●陳正坤

關(guān)于低丘緩坡開發(fā)利用的思考

●陳正坤

低丘緩坡開發(fā)利用正在浙江省蒼南縣如火如荼地開展。低丘緩坡開發(fā)利用是破解經(jīng)濟建設和社會發(fā)展用地瓶頸的一項重要舉措，如何正確處理土地資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系是有待解決的一個難題。文章以蒼南縣為例，就這個問題進行了思考與探究。

低丘緩坡 開發(fā)利用 生態(tài)保護

黨的十八大把生態(tài)文明建設提高到前面未有的高度，要集約利用資源，推動資源利用方式根本轉(zhuǎn)變，提高利用效率和效益。蒼南縣是浙江省人口大縣，常住人口124萬，是典型“七山一水三分田”，平原與山區(qū)的面積比例是3:7,人均耕地占有量很低。既是“年輕縣”（上世紀80年代剛從平陽縣分出），又是開發(fā)建設任務很重的欠發(fā)達縣；既是資源匱乏縣，又是耕地保有量55萬畝、農(nóng)保率占89%的耕保任務重點縣。近幾年來建設用地保障難，用地占補平衡難，規(guī)劃調(diào)整難，后備資源補充難，已是不爭的事實。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設步伐的加快，土地供需矛盾日益凸顯，如何拓展發(fā)展空間，保障經(jīng)濟社會發(fā)展，又要充分保護生態(tài)資源，是前進道路上要解決的一個難題。為此，蒼南縣正在掀起低丘緩坡開發(fā)利用的熱潮。筆者現(xiàn)就低丘緩坡開發(fā)利用現(xiàn)狀、存在的問題及解決辦法作進一步的思考。

一、蒼南縣低丘緩坡資源與開發(fā)利用現(xiàn)狀

蒼南縣隸屬于浙江省溫州市，位于浙江省東南隅，東與東南瀕臨東海，西南毗連福建省福鼎市，被稱為浙江省“南大門”。全縣陸地總面積1252.89平方公里，海域面積3.72萬平方公里，海岸線長168.88公里，沿海大小島嶼44個，山地面積865.9平方公里，平原面積372.07平方公里，河流湖泊面積23.07平方公里。其中占比最大的地類是林地，共55386.90公頃，占土地總面積的44.21%；其次是耕地共39612.94公頃，占土地總面積的31.62%;再次是水域及水利設施用地，共14183.77公頃，占土地總面積的11.32%;此外，城鎮(zhèn)村及工礦用地共10574.26公頃，占土地總面積的8.44%。

根據(jù)相關(guān)技術(shù)路線確定的方法，測算出該縣共擁有海拔低于500m,坡度2°～25°的低丘緩坡資源705797畝，占全縣陸域面積的37.6%。按坡度級別分類，2°～6°低丘緩坡面積38203畝，占總資源的5.41%；6°～15°低丘緩坡面積243161畝，占總資源的34.45%，主要分布在山間谷地和丘陵崗地；15°～25°低丘緩坡面積424433畝，占總資源的60.14%，主要分布在丘陵崗地和低中丘陵。按高程分類，300米以下低丘緩坡面積514570畝，占總資源的72.91%，300～500米低丘緩坡面積191227畝，占總資源的27.09%。根據(jù)對蒼南縣低丘緩坡資源的內(nèi)業(yè)解釋和外業(yè)核查，扣除不可開利用的低丘緩坡資源（包括落入生態(tài)公益林、基本農(nóng)田保護區(qū)、禁止準入?yún)^(qū)、森林公園等）以及已開發(fā)的低丘緩坡資源面積（包括已開墾的耕地、建設用地等）共65540畝，全縣共有可開發(fā)利用低丘緩坡資源面積為141683畝。按土地類型構(gòu)成，林地是主要的低丘緩坡資源類型，為123675畝，占總資源的87.29%，其他符合可開發(fā)利用低丘緩坡的地類有園地、草地等。規(guī)劃擬定：宜建低丘緩坡資源面積51525畝，占可開發(fā)利用低丘緩坡總資源的36.37%；宜農(nóng)低投丘緩坡資源面積34503畝，占可開發(fā)利用低丘緩坡總資源的24.35%；宜林低丘緩坡資源的面積為55655畝，占可開發(fā)利用低丘緩坡總資源的39.28%。該縣土地利用現(xiàn)狀持征是人口密度945.5人/平方公里，土地利用率達到96.58%，遠高于全國平均水平，土地墾殖率31.62%，遠高于全國平均水平，但人均耕地僅0.5畝，遠低于全國平均水平。蒼南縣境內(nèi)地勢西南高，東北低，呈三角形地帶，依次分布低山、丘陵平原、淺海灘涂、島嶼等四個層次的地貌特征。其優(yōu)質(zhì)耕地主要分布于鰲江以南、以西的水網(wǎng)平原地區(qū)和馬站平原，這些區(qū)域既是全縣糧食生產(chǎn)地，也是經(jīng)濟發(fā)展活躍的地區(qū)，優(yōu)質(zhì)耕地保護與開發(fā)建設方面比較突出，土地資源緊缺，人地關(guān)系較為緊張。這種特殊的地形地貌和較多的丘陵林地，為開發(fā)低丘緩坡提供了較豐富的資源，也決定了必須走低丘緩坡的開發(fā)利用之路。近年來，縣政府高度重視低丘緩坡的開發(fā)利用工作，出臺了一系列優(yōu)惠扶持政策如墾造旱地每畝只需投入1.5萬元成本，而政府有關(guān)補助達3萬元/畝，較大的經(jīng)濟利益，刺激了各方面的積極性。截至2012年底，全縣已累計開發(fā)利用低丘緩坡面積65540畝，新增耕地64931畝，土地開發(fā)利用以農(nóng)用地為主，其次是建設用地，取得了一定的成效。

