河北省財(cái)政科學(xué)與政策研究所 趙志偉

河北省生態(tài)環(huán)境污染，較大程度是因經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)以及經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)張。主要原因有三:一是生態(tài)保護(hù)投入會(huì)增加企業(yè)生產(chǎn)成本，而大多數(shù)企業(yè)趨向于外部不經(jīng)濟(jì)，從而導(dǎo)致企業(yè)投資意愿下降，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減弱。二是政府面臨經(jīng)濟(jì)趕超，①楊鐘馗、廖嘗君、楊俊:《分權(quán)模式下地方政府趕超對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響》，載于《山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第3期。為發(fā)展經(jīng)濟(jì)放松了對(duì)污染企業(yè)監(jiān)管，這對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善有顯著消極影響。三是地方政府對(duì)生態(tài)環(huán)保投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量惡化又反作用于地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。企業(yè)成本增加、政府監(jiān)管不力、政府投入不足三者導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境污染日益加劇。為此，有必要從財(cái)稅政策角度研究如何建立完善的生態(tài)保護(hù)框架，以改善、維護(hù)和恢復(fù)河北省生態(tài)系統(tǒng)和調(diào)整相關(guān)利益者因保護(hù)或破壞生態(tài)環(huán)境活動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境利益及經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系。

一、河北省財(cái)政支持生態(tài)保護(hù)情況分析

(一)生態(tài)保護(hù)財(cái)政支出規(guī)模分析。②通過對(duì)比歷年公共財(cái)政支出預(yù)算科目變動(dòng)可以發(fā)現(xiàn)，2009年、2010年公共財(cái)政支出預(yù)算科目中的環(huán)境保護(hù)科目與2011～2013年中的節(jié)能環(huán)保支出科目包含項(xiàng)目相同。故本研究中，將其等同于生態(tài)保護(hù)支出。

2009～2013年，按照建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的要求，全省各級(jí)財(cái)政部門不斷加大生態(tài)保護(hù)財(cái)政投入力度，有效保障了生態(tài)環(huán)境的改善。從全省看，全省財(cái)政生態(tài)保護(hù)支出由2009年的104.2億元增長(zhǎng)到2013年的171.87億元，累計(jì)支出達(dá)624.64億元，但其年均增長(zhǎng)率低于財(cái)政支出3.74個(gè)百分點(diǎn)，由此導(dǎo)致占財(cái)政支出比重不斷下降，由2009年的4.44%下降到2013年的3.90%，2011年僅為2.98%。從省本級(jí)看，省本級(jí)生態(tài)保護(hù)支出2009～2012年呈逐年下降趨勢(shì)，由2009年的15.32億元降為2012年的6.12億元，2013年有所上升，上升為11.88億元，累計(jì)支出為52.92億元，在省、市、縣鄉(xiāng)三級(jí)政府中保持了負(fù)增長(zhǎng)，年均增長(zhǎng)率為－6.16%。從設(shè)區(qū)市看，各設(shè)區(qū)市生態(tài)保護(hù)支出保持了較快增長(zhǎng)，由2009年的21.53億元增長(zhǎng)到2013年的46.46億元，累計(jì)支出達(dá)155.13億元，年均增長(zhǎng)率達(dá)21.20%，在三級(jí)政府中增長(zhǎng)最快，占財(cái)政支出比重也最高，達(dá)到5.52%。從縣鄉(xiāng)看，縣鄉(xiāng)生態(tài)保護(hù)支出總規(guī)模呈逐年遞增態(tài)勢(shì)，由2009年的67.35億元增長(zhǎng)到2013年的113.53億元，累計(jì)支出達(dá)416.59億元，在各級(jí)政府中生態(tài)保護(hù)支出規(guī)模最大。如表1所示。

