.5 林業(yè)投入資金不足,林地保護(hù)利用效果有待提高

林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)屬公益性事業(yè),需要全社會(huì)的支持,更需要各級(jí)財(cái)政資金的投入。但長(zhǎng)期以來,公共財(cái)政對(duì)林業(yè)投入不足,導(dǎo)致林業(yè)生產(chǎn)工程建設(shè)與林地保護(hù)難度大。自林權(quán)制度改革以來,黑龍江省各級(jí)政府、社會(huì)、個(gè)人對(duì)林業(yè)的投入有較大增加,但投入的大部分資金僅局限于三北、退耕等生態(tài)公益林建設(shè),商品林建設(shè)水平不高,資金投入嚴(yán)重不足,商品林建設(shè)投入和產(chǎn)出體系尚未形成。

4 解決問題的對(duì)策

4.1 創(chuàng)新林地管理機(jī)制

確定《林地保護(hù)利用規(guī)劃》的法律地位。現(xiàn)行的林業(yè)法律法規(guī)存在立法滯后的問題,沒有對(duì)規(guī)劃編制、修改、實(shí)施林地保護(hù)利用規(guī)劃的不當(dāng)行為設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任,在客觀上使違反林地規(guī)劃利用林地的行為成為可能。因此,與林地管理相關(guān)的法律法規(guī)中應(yīng)設(shè)定林地保護(hù)利用規(guī)劃編制、修改、實(shí)施的詳細(xì)條款及違法行為的法律責(zé)任,使林地使用者在規(guī)劃編制、修改、實(shí)施中的違法行為,能夠依法追究。

4.2 加強(qiáng)林地用途管制制度建設(shè)

一是制定征占用林地項(xiàng)目禁限目錄。根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、土地供應(yīng)政策等,在國家發(fā)布限制和禁止用地項(xiàng)目的基礎(chǔ)上,制定省級(jí)禁止和限制使用林地項(xiàng)目目錄。完善國有林區(qū)基建項(xiàng)目使用林地標(biāo)準(zhǔn)。制定限制經(jīng)營性項(xiàng)目使用林地相應(yīng)的約束性措施。通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、行政干預(yù)等手段引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)約使用林地,杜絕多占、浪費(fèi)林地等行為。二是實(shí)施林地定額年度調(diào)劑。國家林業(yè)局按年度分解的占用征收林地年度定額,實(shí)行“十年總控,年度調(diào)劑”制度。年度定額節(jié)余的經(jīng)國家林業(yè)局核實(shí)后,可轉(zhuǎn)下年度使用;當(dāng)年年度定額指標(biāo)不足的,在一定額度范圍內(nèi)允許提前使用下年年度定額。三是實(shí)施林地分級(jí)保護(hù)。根據(jù)林地所處的生態(tài)區(qū)位以及林地條件及環(huán)境等因子指標(biāo)將林地進(jìn)行科學(xué)分級(jí),對(duì)林地進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià),實(shí)施林地分級(jí)保護(hù)。四是實(shí)施林地差別化管理。將不同保護(hù)等級(jí)的林地,實(shí)行差別化管理,制定相應(yīng)的保護(hù)、利用和管理措施。嚴(yán)格控制林地非法轉(zhuǎn)用和逆轉(zhuǎn),限制采石取土等用地。五是實(shí)行差別化補(bǔ)償。充分利用經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)林地的節(jié)約集約使用,客觀考慮全國各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不平衡性,差別化森林植被恢復(fù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),國家確定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上制定本省具體標(biāo)準(zhǔn)。