二、目前低丘緩坡開發(fā)利用存在的主要問題

近年來，蒼南縣在耕地減少的同時，按照占補平衡的原則，每年通過低丘緩坡土地開發(fā)在一定程度上抑制了耕地的過快減少，也有效地滿足了建設用地的需求，為實現(xiàn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，全面建設小康社會作出了較大貢獻，但在實際工作中仍然面臨著諸多的問題。

1.在指導思想上出現(xiàn)了偏頗。只一味追求增加耕地，實現(xiàn)耕地占補平衡，沒有從可持續(xù)發(fā)展角度來理解低丘緩坡的開發(fā)利用工作。僅僅從表面功利角度，把政府得指標，村級得利益，村民得實惠，作為工作唯一的追求目標，導致在實際工作中，只注重開發(fā)，而忽視了生態(tài)保護；只注重量的擴大，而忽視質(zhì)的提高；只注重項目的前期開發(fā)，而忽視了后期的利用，對開發(fā)的后續(xù)利用缺乏通盤考慮，造成開發(fā)后的低丘緩坡利用率較低，有的甚至閑置重新成了一塊荒地。

2.可開發(fā)資源減少且實施難度加大。經(jīng)過前幾年的開發(fā)，一些集中連片、地勢平坦、土層深厚，水利、交通等立地條件好的低丘緩坡均已開發(fā)利用。今后要開發(fā)的區(qū)塊往往分布較散，規(guī)模較小，開發(fā)難度較大。況且如果把一些低丘緩坡資源開發(fā)成建設用地，進行工程建設時，會受到坡度、坡形、坡向、坡面、坡長及高程等因素的綜合影響，土石方量大，基礎(chǔ)設施建設費用要較平原地域至少要高30%，加上地貌的復雜性，更易發(fā)生如水土流失，滑坡等地質(zhì)災害，開發(fā)利用成本較高。

3.開發(fā)利用項目實施的質(zhì)量很難到位。按照《中華人民共和國土地管理法》的要求，耕地占補必須同質(zhì)同量。通過這幾年的實踐，我們發(fā)現(xiàn)一些造地項目工程質(zhì)量普遍不高，達不到現(xiàn)行補充耕地質(zhì)量要求，導致常年糧食畝產(chǎn)低，農(nóng)業(yè)效益較差，有的當年難以種植。主要問題是沒有嚴格按照規(guī)劃設計實施，一些必要的道路、溝、渠都沒有做到配套，一些地塊上土壤厚度達不到耕作要求，一些項目的護坡未用石頭砌坎，而且補充的耕地多位于丘陵地帶，導致耕地質(zhì)量有所下降，水田比重不斷減少，旱地比重不斷增加，一些項目開發(fā)后沒有實施必要的管理。

