謝 宇

一、我國全國人大代表人數(shù)概況

全國人大是我國最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是人民行使當(dāng)家作主權(quán)利的基本形式，在國家政治生活中起著至為關(guān)鍵的作用。全國人大代表的數(shù)量及其構(gòu)成極大地影響著全國人大的運(yùn)行，對(duì)于全國人大能否保障其廣泛的代表性，以及其職能能否充分有效地行使十分重要。關(guān)于全國人大代表人數(shù)的問題，我國各部選舉法均有相關(guān)規(guī)定，鄧小平、彭真、楊尚昆等領(lǐng)導(dǎo)人曾就人大代表人數(shù)問題做過專門報(bào)告[1]，從第一屆人大開始，我國前一屆全國人大往往會(huì)就下一屆人大代表人數(shù)問題作出專門決議[2]。我國人大代表的人數(shù)在歷史上有著較大的變化，一屆全國人大和二屆全國人大代表人數(shù)均為1226名，從第三屆人大開始全國人大代表人數(shù)猛增至3040人，五屆全國人大代表人數(shù)達(dá)到3497人，從第六屆人大開始全國人大代表人數(shù)再次降到2978人，從六屆人大至今我國各屆全國人大代表人數(shù)均保持在2980名左右[3]如表1。

表1：我國歷屆全國人大代表人數(shù)

對(duì)比其他國家的情況來看，雖然各國最高代議機(jī)關(guān)人數(shù)因人口數(shù)量以及歷史習(xí)慣等因素的不同而不同，但總體而言，最高代議機(jī)關(guān)代表總?cè)藬?shù)超過1000人的國家也僅中國和英國兩個(gè)國家，代表人數(shù)超過1500人的只有中國；議會(huì)單獨(dú)一院人數(shù)超過800人的國家也僅有中國[4]。如表2所示，筆者將代議制度較為發(fā)達(dá)的國家，以及人口、民族等情況與中國接近的國家進(jìn)行了列舉，從表中可以看出，我國全國人大代表的人數(shù)與這些國家代表的人數(shù)差距懸殊。

二、我國關(guān)于全國人大代表人數(shù)現(xiàn)行規(guī)定的弊端

目前，依照我國選舉法和現(xiàn)行慣例，全國人大代表的人數(shù)一般在2970名至3000名的范圍內(nèi)。就目前的實(shí)踐來看，全國人大由于有著如此龐大的規(guī)模導(dǎo)致了一系列弊端的出現(xiàn)：

第一，全國人大代表人數(shù)過多，導(dǎo)致全國人大會(huì)議的民主性難以得到充分發(fā)揮。長期以來，我們存在一個(gè)誤區(qū)，即僅僅將會(huì)議的民主性與人大代表的數(shù)量等同起來，認(rèn)為人大代表數(shù)量越多就越民主，實(shí)際上，代表數(shù)量并不必然與會(huì)議民主性成正比。人大會(huì)議的民主性不能僅僅理解為代表人數(shù)眾多，還必須包括代表是否有充分的時(shí)間和機(jī)會(huì)行使民主權(quán)利，例如在會(huì)議期間能夠充分進(jìn)行討論、發(fā)表意見，以及對(duì)公務(wù)人員進(jìn)行質(zhì)詢、詢問等。要保障代表有充分的時(shí)間和機(jī)會(huì)行使民主權(quán)利，有必要控制參會(huì)代表的人數(shù)。目前全國人大有近3000名代表，由于我國實(shí)行代表兼職化等原因，實(shí)踐中全國人大會(huì)期不會(huì)過長，一次會(huì)期按17天，除去4天的休息日，還有13天。按照每位代表每天工作8小時(shí)計(jì)算，一次會(huì)期共有6240分鐘，平均每位代表只有2.1分鐘，除去聽取報(bào)告以及開幕閉幕等花費(fèi)的大量時(shí)間，真正留給每位人大代表的時(shí)間可能不到2分鐘[6]。每位代表都肩負(fù)著眾多選民的意志和利益，在人均如此少的時(shí)間里去討論問題、發(fā)表意見并且充分反映選民意愿幾乎是不可能的，這就使得代表的民主權(quán)利的行使受到了阻礙。此外，從各國議會(huì)的實(shí)踐來看，議會(huì)人數(shù)過多的國家，其民主性往往并不高。如表3所示，前利比亞、朝鮮兩國最高代議機(jī)關(guān)的代表人數(shù)多于德國和英國，但利比亞和朝鮮的民主政治建設(shè)顯然遠(yuǎn)落后于德國、英國等國家。

