◤現(xiàn)在的問(wèn)題是，中央集權(quán)過(guò)大，資源都集中到北京。真正的問(wèn)題不在于是否遷都，在于不要過(guò)分集中首都的各項(xiàng)功能。有些功能可以分散到各地去。把它的非政治功能分散出去，不等于遷都了嗎？

◤按照憲法來(lái)說(shuō)，行政區(qū)劃分省、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)，地級(jí)市從法理上說(shuō)不是合法的產(chǎn)物。

南方周末記者 張英 發(fā)自上海

復(fù)旦大學(xué)教授周振鶴，是中國(guó)歷史政治地理分支學(xué)科的先行者，長(zhǎng)期從事中國(guó)行政區(qū)劃變遷史和地方制度史研究，代表作有《體國(guó)經(jīng)野之道》、《中國(guó)地方行政制度史》、《中國(guó)歷史政治地理十六講》。

2014年，周振鶴主編的《中國(guó)行政區(qū)劃通史》將全部出版，字?jǐn)?shù)達(dá)一千萬(wàn)字。這個(gè)學(xué)術(shù)研究，進(jìn)行了十多年時(shí)間。從1980年代中期開(kāi)始，周振鶴開(kāi)始思考籌劃這一工作，上世紀(jì)末開(kāi)始組織實(shí)施，一直工作到現(xiàn)在，“差不多今年年底可以做完”。

“這套通史基本上說(shuō)清楚了中國(guó)歷代行政區(qū)的變遷的詳細(xì)過(guò)程，還給‘為什么會(huì)這樣變化提供了詮釋的基礎(chǔ)?？梢哉f(shuō)，在中央集權(quán)國(guó)家里，一切政令無(wú)不通過(guò)各級(jí)政區(qū)而下達(dá)，一切政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化活動(dòng)也無(wú)不在政區(qū)的背景下進(jìn)行。不明政區(qū)地理則不懂歷史，不但是不懂歷史變遷的地理背景，而且是部分地不懂變遷何以產(chǎn)生?！?/p>

2014年3月，南方周末記者在復(fù)旦大學(xué)，專(zhuān)訪周振鶴教授。

中國(guó)行政區(qū)劃的秘密

南方周末：《中國(guó)行政區(qū)劃通史》這項(xiàng)學(xué)術(shù)研究持續(xù)了十來(lái)年，如果從你的博士論文《西漢政區(qū)地理》開(kāi)始，則這一思路延續(xù)了三十來(lái)年，必要性在哪？

周振鶴：為什么要做這個(gè)事？大概可以從兩個(gè)角度出發(fā)：每個(gè)朝代的統(tǒng)治者，都在行政區(qū)幅員方面，管理層級(jí)上，政區(qū)之間如何劃界，如何通過(guò)行政區(qū)劃分平衡政治勢(shì)力等方面，用盡心思。中國(guó)人重視歷史，保留的歷史文獻(xiàn)，比任何國(guó)家都豐富。歷史研究有政治史，有經(jīng)濟(jì)史、思想史、文化史，但從行政區(qū)劃變遷的角度來(lái)研究歷史，過(guò)去未成為專(zhuān)門(mén)，到了清代乾嘉時(shí)期，逐漸形成沿革史研究的苗頭。1930年代以后，中國(guó)歷史地理學(xué)科逐步形成，包括顧頡剛先生以及我的老師譚其驤先生在內(nèi)的一批學(xué)者開(kāi)創(chuàng)了這方面的學(xué)術(shù)研究。

歷史研究總要繼續(xù)向前推進(jìn)，斷代政區(qū)地理的研究就是要將基本脈絡(luò)的研究進(jìn)一步演化到詳細(xì)過(guò)程的研究，這就是《中國(guó)行政區(qū)劃通史》項(xiàng)目設(shè)計(jì)的由來(lái)。