4.過度開發(fā)，生態(tài)環(huán)境遭受一定程度的毀壞。低丘緩坡的開發(fā)利用必將對區(qū)域內(nèi)氣候、土壤、水文、生態(tài)系統(tǒng)以及自然災害都會產(chǎn)生明顯的影響。由于經(jīng)濟發(fā)展沖動強，新增建設用地計劃指標十分有限，無法滿足實際的需求，致使地方政府把開山挖地當成獲取更多土地資源的重要手段。在人多地少的地區(qū)，在高速發(fā)展經(jīng)濟的同時，人類不可避免地給環(huán)境帶來傷害，破壞原有山地的生態(tài)系統(tǒng)，特別是陸地生態(tài)系統(tǒng)，原植被動物因生存環(huán)境的改變將遷徙其他適合生存的環(huán)境或者滅亡，同時開發(fā)利用將導致林地面積減少，影響氣候和環(huán)境凈化的自我調(diào)解能力，甚至造成了地質(zhì)災害隱患。這幾年，片面追求用地指標，過度開發(fā)，對自然界的無度索取必將招來報復和付出巨大的代價。如東南沿海地區(qū)臺風多、降雨多，每年的梅訊期、臺訊期的強降雨，誘發(fā)的山體崩塌，泥石流等實質(zhì)性地質(zhì)災害發(fā)生會更加頻繁，必將造成更大的人員和經(jīng)濟損失。

5.顧此失彼，開發(fā)利用的實際效益并不好。多年以來，建設項目占用耕地指標日益增多，為了保持耕地占補平衡，地方政府常常為保護耕地的紅線，只能過多地犧牲“林地”，出現(xiàn)了較多的毀林造地的現(xiàn)象，山上隨處可見的是“爛瘡爛疤”，影響了森林景觀，造成了水土流失。有一些項目甚至出現(xiàn)了毀林造地后，再還林，這既不符合國家退耕還林的政策，又破壞了生態(tài)環(huán)境，一些群眾意見很大，社會觀感也不好，顧此失彼，其實質(zhì)上的效益并不如預期。

三、推進低丘緩坡開發(fā)利用工作的對策建議

1.要堅持可持續(xù)發(fā)展理念，重視對低丘緩坡資源的保護。要堅持以科學發(fā)展觀為指導，從蒼南縣山地多、平地少、耕地和建設用地資源緊缺，低丘緩坡資源相對豐富的實際出發(fā)，按照可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，穩(wěn)妥地推進低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作，統(tǒng)籌安排和合理調(diào)整低丘緩坡土地利用結(jié)構(gòu)，在保護和改善生態(tài)環(huán)境的前提下，科學適度有序開發(fā)和合理利用低丘緩坡資源，切實保障生態(tài)安全、糧食安全以及各類建設的用地需求，實觀經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

2.要堅持生態(tài)優(yōu)先，強化生態(tài)保護措施。土地資源開發(fā)整治，如果實施得好，可以防止水土流失，促進生態(tài)環(huán)境保護，但從近幾年的實際情況看，由于部分項目選址不合理，規(guī)劃設計不科學，對生態(tài)環(huán)境造成了一定的負面影響。因此，在今后的土地資源開發(fā)利用中，對于低丘緩坡開發(fā)為建設用地的項目，在設計開發(fā)利用方案時，必須考慮開發(fā)區(qū)塊所處的環(huán)境現(xiàn)狀和地形、地貌特點，對斜坡、山腳地的開發(fā)，要采取空間管理、邊坡控制、綠地預留等，防止因開發(fā)而導致在惡劣天氣情況時發(fā)生山體滑坡、泥石流等地質(zhì)災害。對于低丘緩坡開發(fā)為耕地的項目，在設計開發(fā)利用方案時，就要制定防止水土流失，確定耕作層和地力培育等方面的措施和要求。具體施工時，要把表土剝離待耕地造好后，將剝離的表土覆蓋在地面上，也可以把建設占用耕地表層土壤用作低丘緩坡的耕作層，保證表土層有一定肥力。對灌溉條件不好的低丘緩坡區(qū)塊，可考慮開發(fā)為旱地或水澆地，也要根據(jù)土壤屬性進行培肥固土。在山坡土地開發(fā)建設，必須充分利用生態(tài)植被。森林、林地是維護生態(tài)平衡的最主要組成部分，是一切生物鏈能量的終極來源，開發(fā)林地必須以保障生態(tài)平衡為最終原則。要堅持以不破壞生態(tài)環(huán)境，有利于生態(tài)環(huán)境保護為出發(fā)點，切實做到土地資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護的有機統(tǒng)一。

3.要處理好建設用地與生態(tài)用地的關(guān)系。低丘緩坡土地處于由平原向山地的過渡地帶，是一個重要的生態(tài)緩沖區(qū)，有其特定的生態(tài)地位。對其過度開發(fā)利用，其主要的后果是造成森林植被的減少，從而給生態(tài)環(huán)境帶來不可逆轉(zhuǎn)的影響，這種影響是漸進性的、累積性的。要嚴格禁止對坡度在25度以上的林地的開發(fā)利用，盡量保持自然景觀資源的完整性，提高土地的整體利用率，同時要按照國家的產(chǎn)業(yè)政策，嚴格控制其建設用地的規(guī)模。要按照科學、統(tǒng)籌、和諧，可持續(xù)發(fā)展的要求，立足于現(xiàn)行法規(guī)，科學論證，合理權(quán)衡和選擇開發(fā)項目，杜絕無規(guī)劃盲目開發(fā)造成不必要損失和浪費問題的發(fā)生。對于一些坡度超過25度以上的耕地，還是應該本著著重生態(tài)效益的原則，對這些耕地逐步實行退耕還林和退耕還園。