表2：各國議會(huì)議員人數(shù)比較[5]

第二，全國人大會(huì)議成本過高。我國近3000名全國人大代表在會(huì)議期間住宿、餐飲、交通等費(fèi)用均由國家財(cái)政支出，僅按照北京物價(jià)進(jìn)行最保守的估算，每位代表在全國人大會(huì)議期間在北京的住宿、餐飲、交通、會(huì)議等成本每天最少在300元，即使按此標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，如果每次會(huì)議15天，一次會(huì)議僅用于人大代表的花費(fèi)至少就達(dá)到1350萬元。此外，根據(jù)代表法規(guī)定，代表在閉會(huì)期間還有權(quán)根據(jù)統(tǒng)一安排以視察、專題調(diào)研等形式行使代表職權(quán)，而相關(guān)經(jīng)費(fèi)同樣也是由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)，代表在會(huì)議期間以及閉會(huì)期間依法履行代表職務(wù)時(shí)，所在單位也應(yīng)當(dāng)按正常出勤對(duì)待，享受所在單位的工資和其他待遇這一規(guī)定也變相增加了代表所在單位的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

表3：前利比亞、朝鮮、德國、英國四國議員人數(shù)比較[7]

第三，選民或原選舉單位無法充分監(jiān)督人大代表。選民或原選單位對(duì)人大代表的監(jiān)督罷免是選舉權(quán)的延伸，是選舉權(quán)的特殊保護(hù)[8]。我國選舉法規(guī)定，全國人大代表和地方各級(jí)人大代表受選民和原選舉單位監(jiān)督，選民或者原選舉單位有權(quán)罷免自己選出的代表。選民或原選舉單位在人大代表行使代表職權(quán)時(shí)根據(jù)代表的具體表現(xiàn)，對(duì)于違反自己意愿的代表可以依法提出罷免案罷免該代表，也可以在下次選舉中選擇支持其他的候選人。選民或原選舉單位對(duì)人大代表的監(jiān)督，其前提條件是選民或原選舉單位能夠了解到代表在行使職權(quán)時(shí)的表現(xiàn)。對(duì)于我國人大代表而言，由于我國實(shí)行的是人大代表非專職化制度，代表行使職權(quán)最重要的場合就是人大會(huì)議。而我國全國人大代表人數(shù)過多，并且會(huì)議上還要聽取諸多的報(bào)告，單個(gè)人大代表發(fā)言或表現(xiàn)的機(jī)會(huì)微乎其微，人大代表很難獲得機(jī)會(huì)展現(xiàn)其參政議政能力，選民和原選舉單位也就更加無從知曉人大代表參政議政的能力，以及其是否能夠符合選民利益。在這種情形下，選民和原選舉單位對(duì)于人大代表的監(jiān)督就遭到嚴(yán)重弱化。

三、設(shè)計(jì)全國人大代表人數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)

近年來，由于全國人大代表人數(shù)過多帶來了一系列問題，導(dǎo)致減少人大代表人數(shù)的呼聲也越來越多。然而，多少全國人大代表才算適宜，設(shè)計(jì)人大代表人數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)有哪些，這些問題才是完善我國人大制度最為直接和現(xiàn)實(shí)的問題。全國人大代表人數(shù)的設(shè)計(jì)一直是較為棘手的問題，在當(dāng)今議會(huì)制度較為發(fā)達(dá)的美國，其制憲者在建國初期也對(duì)此進(jìn)行了爭論，漢密爾頓甚至斷言，“再?zèng)]有一個(gè)政治問題比眾議院最適當(dāng)?shù)谋娮h員人數(shù)問題更難獲得明確的解決了[9]”。