(二)生態(tài)保護(hù)財(cái)政支出級(jí)次結(jié)構(gòu)分析。

從各級(jí)財(cái)政生態(tài)保護(hù)支出占全省比重看，省本級(jí)生態(tài)保護(hù)支出占全省支出比重呈逐年下降趨勢(shì)，由2009年的14.7%降為2013年的6.91%，下降了7.79個(gè)百分點(diǎn);設(shè)區(qū)市生態(tài)保護(hù)支出占全省比重呈逐年上升趨勢(shì)，由2009年的20.66%上升到2013年的27.03%，上升了6.37個(gè)百分點(diǎn);縣鄉(xiāng)級(jí)生態(tài)保護(hù)支出占比沒有明顯變化，占比在65%左右?？梢钥闯?，在三級(jí)政府生態(tài)保護(hù)支出責(zé)任中，省級(jí)財(cái)政支出責(zé)任最小、設(shè)區(qū)市居中、縣鄉(xiāng)級(jí)占比最大，生態(tài)保護(hù)的支出責(zé)任主要在市縣級(jí)。生態(tài)保護(hù)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不盡合理，有待進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整。如表2所示。

(三)生態(tài)保護(hù)保障水平指標(biāo)分析。

為全面反映河北省生態(tài)保障水平，我們用生態(tài)保護(hù)保障水平、生態(tài)安全保障水平以及生態(tài)成本效益三項(xiàng)指標(biāo)來衡量河北省的生態(tài)保護(hù)保障程度。一是生態(tài)保護(hù)保障水平。指生態(tài)保護(hù)財(cái)政支出占GDP比重，它可以有效反映各地生態(tài)保護(hù)的保障程度，比重越大，說明保障水平越高。2009～2012年，全省生態(tài)保護(hù)保障水平分別為0.60%、0.56%、0.43%和0.48%，比重逐年降低，2013年升至0.61%。可以看出，河北省財(cái)政對(duì)生態(tài)保護(hù)支出逐年下降，生態(tài)保護(hù)保障水平偏低，不利于生態(tài)保護(hù)的持續(xù)改善。也從側(cè)面反映出，2012年后，因大氣污染治理面臨的形勢(shì)嚴(yán)峻，河北省加大了環(huán)境治理的財(cái)政支持力度，生態(tài)保護(hù)保障水平有所提高。二是生態(tài)安全保障水平。主要是指生態(tài)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)程度、森林覆蓋率、水土保持生態(tài)修復(fù)面積、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理率等生態(tài)建設(shè)程度。截至2012年年底，河北省共建有各類型、各級(jí)別自然保護(hù)區(qū)43處，全省森林覆蓋率為26%，實(shí)施水土保持生態(tài)修復(fù)保護(hù)面積2760平方公里，建成地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)4個(gè)、地質(zhì)公園14個(gè)，建立200多個(gè)礦山地質(zhì)環(huán)境治理示范區(qū)，礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理率達(dá)到42.72%。三是生態(tài)成本效益指標(biāo)。主要從生態(tài)保護(hù)支出科目角度衡量生態(tài)保護(hù)投入和產(chǎn)出關(guān)系。①為便于反映生態(tài)保護(hù)成本和效益差異將節(jié)能環(huán)保支出科目分為成本類和效益類兩類，其中，環(huán)境保護(hù)管理事務(wù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)察、能源管理事務(wù)、其他節(jié)能環(huán)保支出歸為成本類;污染防治、自然生態(tài)保護(hù)、天然林保護(hù)、退耕還林、風(fēng)沙荒漠治理、已墾草原退耕還草、污染減排、能源節(jié)約利用、可再生能源、資源綜合利用支出歸為效益類。5年來，生態(tài)保護(hù)成本逐年升高。由2009年的1∶7.44增加到2013年的1∶12.77。

表1 河北省各級(jí)財(cái)政生態(tài)保護(hù)支出比較(2009～2013年)

表2 各級(jí)生態(tài)保護(hù)支出占全省生態(tài)保護(hù)支出比重(2009～2013年) (%)

