●財政部駐北京專員辦課題組

專員辦轉(zhuǎn)型背景下轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管模式重構(gòu)

●財政部駐北京專員辦課題組

財政部黨組高度重視專員辦轉(zhuǎn)型工作，要求專員辦逐步由事后檢查向事前事中控制轉(zhuǎn)變。在財政部頂層設計的總體架構(gòu)下，北京專員辦對當前中央轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管工作進行了全面梳理，圍繞“監(jiān)管流程再造”這一核心任務，按照現(xiàn)代財政制度方向和專員辦轉(zhuǎn)型要求，積極探索由“外延式”向“嵌入式”轉(zhuǎn)變的新型監(jiān)管模式。

一、中央轉(zhuǎn)移支付資金現(xiàn)狀及監(jiān)管意義

（一）中央轉(zhuǎn)移支付資金概況

中央轉(zhuǎn)移支付是政府間財政關(guān)系的再分配，由一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成。一般性轉(zhuǎn)移支付是為平衡地區(qū)財力差距，實現(xiàn)基本公共服務均等化而安排給地方的補助支出。專項轉(zhuǎn)移支付是中央財政為實現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標，以及對委托地方代理事務進行補償?shù)难a助支出。

我國中央轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模逐年擴大，轉(zhuǎn)移支付體系不斷完善。2010年-2013年中央轉(zhuǎn)移支付資金累計達14.6萬億元，占中央公共財政支出總額的61%，對促進我國經(jīng)濟社會發(fā)展、平衡區(qū)域發(fā)展差異發(fā)揮了積極作用。(見表1)

（二）轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管意義

一是貫徹落實中央決策部署的必然要求,有利于促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、調(diào)動中央和地方兩個積極性。二是保障宏觀調(diào)控政策和改善民生的重要措施，有利于實現(xiàn)宏觀調(diào)控政策目標。三是全面推進財政管理與改革的內(nèi)在需要，有利于從源頭上提高財政資金配置效率，促進基本公共服務均等化。

表1 2010—2013年中央轉(zhuǎn)移支付情況表（單位：億元）

二、當前“外延式”財政監(jiān)管存在的主要問題

長期以來，專員辦根據(jù)財政部授權(quán)開展中央轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管，有效發(fā)揮了財政監(jiān)督的震懾和糾偏作用。雖然監(jiān)督檢查規(guī)模不斷擴大，但仍屬“外延式”監(jiān)管的范疇，不能與財政管理職能要求充分匹配，在制度設計、方式手段等方面存在突出問題，一定程度制約了整體監(jiān)管質(zhì)效。

（一）監(jiān)管架構(gòu)存在缺陷，未融入財政中心工作

1、監(jiān)管體制不科學。制度上沒有把專員辦作為中央轉(zhuǎn)移支付資金管理的必要一環(huán)，專員辦長期游離于財政主體業(yè)務之外，主要依據(jù)臨時授權(quán)開展事后檢查，監(jiān)管工作處于零敲碎打的局面，沒有體現(xiàn)財政資金鏈條化管理。

2、監(jiān)管信息不對稱。轉(zhuǎn)移支付資金管理信息沒有完全向?qū)T辦開放，專員辦掌握的主要是撥款文件、管理辦法等淺層次信息，對政策制定目標、資金分配依據(jù)、項目申報流程、驗收考核結(jié)果等關(guān)鍵事項缺乏必要了解，影響了轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管的深度和廣度。

（二）監(jiān)管要求相對粗泛，未體現(xiàn)權(quán)責相匹配原則

1、監(jiān)管涵蓋不完整。部分專項轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法沒有涉及監(jiān)管事項，或規(guī)定由地方財政或主管部門實施監(jiān)管而未提及中央財政監(jiān)管，不能直觀體現(xiàn)中央轉(zhuǎn)移支付資金的權(quán)責一致性。由于監(jiān)管授權(quán)零散，專員辦開展監(jiān)管的依據(jù)不夠完整充分。