目前我國學(xué)界對(duì)于全國人大代表人數(shù)設(shè)計(jì)的系統(tǒng)探討較少，部分學(xué)者雖然進(jìn)行了十分有益的探討，但這些學(xué)者均通過直接套用Rein Taagepera和Matthew Soberg Shugart在1989年提出的“議會(huì)規(guī)模立方根”理論，認(rèn)為全國人大代表的數(shù)量為全國人數(shù)的立方根，得出中國全國人大代表人數(shù)為1100名。筆者認(rèn)為，雖然“議會(huì)立方根理論”試圖構(gòu)建一個(gè)通用的議會(huì)規(guī)模公式，該種嘗試十分具有創(chuàng)新性，但該理論忽視了議會(huì)會(huì)期長短對(duì)議員人數(shù)的影響。為期15天的全國人大會(huì)議要保障會(huì)議民主、效率和職權(quán)充分行使所能容納的人大代表數(shù)量，與會(huì)期延長至200天的全國人大會(huì)議所能容納的代表人數(shù)顯然是有區(qū)別的，但“議會(huì)規(guī)模立方根”理論卻并未考慮該因素，所得出的代表人數(shù)并無不同。此外，該理論的提出者在提出之際便表達(dá)了對(duì)該理論缺陷的擔(dān)憂，部分中國引用者也將對(duì)該理論的運(yùn)用視為“純學(xué)術(shù)上的探討”，表示“更不代表這一理論在中國具有絕對(duì)的實(shí)用性”[10]。因此，“議會(huì)規(guī)模立方根”理論并不足以作為設(shè)計(jì)我國全國人大代表人數(shù)的科學(xué)依據(jù)。

為了嘗試探索我國全國人大代表人數(shù)具體設(shè)計(jì)的難題，筆者結(jié)合我國全國人大的理論與實(shí)踐，并且參考西方議會(huì)的規(guī)模歸納出以下幾點(diǎn)作為設(shè)計(jì)全國人大代表人數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)：

（一）全國人大代表的廣泛性

根據(jù)人民主權(quán)原則，人民是國家主權(quán)的享有者，而人民通過民主選舉選出自己的代表組成代議機(jī)關(guān)來行使管理國家的權(quán)力。我國憲法也明文規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”因此，我國全國人大作為最高民意代表機(jī)關(guān)，在設(shè)計(jì)全國人大代表人數(shù)時(shí)，必須使人大代表的人數(shù)足夠充分體現(xiàn)出人大代表的廣泛性，使全國人大代表能夠代表廣大人民的意志和利益，這也是現(xiàn)代代議機(jī)關(guān)區(qū)別于僅代表貴族、教士的早期代議機(jī)關(guān)的重要特征。

全國人大代表的廣泛性與全國人大代表的人數(shù)密切相關(guān)。我國人口數(shù)量超過13億，并且擁有56個(gè)民族和34個(gè)省級(jí)行政區(qū)，在我國人口數(shù)量巨大和地域廣闊的情況下，要保障全國人大代表能夠廣泛代表人民，全國人大代表的人數(shù)就不宜過少，并且在人數(shù)設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)具有最低的限度。我國在建國初期討論設(shè)計(jì)全國人大代表人數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)已經(jīng)意識(shí)到人大代表廣泛性的問題，鄧小平提出：“各級(jí)人大代表的名額……必須使各級(jí)人民代表大會(huì)與人民之間具有密切的聯(lián)系，在人民代表大會(huì)中，既須有相當(dāng)于社會(huì)各民主階級(jí)地位和相當(dāng)于各民族或種族地位的代表，又須注意到代表的地區(qū)性，以便于隨時(shí)反映各民族各階級(jí)各地區(qū)的情況，并能隨時(shí)將代表大會(huì)的決議迅速傳達(dá)到各民族各階級(jí)各地區(qū)的人民中去，把每個(gè)決議都變成為全體人民的實(shí)際行動(dòng)?！盵11]對(duì)于人大代表廣泛性的考慮，同樣也體現(xiàn)在了美國建國初期對(duì)眾議院議員人數(shù)的設(shè)計(jì)上。美國在建國初期規(guī)定國會(huì)眾議院每位議員約代表3萬人，并且還規(guī)定眾議院議員的人數(shù)應(yīng)當(dāng)根據(jù)人口數(shù)量的增加而不斷增加[12]。而美國制憲者關(guān)于眾議院人數(shù)的這一設(shè)計(jì)，主要是為了消除“人們由于該機(jī)構(gòu)（眾議院）人數(shù)少而產(chǎn)生的一切顧慮”[13]。

對(duì)于人大代表的廣泛性而言，最核心的要素體現(xiàn)在每位人大代表所代表的人口數(shù)量多少上，如表4所示，各個(gè)國家因各自人口總數(shù)等因素不同，其每位代表所代表的人數(shù)也不盡相同。