4.3 建立林地保護(hù)規(guī)劃公眾參與制度

林地保護(hù)利用規(guī)劃要體現(xiàn)人民群眾的根本利益,從規(guī)劃的編制到實(shí)施整個(gè)過程都要開展公眾參與。公眾參與不僅是提供信息,更重要的是協(xié)調(diào)林地行政主管部門與林地使用者之間的利益。因此,在這方面要相應(yīng)建立如下幾項(xiàng)制度。一是建立規(guī)劃編制公眾參與的公示制度。規(guī)劃公示制度是推動(dòng)規(guī)劃工作的公開化和民主化,保障公眾的合法權(quán)益的重要舉措。而現(xiàn)實(shí)情況是許多規(guī)劃公示一般是批后展示,也就是規(guī)劃在被正式批準(zhǔn)后公示,這時(shí)已經(jīng)成了既定的規(guī)劃,不利于群眾參與。因此,林地保護(hù)利用規(guī)劃的公示應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變到以審批前公示為重點(diǎn),讓規(guī)劃在正式“定稿”前就進(jìn)行公示,盡量吸取民眾意見。二是建立規(guī)劃實(shí)施過程中的公眾參與,即公眾監(jiān)督制度。公眾有權(quán)了解林地保護(hù)利用規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)展?fàn)顩r,在實(shí)施過程中,林地利用保護(hù)的具體指標(biāo)如何落實(shí),執(zhí)行的情況如何等,林地行政主管部門應(yīng)向公眾做出詳盡的說明。三是建立公眾參與的機(jī)構(gòu)和制度。林地行政主管部門以行政力量來主導(dǎo)并整合公眾參與林地保護(hù)利用規(guī)劃事務(wù),設(shè)立公眾參與的非常設(shè)機(jī)構(gòu),即公眾參的“政府組織”,如林地保護(hù)利用規(guī)劃委員會(huì),并出臺(tái)相應(yīng)的章程和辦法,明確公眾參與的程序和具體內(nèi)容。

4.4 建立保護(hù)利用評(píng)估體系

建立林地保護(hù)利用評(píng)估體系,對(duì)于規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行年度檢查評(píng)價(jià),根據(jù)檢查評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)規(guī)劃方案進(jìn)行修訂,以利于規(guī)劃實(shí)施的有效性。評(píng)估結(jié)果要形成報(bào)告,作為修訂規(guī)劃的重要依據(jù)。相關(guān)部門應(yīng)密切跟蹤分析規(guī)劃實(shí)施情況,及時(shí)向林地行政主管部門反饋意見。主要從兩個(gè)方面招手解決。一是搞好林地保護(hù)利用規(guī)劃方案編制評(píng)估。實(shí)行規(guī)劃編制專家論證制度,充分發(fā)揮專家的作用,提高規(guī)劃的科學(xué)性,由不同領(lǐng)域?qū)＜医M成的規(guī)劃專家委員會(huì),在規(guī)劃編制過程中認(rèn)真聽取專家委員會(huì)的意見。規(guī)劃草案形成后,組織專家進(jìn)行深入論證。規(guī)劃經(jīng)專家論證后,應(yīng)當(dāng)由專家出具論證報(bào)告。二是林地保護(hù)利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)估。建立規(guī)劃實(shí)施評(píng)估制度是保障規(guī)劃有效實(shí)施的必要措施,使規(guī)劃在實(shí)施中不斷檢查總結(jié)經(jīng)驗(yàn),調(diào)整林地保護(hù)利用年度計(jì)劃和步驟,保證規(guī)劃方案實(shí)施沿著預(yù)定的軌道進(jìn)行。

4.5 建立林地管理考核制度

各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人要對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的林地保護(hù)管理負(fù)總責(zé),建立規(guī)劃實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制,把規(guī)劃確定的森林保有量等指標(biāo)作為各級(jí)政府森林資源保護(hù)和發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制考核的重要內(nèi)容,把全面保護(hù)林地、節(jié)約集約用地作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)的重要因素,建立并落實(shí)考核體系和考核辦法。

4.6 建立健全林地規(guī)劃協(xié)調(diào)制度

要高度重視規(guī)劃的部門協(xié)調(diào)工作,林業(yè)、發(fā)改、國土、建設(shè)、農(nóng)業(yè)等部門依據(jù)《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī),建立協(xié)作機(jī)制。部門協(xié)調(diào)工作按照有利于加強(qiáng)和改進(jìn)宏觀調(diào)控、有利于嚴(yán)格林地用途管制的要求,加強(qiáng)溝通,密切配合,解決分歧,共享基礎(chǔ)信息和技術(shù)設(shè)備資源,提高林地保護(hù)利用規(guī)劃的針對(duì)性和可操作性。