二、河北省生態(tài)保護(hù)發(fā)展面臨的財(cái)稅困境

(一)事權(quán)與財(cái)力不匹配影響了生態(tài)保護(hù)的實(shí)施效果。

事權(quán)與財(cái)力相匹配是各級(jí)政府有效履行職責(zé)的基礎(chǔ)和前提。從現(xiàn)實(shí)看，生態(tài)保護(hù)屬地承擔(dān)原則為主的事權(quán)承擔(dān)模式不能滿足生態(tài)保護(hù)的需要。具體表現(xiàn)在:河北省生態(tài)保護(hù)財(cái)政支出市縣級(jí)投入較多、省本級(jí)投入較少，呈“金字塔”結(jié)構(gòu)。作為公共產(chǎn)品的生態(tài)環(huán)境，顯然不應(yīng)大部分由地方政府埋單，特別是河北省縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力普遍不強(qiáng)，面臨著經(jīng)濟(jì)趕超壓力，生態(tài)保護(hù)某種程度上會(huì)讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必然會(huì)導(dǎo)致地方政府對(duì)生態(tài)保護(hù)的投入缺乏足夠動(dòng)力，而中央、省級(jí)政府作為生態(tài)環(huán)境外溢性的受益者，應(yīng)適當(dāng)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)支出責(zé)任，從而滿足生態(tài)保護(hù)的巨大資金需求。

(二)財(cái)政資金投入不足制約了生態(tài)保護(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

河北省財(cái)政生態(tài)保護(hù)支出呈現(xiàn)“規(guī)模小、水平低、成本高”的特點(diǎn)。一是生態(tài)保護(hù)支出規(guī)模偏小。河北省生態(tài)保護(hù)財(cái)政支出雖呈現(xiàn)較快增長(zhǎng)，但與9項(xiàng)重點(diǎn)財(cái)政支出相比，②包括公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保、農(nóng)林水事務(wù)、住房保障支出等9項(xiàng)支出。無論從支出總規(guī)模，還是從年均增長(zhǎng)率看，2010～2013年，③2009年公共財(cái)政預(yù)算支出科目中無住房保障支出科目，為便于分析和比較，我們以2010～2013年數(shù)據(jù)為依據(jù)。生態(tài)保護(hù)支出均排在9項(xiàng)重點(diǎn)支出的第6～第7位，排位靠后。二是生態(tài)保護(hù)保障水平偏低。歷年來，河北省生態(tài)保護(hù)財(cái)政支出占GDP比重始終在0.4% ～0.6%之間，2013年的最高值也僅為0.61%，尚不足GDP的1%，與生態(tài)保護(hù)對(duì)資金的巨大需求相比，還有較大差距。三是生態(tài)保護(hù)保障成本偏高。通過上文分析可以看出，雖然用以生態(tài)保護(hù)的直接性支出保持了較快增長(zhǎng)，但生態(tài)保護(hù)的間接性成本卻逐年上升，表明將較多的財(cái)政資金用在了管理、設(shè)備購置等方面，而擠占了直接投入生態(tài)保護(hù)的資金，造成了財(cái)政資金的浪費(fèi)。

(三)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任不明確導(dǎo)致“免費(fèi)搭車”現(xiàn)象嚴(yán)重。

生態(tài)環(huán)境的公共產(chǎn)品屬性較為突出，而在生態(tài)保護(hù)過程中，地方政府承擔(dān)了較多的生態(tài)保護(hù)職責(zé)，其他地區(qū)無償或用低廉的成本享用了生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生的巨大收益，與“受益者付費(fèi)”原則不匹配，免費(fèi)搭車現(xiàn)象嚴(yán)重。作為生態(tài)保護(hù)受益區(qū)的京津，每年會(huì)通過橫向轉(zhuǎn)移支付模式，給予河北省張承地區(qū)一定額度資金支持，但資金來源、標(biāo)準(zhǔn)和用途等缺乏制度性規(guī)定，尚未上升為法律層面。如，北京市水資源一半以上是從冀北無償調(diào)入，始終沒有建立起與區(qū)域水資源供求狀況相適應(yīng)、協(xié)調(diào)上下游發(fā)展的水資源補(bǔ)償機(jī)制，中央、京津地區(qū)與河北通過簽署“備忘錄”形式，給予河北象征性補(bǔ)償，未按市場(chǎng)機(jī)制對(duì)水資源進(jìn)行配置。