（二）全國人大會(huì)議的民主性

正如前文所述，全國人大會(huì)議的民主性主要包括兩方面，一方面是人大議事過程中的民主投票“少數(shù)服從多數(shù)”，另一方面也包括人大代表在會(huì)議期間能夠充分行使民主權(quán)利，即進(jìn)行討論、發(fā)表意見，以及對(duì)相關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行質(zhì)詢、詢問等，集思廣益、充分發(fā)言和討論是全國人大作出決策的基礎(chǔ)[16]。全國人大作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有憲法賦予的多項(xiàng)重要職權(quán)，全國人大會(huì)議能否充分發(fā)揮民主性、集思廣益，保障全國人大代表充分討論和發(fā)表意見，對(duì)于全國人大行使職權(quán)的科學(xué)性和民主性至關(guān)重要。

在議會(huì)制度較為發(fā)達(dá)的國家，議會(huì)會(huì)期中大多數(shù)時(shí)間都用于議員討論、發(fā)言、質(zhì)詢、詢問等活動(dòng)例如在法國1994年春季議會(huì)中，法國國民議會(huì)在50天內(nèi)召開了109次全體會(huì)議，總時(shí)間為349小時(shí)20分，其中有226小時(shí)05分用于立法辯論，50小時(shí)45分用于對(duì)政府的質(zhì)詢，兩項(xiàng)活動(dòng)占會(huì)期總時(shí)間的65%左右[17]。

全國人大會(huì)議的民主性與全國人大代表的人數(shù)也息息相關(guān)。如果全國人大代表的人數(shù)設(shè)計(jì)不合理，使得代表人數(shù)過多，在我國實(shí)行非專職人大代表的情況下，全國人大會(huì)期較為有限，必然導(dǎo)致人大代表討論、發(fā)表意見、質(zhì)詢以及詢問的時(shí)間過少，無法保障全國人大會(huì)議做到集思廣益，使得全國人大會(huì)議的民主性無法保障。因此，在設(shè)計(jì)全國人大代表的人數(shù)時(shí)，并非人數(shù)越多越好，而應(yīng)當(dāng)考慮與會(huì)期、會(huì)議議程相協(xié)調(diào)，保障全國人大代表能夠進(jìn)行討論、發(fā)表意見、提出質(zhì)詢、詢問等。

表4：各國議會(huì)議員及其國家人口數(shù)量

早在1953年，我國在設(shè)計(jì)第一屆全國人大代表人數(shù)時(shí)即認(rèn)識(shí)到了全國人大代表人數(shù)與人大會(huì)議民主性的重要關(guān)系，鄧小平在《關(guān)于〈選舉法〉草案的說明》中提出“如果代表人數(shù)過多，很難周密地討論問題和解決問題”[18]。彭真在1979年也提出，“代表人數(shù)過多，因?yàn)闀r(shí)間的限制，不可能都暢所欲言，不便展開討論，甚至小組會(huì)上都不能比較普遍地發(fā)言，形式上看起來很民主，實(shí)際上并不一定能夠充分發(fā)揚(yáng)民主?！盵19]對(duì)于議會(huì)民主性的考慮，同樣也受到了美國制憲者的重視，漢密爾頓曾警醒人民道，“一個(gè)議會(huì)無論由什么人組成，其人數(shù)越多，眾所周知的是，其感情就越是重于理智……人民的錯(cuò)誤莫大于作出這樣的假定：通過把議員增加到超出一定限度，來加強(qiáng)對(duì)少數(shù)人統(tǒng)治的限制……（議員人數(shù)過多）政府的外貌可能變得更加民主，但它得以活動(dòng)的精神將是更多的寡頭政治。”[20]

（三）全國人大會(huì)議的效率

筆者認(rèn)為，全國人大會(huì)議的效率主要包括兩個(gè)方面，即會(huì)議召集的效率和會(huì)議議事的效率。一方面，就會(huì)議召集的效率而言。因?yàn)槲覈鴮?shí)行的是非專職人大代表制度，我國的全國人大代表多數(shù)在北京并無固定的辦公場所，在全國人大閉會(huì)期間仍需回到原崗位工作。在這種情況下，每次召開全國人大會(huì)議，都需要召集人大代表從全國各地的工作崗位上到北京參加人大會(huì)議，會(huì)議能否及時(shí)、迅捷地召集起來顯得較為重要，而全國人大代表人數(shù)的多少對(duì)會(huì)議召集的效率有著較大的影響。另一方面，就會(huì)議議事的效率而言。在實(shí)行非專職人大代表的大背景下，每屆全國人大會(huì)議的會(huì)期不會(huì)過長，同時(shí)還需要保障人大代表充分發(fā)表意見、進(jìn)行討論，那么，全國人大代表的人數(shù)必然不能過多。否則，在較短的會(huì)期內(nèi)，根本無法保障人大代表在民主的情況下進(jìn)行有效議事。如果全國人大會(huì)議召集和會(huì)議議事的效率過于低下，將會(huì)導(dǎo)致全國人大的職能無法得到充分地行使，人大的權(quán)威也無法得到保障。

