◆撰文/林文

全國政協(xié)委員吳鴻：“兩會(huì)”上的林業(yè)好聲音

◆撰文/林文

全國政協(xié)委員吳鴻參加“兩會(huì)”小組討論

全國政協(xié)十二屆二次會(huì)議于2014年3月3日在北京開幕。全國政協(xié)委員、浙江省林業(yè)廳副廳長吳鴻在會(huì)議期間針對(duì)深化集體林權(quán)制度改革、促進(jìn)油茶產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展和加強(qiáng)環(huán)境污染懲罰力度三方面內(nèi)容作了主題發(fā)言，從浙江發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，在“兩會(huì)”上發(fā)出了林業(yè)好聲音。

促進(jìn)規(guī)模化經(jīng)營規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)市場

2014年是全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的第六年，當(dāng)以“確權(quán)發(fā)證”為標(biāo)志的主體改革基本完成后，如何激活林權(quán)價(jià)值、提高林農(nóng)收益成為深化林改的首要目標(biāo)。

規(guī)?；?jīng)營是提高林農(nóng)收益的重要途徑，而這離不開林權(quán)流轉(zhuǎn)。在走訪調(diào)研中，吳鴻發(fā)現(xiàn)，林權(quán)流轉(zhuǎn)市場建設(shè)問題不少，林業(yè)金融發(fā)展制約因素眾多。首先，林權(quán)流轉(zhuǎn)制度尚未健全。全國性的林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法尚未出臺(tái)，實(shí)踐中，林權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏統(tǒng)一規(guī)范的規(guī)章制度和配套的實(shí)施細(xì)則，林農(nóng)利益得不到制度保障。其次，林權(quán)流轉(zhuǎn)變更登記困難。按照現(xiàn)行法律，通過租賃、入股等方式獲得林地經(jīng)營權(quán)的企業(yè)和個(gè)人，由于無法取得林權(quán)變更登記，進(jìn)而無法進(jìn)行林權(quán)抵押貸款，這成為影響林權(quán)交易市場發(fā)展、制約林業(yè)規(guī)模經(jīng)營的突出障礙。再次，林權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化程度不高。在實(shí)踐中部分地區(qū)林權(quán)流轉(zhuǎn)操作不夠規(guī)范，流轉(zhuǎn)的林地往往未經(jīng)過專業(yè)資產(chǎn)評(píng)估，買賣雙方協(xié)商一致即成交，導(dǎo)致部分林地流轉(zhuǎn)價(jià)格過低。最后，林業(yè)金融發(fā)展緩慢，制約林權(quán)交易市場發(fā)展速度。林權(quán)抵押中抵押物價(jià)值評(píng)估不充分和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致林權(quán)抵押價(jià)值評(píng)估難，設(shè)押林權(quán)處置難，貸款期限與林業(yè)生產(chǎn)周期不匹配，且大型商業(yè)銀行開展林權(quán)抵押貸款積極性不高，使得行業(yè)競爭不充分導(dǎo)致利率偏高，損害林農(nóng)利益。

針對(duì)上述問題，吳鴻建議:

健全林權(quán)流轉(zhuǎn)法律法規(guī)體系，并加強(qiáng)配套改革。修訂《森林法》有關(guān)章節(jié)，將“林權(quán)保護(hù)管理”單列一章表述。與《物權(quán)法》相銜接，制定《森林資源流轉(zhuǎn)條例》，修訂出臺(tái)林權(quán)登記管理和森林資源資產(chǎn)抵押、評(píng)估、產(chǎn)權(quán)交易的法律法規(guī)和政策。盡早制定頒布全國統(tǒng)一的《森林資源資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》，指導(dǎo)配套改革，增強(qiáng)可操作性。制定相應(yīng)的行政法規(guī)，如《林權(quán)流轉(zhuǎn)管理?xiàng)l例》，規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)合同管理、權(quán)證變更登記等各類行為，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)后續(xù)監(jiān)管，指導(dǎo)各地建立林權(quán)流轉(zhuǎn)配套服務(wù)制度，健全林權(quán)流轉(zhuǎn)制度體系。

鼓勵(lì)實(shí)行林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證制度。麗水龍泉市創(chuàng)造性地試行了林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證制度，在全國率先出臺(tái)并實(shí)施了《林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證管理辦法（試行）》，解決林權(quán)流轉(zhuǎn)受讓方的權(quán)證辦理問題。實(shí)行這個(gè)制度有利于受讓方放心投入、安心經(jīng)營，也有利于擴(kuò)大林權(quán)抵押貸款，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，值得推廣。