(四)生態(tài)補(bǔ)償資金使用效益不高。

目前，生態(tài)補(bǔ)償涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保等多部門，以“部門主導(dǎo)”的生態(tài)補(bǔ)償政策設(shè)計(jì)造成了低效重復(fù)建設(shè)、重建設(shè)輕管護(hù)、生態(tài)監(jiān)測(cè)資源不共享和缺乏綜合性監(jiān)測(cè)能力等問題，生態(tài)補(bǔ)償資金出現(xiàn)了嚴(yán)重的分頭管理、碎片化管理，導(dǎo)致部門利益化和利益部門化，使現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償政策帶有較強(qiáng)烈的部門色彩，導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)成本逐年上升，財(cái)政資金浪費(fèi)和低效使用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

(五)稅收約束和激勵(lì)機(jī)制尚未健全。

一是缺乏專門的生態(tài)保護(hù)稅種。目前實(shí)行的排污收費(fèi)制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的生態(tài)保護(hù)相比，已迫切需要改革，而我國又未設(shè)立專門的生態(tài)保護(hù)稅種，難以對(duì)生態(tài)保護(hù)形成制度性約束。對(duì)河北省而言，與生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)的稅種為生態(tài)保護(hù)和減少污染提供了一定的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和資金支持，④主要有資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船稅、耕地占用稅等稅種。但僅占到稅收總收入的15%左右，導(dǎo)向作用不夠明顯，對(duì)生態(tài)保護(hù)的約束和激勵(lì)作用有限。二是稅種設(shè)計(jì)存在缺陷。在資源保護(hù)方面，資源稅僅定位為級(jí)差資源稅，且資源稅稅額高低與該資源開采的環(huán)境影響無關(guān)，稅額過低，各檔之間的差距較小，無法遏制資源的過度開采。三是稅收正向激勵(lì)作用未能有效發(fā)揮。生態(tài)保護(hù)需要政府利用稅收優(yōu)惠政策加以激勵(lì)，而地方政府沒有定稅權(quán)，有關(guān)生態(tài)保護(hù)的稅收優(yōu)惠規(guī)定較少，且缺乏系統(tǒng)性、針對(duì)性、靈活性，優(yōu)惠形式集中于減免稅，對(duì)生態(tài)保護(hù)的激勵(lì)作用有限。

三、完善河北省生態(tài)保護(hù)的財(cái)稅對(duì)策建議

生態(tài)保護(hù)表面上反映了生態(tài)環(huán)境問題，實(shí)質(zhì)上是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡戰(zhàn)略的揚(yáng)棄。黨的十八屆三中全會(huì)提出“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”，“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。因此，作為國家治理基礎(chǔ)和重要支柱的財(cái)政，必須充分發(fā)揮資源優(yōu)化配置職能作用，將河北省生態(tài)保護(hù)建設(shè)作為現(xiàn)代財(cái)政制度構(gòu)建的重要一環(huán)來抓。