我國國家領(lǐng)導(dǎo)人在人大制度建立初期也論及人大會(huì)議的效率問題，劉少奇在1954年憲法草案報(bào)告中即指出，當(dāng)時(shí)由1226人組成的全國人大不易召集會(huì)議[21]。1953年在《關(guān)于〈選舉法〉草案的說明》中鄧小平提出全國人大的人數(shù)“必須使各級(jí)人民代表大會(huì)是具有工作能力的國家政權(quán)機(jī)關(guān)，既便于召集會(huì)議，又便于討論問題和解決問題”[22]。

四、全國人大代表人數(shù)的具體設(shè)計(jì)

根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，本文將通過對(duì)全國人大代表的廣泛性、全國人大會(huì)議的民主性和全國人大會(huì)議的效率等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考量，對(duì)全國人大代表人數(shù)進(jìn)行具體的設(shè)計(jì)，以嘗試得出適宜中國自身實(shí)際情況的全國人大代表人數(shù)。

（一）基于全國人大代表廣泛性的考量

要保障人大代表的廣泛性，必須確保各地區(qū)、各民族都能夠有適當(dāng)名額代表，全國人大代表的廣泛性要求全國人大代表的人數(shù)設(shè)計(jì)必須具有下限，即全國人大代表的名額最低不得低于某一標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，要使全國人大代表的名額能夠充分保障代表的廣泛性，應(yīng)當(dāng)主要考慮以下方面：

每一名全國人大代表所代表的人數(shù)。不同國家基于具體國情不同，導(dǎo)致了不同國家一名議員所代表的人口數(shù)量有著較大的不同，例如，英國下議院每名議員所代表人口比例為1∶9.6萬，日本眾議院每名議員所代表的人口比例為1∶26.6萬，美國眾議院每名議員所代表人口比例為1∶71萬，印度人民院議員每名代表所代表的人口比例為1∶222萬。如表4所示，筆者通過按照各國人口數(shù)量對(duì)表4中的10個(gè)國家由高到低進(jìn)行了排序，可以明顯發(fā)現(xiàn)，各國每位議員所代表的人數(shù)與該國人口總數(shù)整體上呈現(xiàn)出正比的關(guān)系。也就是說，雖然各國每名議員所代表的的人口比例有著較大的差別，但總體來說，人口總數(shù)越大的國家往往每名議員所代表的人口數(shù)量也越多。

我國有著世界上最大的人口總數(shù)，因此，每位全國人大代表所代表的人口數(shù)量雖然要盡可能體現(xiàn)廣泛性，但每位代表所代表的人口數(shù)量也不宜過少。此外，我國立法機(jī)關(guān)實(shí)行的是一院制，并沒有由全國各省相同名額代表組成的參議院，因此，在設(shè)計(jì)全國人大代表名額時(shí)還應(yīng)考慮到讓人口最少的省、自治區(qū)、直轄市至少也能夠選出2名以上的全國人大代表[23]。目前我國人口最少的省份為西藏自治區(qū)，根據(jù)全國第六次人口普查，其人口約為300萬（3002166）[24]，按照西藏至少選出2名全國人大代表來看，我國每位全國人大代表應(yīng)代表的人口數(shù)量應(yīng)當(dāng)為1∶150萬。也即每位代表最多只能代表150萬人口，按此比例，我國當(dāng)前共有1339724852人，在不考慮單列少數(shù)民族代表名額（下文將專門論述）的前提下，至少應(yīng)當(dāng)有893名全國人大代表。