另一方面，在解決行政區(qū)劃變遷過(guò)程時(shí)，我們必不可免地要思考到這樣一個(gè)問(wèn)題：為什么會(huì)產(chǎn)生這樣的變遷，因?yàn)檫@些變遷都是人為的，既是人為，必然有其原因，如果我們從政治與地理相結(jié)合的角度來(lái)考慮問(wèn)題，會(huì)不會(huì)有正確的答案。前一個(gè)考慮就是《中國(guó)行政區(qū)劃通史》產(chǎn)生的緣由，后一個(gè)考慮則在我最近出版的《中國(guó)歷史政治地理十六講》里有所回應(yīng)。

南方周末：在后面這一個(gè)思考過(guò)程中，你發(fā)現(xiàn)了什么？

周振鶴：通過(guò)政治地理學(xué)方面的思考，我覺(jué)得如果我們通過(guò)行政區(qū)劃的一些基本要素來(lái)進(jìn)行分析，可能會(huì)理解行政區(qū)劃變遷過(guò)程的原因所在。于是我從行政區(qū)劃的層級(jí)、幅員以及劃界的原則方面發(fā)現(xiàn)了一些規(guī)律。例如在政區(qū)劃界方面，我發(fā)現(xiàn)了兩個(gè)基本原則，即山川形便與犬牙交錯(cuò)。這兩條原則我提出來(lái)后，現(xiàn)在變成是學(xué)術(shù)界公認(rèn)的了，所有的人提到中國(guó)政區(qū)劃界的基本原則，往往就直接用我的這個(gè)解釋。

中國(guó)是一個(gè)中央集權(quán)制國(guó)家，同時(shí)又幅員遼闊，皇帝不可能依靠中央政府實(shí)行直接治理，只能是通過(guò)行政區(qū)劃，設(shè)立不同級(jí)別的地方政府，發(fā)布命令，依靠地方官員實(shí)施間接治理。整個(gè)國(guó)家的治理，往往體現(xiàn)在皇帝處理和群臣、中央和地方之間的關(guān)系上，行政區(qū)劃的變遷，就與此有密切的關(guān)系。

古代交通不便，高山河流，常常成為天然的區(qū)域界線。高山河流的兩側(cè)有時(shí)也會(huì)造成氣候、風(fēng)俗習(xí)慣的差異。秦始皇統(tǒng)一六國(guó)，大致根據(jù)山川形勢(shì)，劃分36郡。到了唐代開(kāi)國(guó)，提出按照山川形便的原則劃分十道監(jiān)察區(qū)域。今天中國(guó)南方的一些政區(qū)界線依然與山川相關(guān)。

另一方面，為了防止地方勢(shì)力坐大，防止那些有野心的王侯、將相與地方大員對(duì)皇權(quán)與中央集權(quán)產(chǎn)生威脅，中央政府在行政區(qū)域的劃分上，往往會(huì)從政治平衡、相互牽制出發(fā)，在局部戰(zhàn)略要地，破除山川河流之險(xiǎn)，采取犬牙交錯(cuò)的原則來(lái)確定政區(qū)邊界。例如秦代嶺南三郡的北界就與南嶺的走向相交錯(cuò)。這個(gè)交錯(cuò)現(xiàn)象一直延續(xù)到漢初與南越國(guó)對(duì)峙的時(shí)候。

漢初時(shí)，兩廣地區(qū)是南越王割據(jù)的，它的邊界跟漢朝最南邊的長(zhǎng)沙郡（現(xiàn)湖南省）犬牙交錯(cuò)，邊界跟山川是交叉的，沒(méi)有按照山川地貌作為邊界。南越王寫(xiě)信給漢文帝，長(zhǎng)沙郡跟兩廣地區(qū)，山北邊是漢朝，山南邊是南越，我們把它劃整齊，按照山川分界，不是很好嗎？漢文帝回他一封信，說(shuō)這是我的父親這樣做的，我不能變。

一查史料，其實(shí)不是他的父親弄的，秦朝就這樣定下來(lái)，南?？み吔绺L(zhǎng)沙郡邊界，有意地不用南嶺做邊界。犬牙交錯(cuò)，劃分版圖，這樣中央政府就好控制，軍隊(duì)一部分駐到嶺南，南越王想要叛亂，不行，沒(méi)有山川做阻隔。后來(lái)，漢武帝要統(tǒng)一嶺南，派了五支軍隊(duì)征服南越，因?yàn)樵谀蠋X那邊有駐軍，很快獲得了勝利。