建立健全工商資本林權(quán)流轉(zhuǎn)的準(zhǔn)入和監(jiān)管機(jī)制。設(shè)置工商資本進(jìn)入林業(yè)領(lǐng)域的條件。如，須具備開發(fā)林業(yè)項(xiàng)目能力、所開發(fā)項(xiàng)目符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，對(duì)其注冊(cè)資金額度、解決村民勞動(dòng)就業(yè)人數(shù)等作出相應(yīng)要求；須經(jīng)林權(quán)管理平臺(tái)規(guī)范流轉(zhuǎn)，并要求到相關(guān)部門實(shí)行合同備案認(rèn)可制度；為防止“炒林”現(xiàn)象的出現(xiàn)，可設(shè)定再次流轉(zhuǎn)的時(shí)間期限，并對(duì)程序進(jìn)行嚴(yán)格把控；對(duì)有備案記錄和合法經(jīng)營的工商企業(yè)，鼓勵(lì)其多種經(jīng)營方式共同發(fā)展，多參于林業(yè)產(chǎn)前產(chǎn)后的服務(wù)，為林業(yè)專業(yè)合作社和家庭林場在林業(yè)生產(chǎn)上提供技術(shù)支持，提高產(chǎn)品的質(zhì)量和產(chǎn)量，帶動(dòng)農(nóng)戶共同富裕，并給予財(cái)政補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。

加快林業(yè)金融改革的步伐。加強(qiáng)政府指導(dǎo)，鼓勵(lì)民間資本探索建設(shè)林業(yè)民營融資銀行，引導(dǎo)民間資本合規(guī)、有序進(jìn)入林業(yè)產(chǎn)業(yè)，有效破解融資難、投資難的“兩難”問題。研究建立統(tǒng)一的森林資源資產(chǎn)評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，解決森林資源資產(chǎn)評(píng)估因標(biāo)準(zhǔn)不一而造成的價(jià)格懸殊、收費(fèi)不一等問題，以進(jìn)一步推進(jìn)森林資源資產(chǎn)化工作。研究組建林權(quán)資產(chǎn)收儲(chǔ)和管理中心，搭建抵押融資企業(yè)大戶與金融機(jī)構(gòu)之間的信用擔(dān)保不良資產(chǎn)處置平臺(tái)。金融部門應(yīng)考慮林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營周期，合理確定貸款期限，創(chuàng)新開發(fā)相應(yīng)的金融產(chǎn)品。林權(quán)抵押貸款屬于支農(nóng)貸款，具有一定的政策性，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大貸款貼息規(guī)模，改革現(xiàn)行貼息機(jī)制，簡化貼息手續(xù)，使之符合財(cái)政貼息的初衷。

注重現(xiàn)有低產(chǎn)油茶林改造出臺(tái)栽后資金扶持政策

隨著人們對(duì)油茶認(rèn)識(shí)的提高，全國油茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)縣增加了100多個(gè)，但在快速發(fā)展的同時(shí)，諸如發(fā)展資金不足、勞動(dòng)力短缺、經(jīng)營管理方式落后、市場與產(chǎn)品不規(guī)范等問題也逐漸顯現(xiàn)出來，一些觀念有待轉(zhuǎn)變，一些問題需要正視并加以解決。截至2012年，全國油茶種植面積達(dá)到5250萬畝，當(dāng)年新造油茶林353.85萬畝，低產(chǎn)林改造171.30萬畝。而從事油茶良種苗木培育、種植，以及茶油和其他副產(chǎn)品生產(chǎn)加工的企業(yè)有1643家，油茶產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)387億元。

吳鴻認(rèn)為，當(dāng)前油茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展中仍存在一些問題。一是油茶大面積低產(chǎn)低效現(xiàn)象仍存在。由于單產(chǎn)低、比較效益低，嚴(yán)重影響農(nóng)戶發(fā)展的積極性。二是油茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展和配套設(shè)施資金嚴(yán)重不足。油茶新造和低改的前期一次性投入很大，且投資回收周期較長，一般農(nóng)戶無力承受。三是油茶產(chǎn)業(yè)用工量大和產(chǎn)區(qū)勞動(dòng)力明顯不足的矛盾突出。由于油茶從墾復(fù)、采收、脫籽、翻曬至出售，全部要手工操作，花工大、收益不高，給油茶產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展帶來隱患。四是油茶優(yōu)良品種的應(yīng)用率和所占比重仍不高。少數(shù)農(nóng)戶為了完成造林任務(wù)和取得造林補(bǔ)貼，不顧種苗的來源與品種純正，一些假苗、劣苗充斥其中。五是油茶發(fā)展受土地資源和立地條件限制，想要在短期內(nèi)讓油茶大幅提高產(chǎn)量難度很大。六是油茶栽培管理和經(jīng)營方式依然比較落后。比如浙江麗水地區(qū)，不少油茶林地坡度在25—40度，土地營養(yǎng)成分容易流失，增加了生產(chǎn)成本。