單列少數(shù)民族代表的名額。根據(jù)我國第六次人口普查的情況來看，我國55個(gè)少數(shù)民族人口僅占全國總?cè)丝诘?.49%[25]，其人口數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于漢族。為了充分保障少數(shù)民族的政治權(quán)利，確保我國55個(gè)少數(shù)民族均能夠有自己的全國人大代表，將本民族的利益訴求充分反映到最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，筆者認(rèn)為，一方面，應(yīng)當(dāng)充分保障少數(shù)民族按照一般地區(qū)選舉當(dāng)選全國人大代表；另一方面，還應(yīng)當(dāng)單列至少55名少數(shù)民族代表的名額（因?yàn)榇颂幨菫榱擞?jì)算人大代表人數(shù)的“下限”，故在計(jì)算時(shí)取最小臨界值“55”），分別分配給55個(gè)少數(shù)民族，并且少數(shù)民族代表按照一般地區(qū)選舉當(dāng)選的不計(jì)入單列的55個(gè)名額內(nèi)，保障各少數(shù)民族至少有1名全國人大代表。

綜合考慮上述兩方面的內(nèi)容，筆者認(rèn)為，基于全國人大代表的廣泛性考慮，全國人大代表人數(shù)不應(yīng)當(dāng)?shù)陀?48人（其中包括一般地區(qū)選舉的代表名額893名，單列少數(shù)民族的代表名額55名），即全國人大代表人數(shù)的“下限”為948人。

（二）基于全國人大會(huì)議民主性的考量

在設(shè)計(jì)全國人大代表的名額時(shí)，為了保障全國人大會(huì)議的民主性，特別是人大代表民主權(quán)利的充分行使，應(yīng)當(dāng)盡可能保障每一位全國人大代表都能夠發(fā)言。具體原因如下：（1）根據(jù)我國憲法規(guī)定，我國是人民民主專政的社會(huì)主義國家，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，人大代表由人民選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)。從憲法的規(guī)定可以看出人民選舉人大代表的目的主要是委托人大代表組成各級(jí)人大來行使國家權(quán)力，并且通過人大代表將人民的意志和利益反映到各級(jí)人大會(huì)議之中，將人民的意志和利益通過各級(jí)人大行使職權(quán)的方式上升為國家的意志。因此，全國人大代表反映其所代表的人民的意志和利益，是其最基本的職責(zé)，如果一位全國人大代表在人大會(huì)議期間一言不發(fā)，其根本無法有效反映人民的意志和利益，很難稱得上是一位稱職的代表。（2）由于我國人口總數(shù)較大，每位全國人大代表所代表的人數(shù)眾多，按照上文所述，每位代表所代表的人數(shù)可能達(dá)到150萬，即使在當(dāng)前近3000名全國人大代表的情況下，每位全國人大代表所代表的人數(shù)也有44.9萬之多。每位人大代表代表著幾十萬甚至上百萬的人口，面對(duì)如此數(shù)量巨大的被代表者，一個(gè)稱職的人大代表應(yīng)該能征求到來自被代表者眾多的意見和建議，而其中一定不乏值得并且必須引起全國人大重視的意見和建議。倘若一位代表幾十萬甚至上百萬的全國人大代表，在全國人大會(huì)議上作為“啞巴代表”出現(xiàn)，不僅對(duì)其個(gè)人而言是不稱職的表現(xiàn)，而且對(duì)其代表的人民也是一種“不作為的侵害”。綜上所述，為了保障全國人大會(huì)議的民主性，有必要盡可能保障每一位全國人大代表都能夠有發(fā)言的機(jī)會(huì)。

對(duì)我國現(xiàn)階段而言，要保障每位全國人大代表都能夠有發(fā)言的機(jī)會(huì)，主要有兩個(gè)途徑，其一便是延長全國人大會(huì)議的會(huì)期，其二便是減少全國人大代表的數(shù)量。而就延長我國全國人大會(huì)議的會(huì)期而言，因?yàn)槲覈鴮?shí)行的是非專職人大代表制度，全國人大代表都有其本職工作，不可能像西方國家議員一樣長期參加議會(huì)會(huì)議。此外，在維持現(xiàn)有全國人大代表人數(shù)不變的情況下，如果大幅增加會(huì)議會(huì)期會(huì)導(dǎo)致人大會(huì)議成本激增，不僅會(huì)使全國人大會(huì)議所需的經(jīng)費(fèi)激增，也變相增加了人大代表所在工作單位的用人成本。因此，全國人大會(huì)議會(huì)期延長的可行性不足而成本卻過高。相比之下，減少全國人大代表的數(shù)量，不僅不會(huì)與現(xiàn)有制度相抵牾，具備可行性，還能有效減少全國人大會(huì)議的成本，是保障全國人大會(huì)議民主性更優(yōu)的方案和途徑。