再以西漢內(nèi)部的政區(qū)邊界為例：為了讓諸侯間互相牽制，邊界的劃分有時(shí)完全是人為的，西漢中山王劉勝的傳記里記載，王國(guó)的封地邊界互相犬牙交錯(cuò)，這樣王國(guó)就互相牽制了，不容易一起生事。

犬牙交錯(cuò)與山川形便這兩個(gè)原則，基本上可以解釋古代的行政區(qū)域的劃界狀況。由此也可見(jiàn)，中國(guó)古代的一種政治智慧。

南方周末：什么時(shí)候，這個(gè)規(guī)律不再有用？

周振鶴：到了近代，戰(zhàn)爭(zhēng)的方式越來(lái)越先進(jìn)，越來(lái)越現(xiàn)代化，冷兵器時(shí)代的犬牙交錯(cuò)就不能起作用了。后來(lái)行政區(qū)劃的犬牙交錯(cuò)原則意義就不大了。

河南跟河北原來(lái)是犬牙交錯(cuò)，原來(lái)河北大名府，非?？磕线叄恢笨康近S河邊了；河南越過(guò)黃河，一直到北邊。后來(lái)慢慢調(diào)整，不那么犬牙交錯(cuò)了。但現(xiàn)在河南的新鄉(xiāng)和安陽(yáng)，還在黃河以北，就是過(guò)去的遺留。另一種形式的例子，也與山川形勢(shì)有關(guān)，如四川是洼地形易于割據(jù)，山西是凸地形，也有利于割據(jù)，歷史上地貌成為割據(jù)的因素，還是很多的。

中央集權(quán)制國(guó)家如何實(shí)行治理，是三方面的結(jié)合；一是先劃行政區(qū)域，二設(shè)地方政府機(jī)構(gòu)，就像一只鳥(niǎo)的兩個(gè)翅膀，當(dāng)然還要加上一個(gè)指揮的腦子，也就是地方的法令制度。過(guò)去，地方制度學(xué)術(shù)界研究比較少，我曾寫(xiě)過(guò)《中國(guó)地方行政制度史》，就是試圖將這個(gè)制度給講清楚。唯一的遺憾是，相比中央政府的檔案的完整性，地方政府的檔案很少，基本沒(méi)保留下來(lái)。要講清楚歷史上地方政府的運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程不大容易。

中國(guó)幾千年的行政管理、行政治理，在世界上可能是超一流的技術(shù)，值得我們好好地研究。

歷史中國(guó)的疆域標(biāo)準(zhǔn)

南方周末：你認(rèn)為清朝乾隆時(shí)期，中國(guó)疆域領(lǐng)土最大，這和公眾的認(rèn)知有點(diǎn)距離，為什么？

周振鶴：中國(guó)疆域哪一朝代最大，一直是一般人最感興趣的問(wèn)題。其實(shí)這與如何界定疆域標(biāo)準(zhǔn)密切相關(guān)。中國(guó)歷史上唐代、元代與清代的疆域都很大，但唐代的疆域里頭有一部分不是直接統(tǒng)治的，元時(shí)期，今新疆的部分地區(qū)及臺(tái)灣還未入版圖。我的老師譚其驤一輩子做疆域政區(qū)研究，他認(rèn)為，從乾隆二十四年到道光二十年間，是認(rèn)定歷史中國(guó)疆域的最合適時(shí)期，這段時(shí)期中國(guó)再無(wú)中原王朝與邊疆部族政權(quán)之分，完全統(tǒng)而為一?？滴鯐r(shí)期，臺(tái)灣納入清王朝的統(tǒng)治；乾隆二十四年以后天山南北路納入清朝疆域，作為歷史中國(guó)的疆域標(biāo)準(zhǔn)，最合適。

譚先生認(rèn)為這個(gè)解釋是最適宜的，中國(guó)的中央集權(quán)制國(guó)家，發(fā)展到兩千年以后，自然而然，形成一個(gè)多民族大帝國(guó)，邊疆范圍又很明確。