(一)構(gòu)建科學(xué)合理的政府間生態(tài)保護(hù)支出責(zé)任體系。

近年，河北省生態(tài)保護(hù)形勢(shì)日益嚴(yán)峻，歸其原因在于地方政府囿于經(jīng)濟(jì)利益而實(shí)行的區(qū)域保護(hù)。為此，中央應(yīng)加快出臺(tái)跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)政策，打破利益藩籬，形成中央、省級(jí)財(cái)政資金投入為主，地方財(cái)政資金為輔的“倒金字塔”生態(tài)保護(hù)支出責(zé)任體系。一是適度增強(qiáng)中央生態(tài)環(huán)境事權(quán)和支出責(zé)任。中央應(yīng)加大對(duì)河北產(chǎn)業(yè)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整政策和資金的支持力度，將資金重點(diǎn)用于激勵(lì)和調(diào)動(dòng)生態(tài)保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)主動(dòng)性，并綜合運(yùn)用各種手段對(duì)京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)保護(hù)區(qū)等進(jìn)行合理規(guī)劃和布局。二是明晰省級(jí)財(cái)政支出責(zé)任。主要是嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位發(fā)展，積極協(xié)調(diào)區(qū)域性的大氣污染治理、水環(huán)境改善以及基本公共服務(wù)均等化等的提供，并對(duì)資源環(huán)境價(jià)值定量、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定、補(bǔ)償方式選擇以及補(bǔ)償后的評(píng)價(jià)體系建立等進(jìn)行合理設(shè)定。三是明確市縣級(jí)責(zé)任。重點(diǎn)是處理好區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系，因地制宜制定與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的財(cái)政、產(chǎn)業(yè)、投資、績(jī)效考核等社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，引導(dǎo)自然環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，限制對(duì)生態(tài)環(huán)境危害較大的產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張，大力開展美麗鄉(xiāng)村和綠色城市建設(shè)，走新型生態(tài)經(jīng)濟(jì)型發(fā)展道路。

(二)構(gòu)建有利于生態(tài)保護(hù)的財(cái)政保障機(jī)制。

生態(tài)環(huán)境作為公共產(chǎn)品，必然對(duì)政府財(cái)政投入提出了更高要求。財(cái)政對(duì)生態(tài)保護(hù)支持力度越大，生態(tài)環(huán)境改善就越明顯;反之，生態(tài)環(huán)境就會(huì)反復(fù)甚至惡化。一是建立有利于財(cái)政資金高效使用的考評(píng)機(jī)制。近年來，我國財(cái)政生態(tài)保護(hù)支出多是應(yīng)急投資且資金較為分散，環(huán)境形勢(shì)并未改觀，反而愈發(fā)嚴(yán)峻。中央、省(市)財(cái)政應(yīng)構(gòu)建對(duì)生態(tài)保護(hù)責(zé)任主體嚴(yán)格考核評(píng)價(jià)機(jī)制，依據(jù)考評(píng)結(jié)果分配財(cái)政資金，否則，往往會(huì)造成財(cái)政資金的浪費(fèi)?？山梃b韓國政府環(huán)境保護(hù)預(yù)算內(nèi)部財(cái)政預(yù)算整合制度，解決我國生態(tài)保護(hù)資金缺口問題，并根據(jù)生態(tài)保護(hù)和生態(tài)建設(shè)變化情況，適當(dāng)調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)化投資方向，通過預(yù)算、審計(jì)等途徑嚴(yán)格控制資金去向，提高財(cái)政資金使用績(jī)效。二是建立有利于生態(tài)保護(hù)財(cái)政投入增長(zhǎng)機(jī)制。重點(diǎn)是提高財(cái)政對(duì)生態(tài)保護(hù)的保障水平。2013年，河北省節(jié)能環(huán)保支出占GDP比重僅為0.61%，而發(fā)達(dá)國家在20世紀(jì)70年代生態(tài)保護(hù)保障水平就已達(dá)到1%～2%，其中美國2%、日本2% ～3%、德國2.1%。建議構(gòu)建“中央財(cái)政投入為主、省(市)級(jí)配套為輔、縣(鄉(xiāng))視財(cái)力承擔(dān)”的生態(tài)保護(hù)財(cái)政支撐體系，并逐步形成有利于生態(tài)保護(hù)長(zhǎng)期發(fā)展的財(cái)政投入增長(zhǎng)機(jī)制。三是建立有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的資源配置機(jī)制。科學(xué)的財(cái)稅體制、現(xiàn)代化的財(cái)政制度更有利于市場(chǎng)資源的優(yōu)化配置，直接決定和影響著區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局。建議在堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、防治結(jié)合的前提下，積極發(fā)揮財(cái)政政策對(duì)資源的配置作用，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，培育現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。如，美國政府采取系列減排計(jì)劃、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)、制定嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)等措施，1980年到2010年國內(nèi)生產(chǎn)總值增加127%，大氣污染物排放量下降67%，PM2.5濃度大幅降低，環(huán)境空氣質(zhì)量顯著改善。河北省應(yīng)緊緊抓住京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展這一戰(zhàn)略機(jī)遇，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理規(guī)劃和布局，這不僅可以促使大氣污染防治取得重大進(jìn)展，使生態(tài)功能得到有效恢復(fù)和完善，也有利于河北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和質(zhì)量。