2、監(jiān)管規(guī)定較籠統(tǒng)。大多數(shù)專項轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法沒有具體規(guī)定監(jiān)管方式、方法、要求，缺少分類制度化、規(guī)范化的操作細則，各地財政監(jiān)管的能動性差異較大，存在一定的自由裁量空間和監(jiān)管風險。

（三）監(jiān)管方式單一滯后，未涵蓋財政管理特點

1、監(jiān)管環(huán)節(jié)偏于事后。在中央轉(zhuǎn)移支付資金前期申報、撥付、建設實施等環(huán)節(jié)缺乏及時有效監(jiān)管，對于虛假申報、報大建小、延期建設、截留挪用等問題，處罰追責難以改變資金浪費的不可逆性。

2、監(jiān)管方式倚重檢查。目前主要采取檢查或?qū)徍说谋O(jiān)管方式，日常跟蹤、政策調(diào)研、管理建議、績效評價等其他監(jiān)管方式的綜合運用程度不高，不能充分體現(xiàn)財政部門的職能要求。

3、監(jiān)管手段相對落后。中央轉(zhuǎn)移支付資金具有項目多、資金散、分布廣的特點，有限的監(jiān)管人力制約了現(xiàn)場監(jiān)管覆蓋面，而薄弱的信息化水平又嚴重影響非現(xiàn)場監(jiān)管實施能力，導致一些轉(zhuǎn)移支付資金長期脫離監(jiān)管。

（四）監(jiān)管成果利用有限，未充分發(fā)揮監(jiān)管效用

1、監(jiān)管結(jié)果傳遞不暢通。專員辦與業(yè)務司局間沒有建立暢通的雙向信息溝通渠道，專員辦監(jiān)管情況不能及時傳遞到業(yè)務司局，業(yè)務司局采納利用情況也不能直接傳遞到專員辦，“查管分離”成為“查管脫節(jié)”。

2、監(jiān)管效用未充分體現(xiàn)。資金使用情況和項目建設情況應當作為下一年度預算安排的重要參考之一，但目前專員辦監(jiān)管成果尚未成為業(yè)務司局完善政策、分配資金的制度化依據(jù)，不能充分發(fā)揮績效監(jiān)督的激勵和約束作用。

三、積極探索構(gòu)建“嵌入式”監(jiān)管模式

為破解當前“外延式”監(jiān)管模式存在的問題，需要轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，理順監(jiān)管體制，豐富監(jiān)管方式，把握關(guān)鍵節(jié)點，將轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管嵌入財政主要業(yè)務流程，構(gòu)建轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管新模式。

（一）轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，重構(gòu)監(jiān)管目標

1、明確總體思路。轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管總體思路是“一個堅持、兩個圍繞、三個體現(xiàn)、四個突出”。第一，堅持頂層設計和分步實施相結(jié)合，穩(wěn)步實現(xiàn)從偏重具體個別事項到財政運行全過程監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，核心是監(jiān)管流程再造。第二，圍繞服務財政改革和財政管理，圍繞服務財政中心工作大局。第三，體現(xiàn)專員辦駐地優(yōu)勢，體現(xiàn)財政監(jiān)督特色，體現(xiàn)監(jiān)管層次和效率。第四，監(jiān)管理念要突出日常化、規(guī)范化、協(xié)調(diào)配合和相互制約的要求；監(jiān)管重點要突出預算管理、預算執(zhí)行和績效監(jiān)督；監(jiān)管環(huán)節(jié)要突出事前、事中的管理控制，減少事后檢查比重；監(jiān)管方式要突出動態(tài)監(jiān)控分析，加大非現(xiàn)場監(jiān)管力度。

2、拓展監(jiān)管目標。除糾正處罰外，還應包括以下三個方面監(jiān)管目標：第一，防控風險。轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管應主動揭示資金運行風險并采取有效措施進行防控，強化事前風險防范和事中風險控制轉(zhuǎn)變。第二，優(yōu)化配置。充分發(fā)揮專員辦貼近基層的優(yōu)勢，促進資金合理安排，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，保證資金投向最急需的領(lǐng)域。第三，完善政策。監(jiān)管工作應提高站位，從國家治理的高度分析研究轉(zhuǎn)移支付中深層次、實質(zhì)性問題，促進財政轉(zhuǎn)移支付政策的不斷完善。