南方周末：宋代推出的三級(jí)制度，路（虛）-州-縣，上面是中央政府，和今天的縣、地級(jí)市、省、中央很像，差別不大。

周振鶴：從秦到清，中國(guó)行政區(qū)劃層級(jí)有三個(gè)階段的變化，第一個(gè)階段是秦漢的郡縣二級(jí)制轉(zhuǎn)化為魏晉南北朝時(shí)期的州郡縣三級(jí)制，前后經(jīng)過(guò)八百年。第二個(gè)階段重復(fù)了從兩級(jí)制到三級(jí)制的循環(huán)，即隋代和唐代前期的州（郡）縣二級(jí)，變?yōu)樘拼笃诤退芜|金時(shí)期的道（路）州縣三級(jí)，也有大約七百年。第三階段是元明清時(shí)期及民國(guó)初年，歷時(shí)六百多年，政區(qū)從多級(jí)制簡(jiǎn)化到三級(jí)制，以至短時(shí)的二級(jí)制。

現(xiàn)在大致也是三級(jí)制，不過(guò)虛的一級(jí)是地區(qū)。民國(guó)初年，省以下分道，道底下有縣，到了南京國(guó)民政府時(shí)期，把道取消了，省底下管縣，兩級(jí)政府，后來(lái)為了圍剿紅軍，又設(shè)專(zhuān)區(qū)；新中國(guó)時(shí)期，先是在中央政府下，劃分大區(qū)，后來(lái)取消，就是省、地、縣虛三級(jí)，上世紀(jì)八十年代后，變成省、地級(jí)市、縣（縣級(jí)市），做實(shí)了三級(jí)制。

但1980年代以前，不管是民國(guó)還是新中國(guó)，專(zhuān)區(qū)或地區(qū)這一級(jí)是虛的，是省政府的派出機(jī)構(gòu)，不是一級(jí)政府，只有行署專(zhuān)員，也沒(méi)有省和縣那樣的政府機(jī)構(gòu)。地區(qū)一級(jí)比如人大、政協(xié)這些實(shí)體機(jī)構(gòu)都沒(méi)有。

后來(lái)，“地改市”和“縣改市”在江蘇、遼寧出現(xiàn)，地級(jí)市成為實(shí)體機(jī)構(gòu)，人大、政協(xié)、公檢法、委、局都有了，行政區(qū)內(nèi)變成了三級(jí)實(shí)體機(jī)構(gòu)，后就變成了今天這樣的狀況。

南方周末：怎么看目前的政府減少地級(jí)市的試驗(yàn)？

周振鶴：按照憲法來(lái)說(shuō)，行政區(qū)劃分省、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)，沒(méi)條例說(shuō)地級(jí)市可管縣，地級(jí)市從法理上說(shuō)不是合法的產(chǎn)物。

中央政府希望控制的層次越少越好，中央政令可以一竿子到底，有利于政令暢通。但矛盾在于，國(guó)家太大，層級(jí)太少管理有困難。

從現(xiàn)實(shí)角度來(lái)看，有的省區(qū)域很大，縣特別多，中間多出一個(gè)地級(jí)市，也是相對(duì)合理的。但沒(méi)必要全國(guó)都設(shè)立地級(jí)市，現(xiàn)在要撤銷(xiāo)，難度太大。未來(lái)也有一種可能，就是調(diào)整行政區(qū)劃，全國(guó)分成50個(gè)左右的省，這樣就可以徹底取消地級(jí)市了，直接就是省縣兩級(jí)政府，地域小，也便于治理。

“縣改市”，“市改區(qū)”亂象

南方周末：1980年代開(kāi)始，你就呼吁行政區(qū)劃調(diào)整，而且一直是社會(huì)熱點(diǎn)話(huà)題，中央政府有回應(yīng)嗎？