針對(duì)上述問題，吳鴻建議：

正確對(duì)待新發(fā)展林，重點(diǎn)應(yīng)放在低產(chǎn)林改造上。根據(jù)油茶所處的立地條件，必須以生態(tài)理念指導(dǎo)油茶生產(chǎn)，要以保護(hù)、改善油茶林的生態(tài)條件作為發(fā)展油茶的根本途徑。

出臺(tái)栽后扶持政策，促進(jìn)油茶產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。特別是要解決栽后的撫育管理資金問題，栽植補(bǔ)助資金只解決了種的問題，后期撫育管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金更為重要。

提倡省力化栽培，實(shí)行因地制宜和分類經(jīng)營?？茖W(xué)解決油茶肥料，以綠肥為主，就地制肥，在水土流失少的油茶林酌施化肥。

加大科技力量投入，解決生產(chǎn)中的技術(shù)瓶頸問題。科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，發(fā)展油茶產(chǎn)業(yè)，應(yīng)強(qiáng)化科技支撐，切實(shí)提高油茶經(jīng)營的科技水平。

吳鴻在發(fā)言時(shí)還呼吁，林業(yè)、科技部門要加強(qiáng)對(duì)油茶優(yōu)良品種的引進(jìn)和開發(fā)，對(duì)新品種進(jìn)行定點(diǎn)試驗(yàn)和示范，在新品種達(dá)到預(yù)期產(chǎn)量、效益的基礎(chǔ)上逐步推廣應(yīng)用，切不可不顧各地實(shí)際，盲目引種。各地政府部門要集成良種低改技術(shù)，建立示范基地，盡快帶動(dòng)、輻射周邊群眾。

重視立法修正加強(qiáng)環(huán)境污染的懲罰力度

隨著近年全國大范圍的霧霾天氣、頻發(fā)的水污染事件，以及PM2.5的警示，吳鴻認(rèn)為，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境污染已經(jīng)由擔(dān)憂轉(zhuǎn)向恐懼，中國環(huán)境污染或已達(dá)到峰值。他在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，危害范圍較大、損害程度較高的環(huán)境犯罪，因?yàn)榉ǘㄐ膛c損害結(jié)果不相稱，缺乏統(tǒng)一量刑標(biāo)準(zhǔn)容易導(dǎo)致個(gè)案之間刑罰差異較大等原因，導(dǎo)致現(xiàn)有的環(huán)境犯罪條款已經(jīng)不足以扭轉(zhuǎn)環(huán)境污染的嚴(yán)重困局。

吳鴻在提案中指出，政府不能以環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)重視經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型以換取環(huán)境的改善，避免繼續(xù)走“先污染后治理”的老路，當(dāng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展在“污染”與“治理”之間討論不休時(shí)，中國環(huán)境現(xiàn)狀已經(jīng)觸及底線。為此，必須重視立法修正，加強(qiáng)環(huán)境污染的懲罰力度。

就如何修正和加強(qiáng)環(huán)境污染的懲罰力度，吳鴻提出三點(diǎn)建議：

定罪方面調(diào)整。增設(shè)環(huán)境犯罪危險(xiǎn)犯，對(duì)于重大的環(huán)境污染案件，以危害公共安全罪追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

量刑方面調(diào)整。提高自由刑起點(diǎn)，增設(shè)資格刑，調(diào)整罰金刑幅度。

建立環(huán)境侵權(quán)民事懲罰性賠償制度。建立環(huán)境侵權(quán)中的懲罰性賠償制度，綜合考慮被告因其行為獲得的財(cái)產(chǎn)、懲罰性賠償與補(bǔ)償性賠償之間的比率、被告的財(cái)產(chǎn)狀況等，確定賠償數(shù)額。

吳鴻特別強(qiáng)調(diào)，中國環(huán)境侵權(quán)必須擴(kuò)展賠償范圍并輔之以懲罰性賠償制度，倍增賠償數(shù)額，使排污企業(yè)以及潛在排污企業(yè)面臨破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，或者是超出收益的較大數(shù)額的賠償，才能真正發(fā)揮法律規(guī)范的調(diào)整作用。