(三)建立以市場(chǎng)補(bǔ)償為主的生態(tài)補(bǔ)償模式。

《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”、“國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?！惫P者認(rèn)為，就我國而言，應(yīng)進(jìn)一步加大改革力度，建立以市場(chǎng)補(bǔ)償為主、政府補(bǔ)償和“受益者”對(duì)“保護(hù)者”補(bǔ)償為輔的生態(tài)補(bǔ)償模式，多渠道融資生態(tài)補(bǔ)償資金。一是以市場(chǎng)化方式運(yùn)作生態(tài)資源的使用。市場(chǎng)補(bǔ)償是指通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)使生態(tài)環(huán)境的外部性內(nèi)部化，相對(duì)于政府補(bǔ)償來講是一種激勵(lì)式補(bǔ)償制度，這種補(bǔ)償有賴于在自然資源和生態(tài)環(huán)境價(jià)值評(píng)估的基礎(chǔ)上實(shí)施。因此，應(yīng)堅(jiān)持使用資源付費(fèi)和誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費(fèi)原則，逐步取消政府對(duì)煤炭、電力、供水等生產(chǎn)資料的價(jià)格補(bǔ)貼，穩(wěn)妥開放生產(chǎn)要素市場(chǎng)，并逐步擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間，調(diào)整區(qū)域內(nèi)生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)和使用中的利益分配關(guān)系，使生態(tài)資源和生態(tài)空間的使用價(jià)格真正反映它們的市場(chǎng)供求、稀缺程度、生態(tài)成本和修復(fù)效益，改變生態(tài)消費(fèi)“搭便車”現(xiàn)象。二是構(gòu)建科學(xué)合理的橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。近年來，雖然京津兩市通過政策措施對(duì)張承地區(qū)進(jìn)行了生態(tài)補(bǔ)償，并且力度不斷加大，但其獲得的受益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于張承地區(qū)的經(jīng)濟(jì)犧牲，“輸血式”補(bǔ)償未能根本性改變張承地區(qū)經(jīng)濟(jì)的落后?？上蛑醒肷暾?qǐng)將河北列為“橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”試點(diǎn)省份，以此推動(dòng)跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)利益協(xié)調(diào)，最終建立全國性的“縱向轉(zhuǎn)移支付為主、橫向轉(zhuǎn)移支付為輔”生態(tài)補(bǔ)償模式。三是建立多層次生態(tài)補(bǔ)償資金融資渠道。創(chuàng)新資金融資方式，建立多層次生態(tài)補(bǔ)償資金融資渠道，促進(jìn)資金保值增值。制定長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的、透明的生態(tài)保護(hù)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè);借鑒美國的超級(jí)基金、英國的碳信托基金、日本的林業(yè)專用資金貸款和德國政府的復(fù)興開發(fā)銀行貸款制度，采取財(cái)政貼息的方式，向企業(yè)和個(gè)人提供低息或無息貸款;支持地方政府進(jìn)行生態(tài)保護(hù)資金籌措試點(diǎn);利用政府信用，嘗試發(fā)行生態(tài)國債、特種生態(tài)環(huán)保債券、生態(tài)福利彩票等;創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，吸引國際資本直接投資生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目。