周振鶴：1980年代，香港《大公報(bào)》就刊登過(guò)我的主張，建議全國(guó)分50個(gè)省，跟民國(guó)初年袁世凱理想的道縣兩級(jí)政府類(lèi)似。當(dāng)然袁世凱想要取消省一級(jí)的想法并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)?？s?。纯s小省的面積）的提法在南京國(guó)民政府時(shí)期也早有人提過(guò)。如果縮小省的面積，增加省的數(shù)量，50個(gè)左右的省，就可以將政區(qū)層級(jí)簡(jiǎn)化成兩級(jí)了，是有好處的。

從中國(guó)歷史來(lái)看，行政區(qū)本來(lái)就該省管縣，但現(xiàn)在的省域之間相差太大，有的省份特別大，比如四川，而海南、寧夏就特別小，直轄市自然也小。

這三十年里，把海南行政區(qū)從廣東劃分出去，單獨(dú)建省，把重慶從四川劃出去，列為直轄市，效果都很好。重慶市和海南省因?yàn)榉鶈T小，自然都實(shí)行了?。ㄊ校┕芸h的制度。

如果按照海南和重慶的做法，建立起多個(gè)這樣的分省，或新增直轄市，省小了，一個(gè)省管四五十個(gè)縣，由此可減少管理層次、節(jié)約管理成本，提高管理效率。

南方周末：你覺(jué)得有可行性嗎？

周振鶴：有可行性，這些年里，我們已經(jīng)慢慢做了很多，寧夏早已經(jīng)劃分成一個(gè)自治區(qū)出來(lái)，然后是海南、重慶，這證明有可行性，效果也好，明顯推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。但可以慢慢來(lái)，不要一下子推廣，成熟一個(gè)弄一個(gè)，像河北省，被北京市和天津市分開(kāi)，地域完全已經(jīng)割開(kāi)了，北邊一半南邊一半，為什么不能分成兩個(gè)??？或許我們可以從這樣條件成熟的地方，一個(gè)個(gè)做起。

南方周末：現(xiàn)在，地級(jí)市下面“縣改市”，省會(huì)市和地級(jí)市下“市改區(qū)”，一直是行政區(qū)劃風(fēng)潮，你怎么看這個(gè)現(xiàn)象？

周振鶴：在中國(guó)行政區(qū)劃上，“縣改市”和“市改區(qū)”，我覺(jué)得是一種不合適的做法。為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，或爭(zhēng)奪利益，把縣改成市，現(xiàn)在又把市改成區(qū)，改來(lái)改去，把縣和區(qū)的意義給改變了。

中國(guó)古代，市是集鎮(zhèn)的意思，是歸縣管的，就是“縣管市”，比如現(xiàn)在的日本，受中國(guó)古代影響，到現(xiàn)在還是這樣?！笆小睉?yīng)該是面積比較小、人口比較集中、工商業(yè)集中的地方。縣級(jí)市的出現(xiàn)，使得城市跟農(nóng)村不分了，城市人口和農(nóng)村人口混淆了，農(nóng)村和市區(qū)的概念也模糊不清了。

另一個(gè)更加混亂的現(xiàn)象是市管市。由于地區(qū)改成地級(jí)市，地級(jí)市下面的縣因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展又可能改為縣級(jí)市，就出現(xiàn)了市管市的現(xiàn)象，比如關(guān)于福建省南平市建甌市的報(bào)道，一般人可能以為是南平市與建甌市并提，其實(shí)，建甌是縣級(jí)市，屬于南平地級(jí)市。

中國(guó)歷史上的行政區(qū)劃，本來(lái)是不同級(jí)別有不同的通名，比如郡縣是兩級(jí)，路州縣是三級(jí)，省府州縣是四級(jí)等等，只需提到哪一級(jí)的通名，便知是該政區(qū)屬于第幾級(jí)，現(xiàn)在一提到某市，完全不知道是哪一級(jí)的政區(qū)。除非對(duì)全國(guó)地理十分熟悉。毫不夸大地說(shuō)，現(xiàn)在恐怕是歷史上政區(qū)名稱(chēng)最混亂的時(shí)期之一。