至于應(yīng)當(dāng)保障每位人大代表多久的發(fā)言時(shí)間，我國《全國人民代表大會(huì)議事規(guī)則》第五十條規(guī)定，“代表在大會(huì)全體會(huì)議上發(fā)言的，每人可以發(fā)言兩次，第一次不超過10分鐘，第二次不超過5分鐘?！彪m然該《規(guī)則》只是限定了代表發(fā)言的時(shí)間上限原則上不超過15分鐘，而未規(guī)定代表發(fā)言的時(shí)間下限，但正如上文所述，基于我國的國家性質(zhì)以及選舉制度，每位稱職的人大代表都應(yīng)當(dāng)在全國人大會(huì)議上作出積極表達(dá)人民意志和利益的努力。筆者認(rèn)為，參考上述議事規(guī)則，至少應(yīng)當(dāng)保障每位全國人大代表有5分鐘的發(fā)言時(shí)間，即每位全國人大代表發(fā)言的時(shí)間下限是5分鐘，加之《全國人民代表大會(huì)議事規(guī)則》已有的15分鐘上限規(guī)定，全國人大代表的發(fā)言時(shí)間限制應(yīng)當(dāng)表述為：全國人大代表在全國人大會(huì)議期間，發(fā)言的時(shí)間原則上不得低于5分鐘，不得高于15分鐘，但經(jīng)大會(huì)執(zhí)行主席許可，可以適當(dāng)縮短或延長。

結(jié)合我國全國人大會(huì)議的會(huì)期來看，我國一直實(shí)行非專職人大代表制度，在這一制度下，我國目前對(duì)全國人大會(huì)議會(huì)期所做的最長的嘗試為26天（分別為一屆人大四次會(huì)議和二屆人大三次會(huì)議），而根據(jù)我國近年來全國人大會(huì)議的實(shí)踐來看，為了保障代表的休息和會(huì)外準(zhǔn)備時(shí)間，全國人大會(huì)議每天開會(huì)的時(shí)間僅為5小時(shí)。即使按照全國人大實(shí)踐中會(huì)期最長的一次即26天來計(jì)算（因?yàn)榇颂幨菫榱擞?jì)算全國人大會(huì)期最多能容納多少代表發(fā)言，故取歷史上會(huì)期最長的一次計(jì)算，即“26”天），一次全國人大會(huì)議的會(huì)期也只有130小時(shí)，在這130小時(shí)中，還有相當(dāng)一部分時(shí)間屬于人大代表聽取報(bào)告、投票表決等非討論性時(shí)間以及休息日。以較為常規(guī)的全國人大會(huì)議——第十二屆全國人大一次會(huì)議為例，在該次會(huì)議中聽取報(bào)告、表決等非討論性時(shí)間共計(jì)3天半，以及會(huì)議期間的休息日共3天，共計(jì)6天半，即32.5小時(shí)。由會(huì)議總時(shí)間130小時(shí)減去32.5小時(shí)，還剩97.5小時(shí)可用于全國人大代表在會(huì)議上發(fā)言。

按照上文所述，每位全國人大代表最低發(fā)言時(shí)間為5分鐘，一次常規(guī)的全國人大會(huì)議一般最多僅有97.5小時(shí)（即5850分鐘）可用于代表發(fā)言，由此要保障每位人大代表的發(fā)言，避免“啞巴代表”的出現(xiàn)每次全國人大會(huì)議最多只能容納1170位全國人大代表。

此外，劉少奇在1954年憲法草案報(bào)告中指出由1226人組成的全國人大不易召集會(huì)議的情況來看，劉少奇對(duì)1226位全國人大代表人數(shù)過多的認(rèn)識(shí)，也在一定程度上印證了上文全國人大代表人數(shù)最多不得超過1170位的結(jié)論。

（三）基于全國人大會(huì)議效率的考量

正如前文所述，全國人大會(huì)議的效率包括兩方面，即會(huì)議召集的效率以及會(huì)議議事的效率。在上述兩方面中，無論就哪一方面而言，全國人大代表的人數(shù)越少，則全國人大會(huì)議的效率便越高。此外，如果單獨(dú)考慮全國人大會(huì)議的效率，很難像全國人大代表的廣泛性、全國人大會(huì)議的民主性等兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)一樣，計(jì)算得出具體的全國人大代表人數(shù)的上限或者下限。因此，基于全國人大會(huì)議的效率考量，應(yīng)當(dāng)在全國人大代表的廣泛性、全國人大會(huì)議的民主性已經(jīng)確定的代表人數(shù)范圍內(nèi)，盡可能地選取全國人大代表人數(shù)范圍中更接近下限的人數(shù)。