(四)構(gòu)建有利于生態(tài)保護(hù)的稅收激勵(lì)機(jī)制。

相較財(cái)政調(diào)控手段和調(diào)節(jié)功能而言，生態(tài)保護(hù)主體對(duì)稅收政策的調(diào)整和完善更靈敏。一是加大稅收政策調(diào)節(jié)力度。為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，國家通過立法，制定和出臺(tái)了一系列稅收制度，但缺乏整體設(shè)計(jì)。我國可借鑒美國的生態(tài)稅收政策體系設(shè)計(jì)，加快設(shè)立專項(xiàng)的生態(tài)保護(hù)稅種，使其更具法律效力，發(fā)揮稅收中性原則優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)稅收政策對(duì)資源的調(diào)節(jié)力度，達(dá)到生態(tài)保護(hù)良好效果。同時(shí)，針對(duì)目前我國大氣污染、水環(huán)境污染、土壤污染較為嚴(yán)重的現(xiàn)象，可借鑒加拿大政府設(shè)置的“多耗油稅、舊輪胎稅、鉛酸電池稅、二氧化碳、垃圾稅”等稅收科目，優(yōu)先將對(duì)環(huán)境污染嚴(yán)重的產(chǎn)品列為環(huán)境保護(hù)稅種，使個(gè)人和企業(yè)對(duì)自己污染環(huán)境的行為付出經(jīng)濟(jì)代價(jià)，引導(dǎo)和推動(dòng)綠色生產(chǎn)、銷售、消費(fèi)等行為，進(jìn)而改進(jìn)現(xiàn)有的生產(chǎn)方式、消費(fèi)方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。二是加快推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。應(yīng)在不加重納稅人負(fù)擔(dān)的情況下，加快推動(dòng)費(fèi)改稅，稅率設(shè)計(jì)要綜合考慮現(xiàn)行排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)際治理成本、環(huán)境損害成本和收費(fèi)實(shí)際情況等因素，并對(duì)內(nèi)容相近或差別不大的項(xiàng)目，進(jìn)行歸類，制定統(tǒng)一稅率。美國、德國生態(tài)稅收改革按照循序漸進(jìn)的原則分階段進(jìn)行，將稅改影響分散化，避免了一次性大幅加稅可能引發(fā)的經(jīng)濟(jì)震蕩。三是完善稅收優(yōu)惠政策。目前，我國僅在一些稅種的規(guī)定中直接或間接地含有環(huán)保因素，與世界主要國家運(yùn)用加速折舊、再投資退稅、延期納稅等稅收優(yōu)惠形式相比，我國生態(tài)保護(hù)稅收優(yōu)惠政策規(guī)定過粗，遠(yuǎn)不足以對(duì)生態(tài)保護(hù)環(huán)保投資產(chǎn)生有效影響，應(yīng)對(duì)不同資源和行業(yè)實(shí)行有差別的稅率優(yōu)惠，并將生態(tài)稅收優(yōu)惠與創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)結(jié)合起來。可借鑒加拿大政府的“綠色稅收”政策、巴西政府的“綠色附加稅”政策，在充分考慮生態(tài)保護(hù)因素的基礎(chǔ)上，加快資源稅改革，將高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品納入消費(fèi)稅征收范圍，制定鼓勵(lì)資源回收利用、開發(fā)利用替代資源、提高資源利用率的稅收優(yōu)惠政策，使各項(xiàng)激勵(lì)性的稅收優(yōu)惠政策與生態(tài)保護(hù)結(jié)合更為緊密。