中國(guó)第一個(gè)市是廣州，1920年，陳炯明把原廣東南海縣的市區(qū)范圍單獨(dú)劃分出來(lái)，以市命名，跟南?？h平行，這是中國(guó)第一個(gè)城市行政區(qū)。后來(lái)，市依靠工業(yè)商業(yè)發(fā)展起來(lái)了，需要生活資源，政府就把市周邊的縣，劃給市管理，附屬到市底下去了，變成市管縣。

南方周末：現(xiàn)在“市”很混亂，有直轄市，副省級(jí)市，計(jì)劃單列市，地級(jí)市，縣級(jí)市，現(xiàn)在還有籌備鎮(zhèn)級(jí)市的。

周振鶴：亂改的結(jié)果是，把“市”搞亂了。比如，上海上世紀(jì)把崇明縣之外的所有縣改成區(qū)，就把上海行政區(qū)和上海建成區(qū)混淆起來(lái)了，變成上海市比紐約還大。但紐約市的區(qū)域很明確，就是城市地區(qū)，紐約建成區(qū)，有成片房子的地方才算市的面積，田園不算，那是紐約州的地盤(pán)。上海市、北京市、重慶市、天津市，連田園都算。

我國(guó)很多城市是副省級(jí)城市、計(jì)劃單列市，怎么會(huì)有這些概念的？主要原因是，它的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)量很高，經(jīng)濟(jì)地位提高了，對(duì)中央、省級(jí)財(cái)政、稅收貢獻(xiàn)大。官員為了自己的地位，也要爭(zhēng)政治級(jí)別，后來(lái)這個(gè)做法成為慣例，許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，政治、行政地位也相應(yīng)提高。副省級(jí)城市、計(jì)劃單列市，都是這么來(lái)的。

不要遷都，而要功能分疏

南方周末：你曾撰文分析中國(guó)歷史上的幾個(gè)都城，西安、洛陽(yáng)、北京、南京、開(kāi)封，這些城市為什么能夠成為首都？

周振鶴：從政治地理的角度來(lái)看，這五個(gè)城市可分成兩組：東西向的西安、洛陽(yáng)與開(kāi)封，南北向的北京與南京。從西周到唐代，長(zhǎng)達(dá)兩千年的時(shí)間里，西安與洛陽(yáng)都是適宜建都的地方，首都在兩地之間徘徊搬遷多次；從唐末到北宋二百年間，則是洛陽(yáng)與開(kāi)封的徘徊時(shí)期，這是一個(gè)短短的間奏曲；從金朝至今，則是從北京到南京的往復(fù)時(shí)期，長(zhǎng)達(dá)八百年，而且與當(dāng)下關(guān)聯(lián)，還沒(méi)變過(guò)。

過(guò)去的帝王，都喜歡將首都定在與自己起家的政治根據(jù)地不遠(yuǎn)的地方。此外，首都所在地的經(jīng)濟(jì)、交通條件很重要，有塊能生產(chǎn)糧食的平原，可以從經(jīng)濟(jì)、生活物資上保障首都的基本需要；后者考慮到軍事需要，內(nèi)控?cái)硨?duì)勢(shì)力，外御外部侵略，因而選擇易守難攻的交通樞紐處，有利于帝王對(duì)全國(guó)的政治控制。

以上這些條件既互相補(bǔ)充，又互相制約。可以說(shuō)，除了西安，全國(guó)沒(méi)第二個(gè)城市的歷史底蘊(yùn)和地理氣勢(shì)，可以與北京相比。西安是以西駕東，北京則是以北臨南。這兩個(gè)城市，可以說(shuō)是兩個(gè)最突出的以形勢(shì)取勝的都城。

清朝代明而興，選擇北京為首都，沒(méi)有任何遲疑，這與金、元時(shí)期思路完全相同。清建立的多民族大帝國(guó)，北部幾乎囊括全部蒙古地區(qū)，西北包容準(zhǔn)噶爾與回部，西南領(lǐng)有西藏地區(qū)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)漢唐盛世，北京的地理位置也因此不像過(guò)去那樣偏向北部，而顯得相對(duì)比較適宜，近乎天下之中的位置。