（二）嵌入業(yè)務流程，重構(gòu)監(jiān)管體制

1、融入財政管理。以優(yōu)化和重組轉(zhuǎn)移支付資金業(yè)務管理流程為核心，抓住資金申報、撥付、使用等關(guān)鍵節(jié)點，將專員辦嵌入預算編制和執(zhí)行過程，作為中央財政管理的必要組成部分，使監(jiān)管工作擺脫孤立片面的狀態(tài)，真正與財政管理融為一體，實現(xiàn)監(jiān)管工作與資金運行同步。

2、加強協(xié)調(diào)配合。業(yè)務司局的優(yōu)勢是站位較高，相對宏觀，把握問題全面，但對第一手資料掌握不充分。專員辦身處一線，掌握基層實際問題，但相對微觀，信息不夠全面。兩者間應優(yōu)勢互補，資源共享，環(huán)環(huán)相扣，有機融合，實現(xiàn)對轉(zhuǎn)移支付資金立體式監(jiān)管，提高監(jiān)管成效。

3、明確監(jiān)管主體。構(gòu)建完整系統(tǒng)的監(jiān)管體系，將專員辦作為中央財政管理在地方上的延伸，明確專員辦就地開展中央轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管的主體地位。同時加快推動立法進程，通過修訂《預算法》或出臺《轉(zhuǎn)移支付法》，對轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管的范圍、權(quán)限和程序進行規(guī)范，進一步提高監(jiān)管工作的權(quán)威性。

（三）把握關(guān)鍵節(jié)點，重構(gòu)監(jiān)管內(nèi)容

中央轉(zhuǎn)移支付資金具有類型多、金額大、對象廣、鏈條長、分布散的特點，需要在掌握轉(zhuǎn)移支付總體情況的基礎(chǔ)上，突出重點領(lǐng)域、重點項目，按照資金特點和管理要求，對轉(zhuǎn)移支付資金進行科學劃分，并實施分類監(jiān)管。（見表2）

表2 轉(zhuǎn)移支付資金分類監(jiān)管示意圖

1、一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管。一般性轉(zhuǎn)移支付資金由地方統(tǒng)籌運用，接受地方財政監(jiān)管和人大監(jiān)督，因此中央財政監(jiān)管應以宏觀指導為主。專員辦監(jiān)管主要包括：一是根據(jù)財政部授權(quán)，參與一般轉(zhuǎn)移支付計算基數(shù)的事前調(diào)查，提高預算編制科學性；二是日常了解情況，采集統(tǒng)計相關(guān)數(shù)據(jù)；三是根據(jù)財政部組織部署，對指定資金開展專項抽查。

2、專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管。專項轉(zhuǎn)移支付是中央財政監(jiān)管的重點。在立項申報、項目建設、資金使用等節(jié)點，需要側(cè)重發(fā)揮財政監(jiān)管威懾、糾偏、預警、調(diào)研、建議作用；在項目驗收、政策評估等節(jié)點，需要側(cè)重發(fā)揮財政監(jiān)管績效考核、評估、問責、激勵作用。專員辦監(jiān)管主要包括五部分：一是在資金申報環(huán)節(jié)加強前置把關(guān)。對項目申報情況的真實性與合規(guī)性進行審核，選擇重點項目，對單位資質(zhì)可靠性、申報材料完整性等進行抽查。二是在資金撥付環(huán)節(jié)加強控制。督促地方財政提高預算分解下達的及時性和完整性，避免出現(xiàn)超范圍轉(zhuǎn)撥中央資金、不足額配套地方資金等情況。三是在資金使用環(huán)節(jié)加強過程監(jiān)控。防范虛報投資規(guī)模、隨意變更項目、財務核算混亂等問題，促使地方部門和項目單位更加重視中央專項轉(zhuǎn)移支付資金的管理和使用。四是在項目驗收環(huán)節(jié)加強績效評價。選擇重大民生項目，對資金使用情況、政策執(zhí)行效果進行績效評價，推動預算績效管理。五是在處理處罰環(huán)節(jié)加強后續(xù)督導。建立健全監(jiān)督回訪機制，加大對行政處理處罰決定執(zhí)行情況的檢查，推動相關(guān)單位嚴格執(zhí)行財政部轉(zhuǎn)移支付政策要求。