五、結(jié)論

全國人大代表的人數(shù)問題對(duì)于全國人大有效地行使職權(quán)至關(guān)重要。而在我國現(xiàn)階段，由于全國人大代表人數(shù)過多，導(dǎo)致了全國人大會(huì)議民主性不足成本過高以及對(duì)代表監(jiān)督困難等一系列問題。要解決全國人大代表人數(shù)過多的問題，應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)、合理的設(shè)計(jì)代表人數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)來具體設(shè)計(jì)全國人大代表的人數(shù)。我國在設(shè)計(jì)全國人大代表人數(shù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持全國人大代表的廣泛性、全國人大會(huì)議的民主性以及人大會(huì)議的效率等三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。其中，基于全國人大代表的廣泛性考量，我國全國人大代表的人數(shù)不應(yīng)當(dāng)?shù)陀?48人；基于全國人大會(huì)議的民主性考量，我國全國人大代表的人數(shù)不應(yīng)當(dāng)高于1170人。即我國全國人大代表的人數(shù)應(yīng)當(dāng)在948人至1170人之間。此外，基于全國人大會(huì)議的效率考量，全國人大代表的人數(shù)應(yīng)當(dāng)在948人至1170人的范圍內(nèi)盡量接近948人。

注釋：

[1]參見鄧小平：《關(guān)于〈中華人民共和國全國人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法〉草案的說明》；彭真：《關(guān)于七個(gè)法律草案的說明》；楊尚昆：《關(guān)于第六屆全國人民代表大會(huì)代表名額和選舉問題的說明》。

[2]參見《第一屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議關(guān)于第二屆全國人民代表大會(huì)代表選舉問題的決議》《第二屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議關(guān)于第三屆全國人民代表大會(huì)代表名額和選舉問題的決議》等。

[3]第七屆至第十二屆全國人大代表人數(shù)分別為：第七屆2970名，第八屆2977名，第九屆2979名，第十屆2985名，第十一屆2987名，第十二屆2987名。

[4][5][7][12][14]王曉民主編：《世界各國議會(huì)全書》，世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2001年版，第758～762頁。

[6]李林：《堅(jiān)持和完善全國人大的會(huì)期制度》，載《當(dāng)代法學(xué)》2004年第6期。

[8]周葉中主編：《憲法》（第三版），高等教育出版社2011年版，第292頁。

[9][13][20]漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書館2012年版，第282、283～284、298～299頁。

[10]參見朱應(yīng)平：《論人大規(guī)模、結(jié)構(gòu)及其重構(gòu)》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第3期；馬志賓：《我國全國人大代表規(guī)模問題研究》，載《鄭州大學(xué)2011年碩士論文》。

[11][18][22]鄧小平：《關(guān)于〈中華人民共和國全國人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法〉草案的說明》,載于《中華人民共和國人民代表大會(huì)文獻(xiàn)資料匯編（1949～1990）》，中國民主法制出版社1990年版。

[15]各國人口數(shù)量參見中國外交部網(wǎng)站，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/gjhdq_603914/，最后訪問時(shí)間為2014年2月27日。

[16]陳寒楓：《論人代會(huì)和人大常委會(huì)發(fā)言制度的完善問題》，載《人大研究》2008年第4期。

[17]許振洲：《法國議會(huì)》，華夏出版社2002年版，第141頁。

[19]彭真：《論新中國的政法工作》，中央文獻(xiàn)出版社1992年版，第209頁。

[21]劉少奇：《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報(bào)告》，載于《中華人民共和國人民代表大會(huì)文獻(xiàn)資料匯編（1949～1990）》，中國民主法制出版社1990年版，第72～85頁。

[23]保障各省份至少有2名全國人大代表，主要是考慮到各地區(qū)的人民意志和利益訴求均應(yīng)在最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)得到表達(dá)；同時(shí)，確定至少2名全國人大代表而不是1名，主要是考慮防止該省份選民意志和利益表達(dá)途徑過分單一，同時(shí)防止單個(gè)代表恣意妄為。

[24][25]國家統(tǒng)計(jì)局：《第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》第1號(hào)。