進(jìn)入民國(guó)，北洋政府的政治基礎(chǔ)在北方，定都北京自然是不二的選擇。但由國(guó)民黨建立的國(guó)民政府，其政治基礎(chǔ)卻在江浙，自然選南京作首都。中國(guó)共產(chǎn)黨建立的政府，政治基礎(chǔ)是五湖四海，自然把首都選在了北京。

南方周末：這次兩會(huì)期間，全國(guó)政協(xié)委員李崴在接受媒體采訪時(shí)提出，把首都遷到南陽(yáng)襄陽(yáng)盆地。從1980年代一直延續(xù)到現(xiàn)在，首都“遷都”近30年里一直是社會(huì)熱點(diǎn)話(huà)題，你怎么看這個(gè)現(xiàn)象？

周振鶴：不合適，現(xiàn)在并沒(méi)有遷都的緊迫性，也不具備條件，首都還得在北京。首都不是每個(gè)地方都能建的，過(guò)去說(shuō)要有王氣的，用現(xiàn)代的話(huà)來(lái)講，就是它必須有政治中心的歷史文化底蘊(yùn)。

現(xiàn)在的問(wèn)題是，中央集權(quán)過(guò)大，資源都集中到北京。比如，現(xiàn)在上海只有經(jīng)濟(jì)功能，所謂四個(gè)中心，即經(jīng)濟(jì)中心、金融中心、航運(yùn)中心、貿(mào)易中心，其實(shí)只是一個(gè)中心，就是經(jīng)濟(jì)中心。其它功能，比如文化中心，并不在上海。

北京現(xiàn)在實(shí)際上是一個(gè)很重要的經(jīng)濟(jì)中心，是真正的金融中心，各方面都集中的結(jié)果是，北京越來(lái)越大，人越來(lái)越多，壓力越來(lái)越大。

上海一共只有四十幾家出版社，北京有幾百個(gè)出版社。出版印刷中心也在北京。1949年后，把商務(wù)印書(shū)館、中華書(shū)局遷到北京，中央各部委都有自己的出版社，再加上高校集中，也各有出版社，自然成為文化中心了。

過(guò)去，梅蘭芳非到上海唱出戲，才紅。1949年后，不管什么劇團(tuán)，要進(jìn)京調(diào)演，不到北京去，沒(méi)人承認(rèn)你的藝術(shù)成就。所有官方機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、撥款機(jī)構(gòu)都在北京，大家都要北漂去北京。

所以，真正的問(wèn)題不在于是否遷都，在于不要過(guò)分集中首都的各項(xiàng)功能。有些功能可以分散到各地去。把它的非政治功能分散出去，不等于遷都了嗎？

我的意見(jiàn)是，不要異地遷都，而要功能遷都，把功能遷出去，產(chǎn)業(yè)分出去，人口就跟著產(chǎn)業(yè)走了，北京的壓力就小了，大家就不北漂了。

南方周末：你怎么看巴西和韓國(guó)的遷都模式？

周振鶴：韓國(guó)不遷都不行，一個(gè)原因是首爾離平壤太近，離朝鮮和韓國(guó)的軍事分界線（即三八線）距離只有四十公里，現(xiàn)在還處在隨時(shí)爆發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)的狀態(tài)。

另外，韓國(guó)戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)發(fā)展重在首爾，首都城市圈集中了全國(guó)半數(shù)的人口和七成的經(jīng)濟(jì)力量，地價(jià)飛漲、交通擁擠、環(huán)境污染，制約了其它地方的發(fā)展。因此，韓國(guó)希望把首都遷到中部地區(qū)，分散首都功能，讓全國(guó)各地區(qū)均衡發(fā)展。但現(xiàn)在韓國(guó)的遷都還沒(méi)有全部完成，政府機(jī)構(gòu)只遷了一部分。

巴西的情況也差不多，過(guò)去的首都里約熱內(nèi)盧是海濱城市。巴西獨(dú)立后，出于政治、經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略安全考慮，把首都遷到了巴西利亞，它的首都只有行政功能。遷都后，巴西利亞、里約熱內(nèi)盧、圣保羅三地分別承擔(dān)巴西政治、文化、經(jīng)濟(jì)方面的中心職能，比較理想。當(dāng)然一個(gè)憑空而起的首都沒(méi)有歷史根基，也有不利因素。