（四）創(chuàng)新監(jiān)管方法，重構(gòu)監(jiān)管手段

1、非現(xiàn)場監(jiān)管。除傳統(tǒng)查賬檢查外，綜合運用專項政策調(diào)研、項目約談反饋、部門聯(lián)合論證等監(jiān)管手段。依托“轉(zhuǎn)移支付管理信息系統(tǒng)”，按照轉(zhuǎn)移支付資金基礎(chǔ)要素和監(jiān)管重點，機動設置查詢及篩選條件，查看資金流向并加大跟蹤分析，為現(xiàn)場監(jiān)管奠定基礎(chǔ)。

2、現(xiàn)場監(jiān)管。一類是日常式現(xiàn)場監(jiān)管，即日常根據(jù)非現(xiàn)場監(jiān)管線索，實施“短平快式”核查調(diào)研，隨發(fā)現(xiàn)、隨跟進、隨整改。另一類是專項式現(xiàn)場監(jiān)管，即根據(jù)財政部工作計劃和專員辦工作要點，按項目或條塊開展較大規(guī)模的專項檢查。

四、構(gòu)建監(jiān)管配套支撐體系

（一）完善組織支撐

一是強化制度要求，閉合轉(zhuǎn)移支付資金管理鏈條。建立專員辦與有關(guān)司局業(yè)務對接的工作渠道，進一步制度化要求地方財政部門和項目單位向?qū)T辦抄報資金撥付使用情況。二是劃分監(jiān)管職責，發(fā)揮監(jiān)管合力。地方財政利用日常管理體系實施過程管理；專員辦對項目資金情況進行動態(tài)監(jiān)管，并對地方財政分配、撥付中央資金以及配套情況進行監(jiān)督，通過多種形式推動聯(lián)合監(jiān)管。

（二）完善機制支撐

一是建立科學規(guī)范的監(jiān)管流程。修訂完善轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管規(guī)程，進一步梳理崗位職責，制定操作辦法，通過制度約束，有效規(guī)范監(jiān)管主體行為，提升轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管工作質(zhì)量。二是建立監(jiān)管信息反饋機制。積極搭建監(jiān)管信息雙向溝通渠道，專員辦及時向相關(guān)司局報送監(jiān)管情況和管理建議，并明確業(yè)務司局歸集、采納、督辦、反饋的流程。三是建立監(jiān)管成果利用機制。把資金監(jiān)管情況作為業(yè)務司局安排資金、完善政策的重要參考依據(jù)，促進業(yè)務司局及時調(diào)整投入方向，提升資金使用效益。

（三）完善技術(shù)支撐

一是建立健全監(jiān)管信息化體系。根據(jù)“所有控制都進流程，實現(xiàn)信息化”要求，將轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管流程體現(xiàn)到信息化平臺，強化轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)采集和信息分析。二是探索實現(xiàn)信息化整體對接。搭建實時動態(tài)網(wǎng)絡監(jiān)控預警機制，嘗試與各業(yè)務司局管理信息系統(tǒng)對接，與地方財政部門轉(zhuǎn)移支付信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)財政監(jiān)管資源共享。

（四）完善人員支撐

一是強化對財政監(jiān)督干部的素質(zhì)培訓，加大預算編制與執(zhí)行、績效監(jiān)督評價等財政核心業(yè)務的培訓，切實提高監(jiān)管人員的業(yè)務能力和綜合素質(zhì)。二是逐步改善人員隊伍結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)有財政、會計等經(jīng)濟類人才的基礎(chǔ)上，合理配備計算機、工程、投資等方面人才，建立一支適應新時期財政監(jiān)管要求的復合型、專業(yè)化的干部隊伍?！?/p>

執(zhí)筆:王寧寧 李海峰

課題指導:王利媛