我覺(jué)得，如果我們北京不疏散功能，不改變發(fā)展模式，還會(huì)有更多人去北京，首爾就是北京的前車(chē)之鑒。相對(duì)來(lái)講，巴西的遷都模式比較好，它徹底把功能分散了，促進(jìn)了更多城市的發(fā)展。但對(duì)中國(guó)這樣的歷史古國(guó)文化大國(guó)，輕率遷都并不合適。

南方周末：怎么看目前各地政府紛紛力推的“經(jīng)濟(jì)圈”、“都市圈”現(xiàn)象？

周振鶴：這些主要是為打破地方政府的行政干預(yù)和封鎖，有利于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一種嘗試。過(guò)去上海也想做過(guò)，叫做上海經(jīng)濟(jì)區(qū)，后來(lái)加了浙江、江蘇，叫長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，后來(lái)安徽也進(jìn)來(lái)了，形成了如今的“大長(zhǎng)三角”。

為什么？地方行政力量太強(qiáng)了，上海經(jīng)濟(jì)區(qū)沒(méi)有煤，安徽加入了，為什么江蘇不能加入？江蘇省加入，浙江也加入吧。到后來(lái)只有江西不加入，等于整個(gè)變成華東行政區(qū)了，沒(méi)有任何意義，所以不能用行政區(qū)這種辦法來(lái)搞經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

后來(lái)上海經(jīng)濟(jì)區(qū)就變成了“長(zhǎng)三角”經(jīng)濟(jì)區(qū)域合作組織，在行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)協(xié)作，商品流通銷(xiāo)售不設(shè)門(mén)檻，消費(fèi)者保障一體化。

這是一個(gè)正確的方向，洋山港，三河、花橋的合作只是最初級(jí)的合作，還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)上學(xué)、工作、教育、醫(yī)療待遇一體化，每個(gè)參加的城市都有自己的地方利益，所以進(jìn)展緩慢。

未來(lái)，改革使行政區(qū)不限制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，只保留行政的管理的用處而已，一點(diǎn)不制約到經(jīng)濟(jì)。讓社會(huì)越來(lái)越大，讓社會(huì)自己去運(yùn)轉(zhuǎn)，政府只提供服務(wù)功能，去掉管理功能，變成法治政府。

南方周末：這幾年，出現(xiàn)一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象，比如上海管理運(yùn)營(yíng)的洋山港，大洋山、小洋山的屬地權(quán)是浙江的；內(nèi)蒙古的加格達(dá)奇，城市的管理權(quán)屬于黑龍江??；上海把地鐵、郵編、電話(huà)、醫(yī)療服務(wù)延伸到了昆山花橋；北京把公交車(chē)、郵編、電話(huà)、醫(yī)療服務(wù)延伸到了河北三河燕郊，怎么看？

周振鶴：我覺(jué)得很好。行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)是兩回事，最終經(jīng)濟(jì)發(fā)展就是要突破行政區(qū)劃管理，我們國(guó)家因?yàn)槭钦鲗?dǎo)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)與官員升遷掛鉤，使得官員整天忙于搞政績(jī)樣板工程，不斷干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最后忘記了政府的功能主要在于服務(wù)而不是指揮。

所以，最好經(jīng)濟(jì)不要由官員直接干預(yù)，由經(jīng)濟(jì)發(fā)展自身來(lái)推動(dòng)。否則在目前的發(fā)展模式下，地域大小與地點(diǎn)的重要性決定了經(jīng)濟(jì)總量的大小，行政區(qū)劃的修改、調(diào)整永遠(yuǎn)有必要。

我們現(xiàn)在還不是徹底的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，還有行政區(qū)經(jīng)濟(jì)在里頭。完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)跟行政區(qū)劃沒(méi)有任何關(guān)系，但有法律邊界，官員的手伸不到經(jīng)濟(jì)里頭。經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求去除壁壘，跨國(guó)公司都突破國(guó)界了，經(jīng)濟(jì)發(fā)展肯定要突破行政區(qū)劃限制。