4.要集約利用低丘緩坡資源，樹立從嚴科學用地意識。由于低丘緩坡土地資源的稀缺性和不可再生性，決不能再循無序利用和低效利用的覆轍。要分別不同的項目類型和用地方式，制定出不同的補償標準，利用經(jīng)濟扛桿手段控制新占低丘緩坡土地的數(shù)量，鼓勵成片開發(fā)，杜絕遍地開發(fā)和低水平重復建設，同時要重視對森林生態(tài)系統(tǒng)的修復。隨著低丘緩坡土地利用力度的加大，對生態(tài)系統(tǒng)將產(chǎn)生一定影響，森林覆蓋率將有所下降，政府要有計劃安排專項建設資金，通過森林植被的異地營建，改造低效林和營造闊葉林等措施，加大森林生態(tài)系統(tǒng)的修復力度，實現(xiàn)生態(tài)化經(jīng)營。開發(fā)建設應嚴格項目準入，積極引進污染少、能耗低、用地少、產(chǎn)出大的項目，貫徹節(jié)約集約用地原則，對達不到環(huán)保和水土保持要求的，不予批準立項和建設。

5.要嚴格管理，確保低丘緩坡開發(fā)利用的質(zhì)量。要十分重視生態(tài)合理性、經(jīng)濟有效性、社會可承受性，嚴格保證低丘緩坡開發(fā)利用質(zhì)量。項目實施要進一步加大“選址、論證、立項、實施、驗收”五個環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度，特別要把好選址立項關(guān)和施工質(zhì)量關(guān)。選址必須符合土地利用總體規(guī)劃，縣域城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃，必須充分征求和聽取所有地村組基層干部群眾的意見和建議，切實做好科學合理選址。對低丘緩坡資源開發(fā)利用要作適宜性評價，必須做到因地制宜，宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜林則林。對土層厚、有水源的地塊，應規(guī)劃為耕地開發(fā)，以解決耕地占補平衡問題；對緊鄰中心鎮(zhèn)周邊，符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設規(guī)劃，土地貧瘠的區(qū)塊應規(guī)劃為建設用地，以解決建設用地緊張的矛盾；對生長茂盛的成片林地，應保護林地現(xiàn)狀，并可利用林地資源發(fā)展觀光旅游業(yè)。土地開發(fā)要嚴格按照政策法規(guī)的要求，加強對規(guī)劃設計的審核和對“按圖施工”的監(jiān)督，確保資金使用效率和開發(fā)利用質(zhì)量的提高。要大力推行建設用地表土剝離回填或河道於泥回填等方式，有效解決表土來源問題，切實提高耕地質(zhì)量。對于新墾造耕地要盡快落實好“種什么、誰來種、怎么種”的問題，要搞好承包，落實責任，全部種上糧食作物或其它經(jīng)濟作物，嚴禁出現(xiàn)拋荒現(xiàn)象。鎮(zhèn)政府同村干部簽訂管理責任狀，建立耕種獎懲長效機制，重點管理3-5年，把開發(fā)后的土地打造成名特優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品基地，切實提高其生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益。

6.要適時開發(fā)利用海涂資源，緩解對低丘緩坡過度開發(fā)的壓力。堅持適度適量開發(fā)利用低丘緩坡資源的原則，絕不能以毀林破壞生態(tài)為代價來尋求建設用地空間和耕地占補平衡空間，要綜合考慮生態(tài)承載力和經(jīng)濟發(fā)展實際需要，避免蜂擁而起、盲目推進，避免生態(tài)失衡，避免開發(fā)成本過高造成的不經(jīng)濟。如一些目前技術(shù)經(jīng)濟上有困難的區(qū)塊，要加強保護或留待以后開發(fā)利用。同時該縣瀕臨東海，可供圍墾灘涂7萬畝，沿海灘涂資源優(yōu)勢明顯，應適時實施一批重大的灘涂圍墾造地工程，一定程度上可緩解土地供需矛盾，也可以規(guī)避對低丘緩坡資源過度開發(fā)帶來的負面影響，這是蒼南縣經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的長期用地保障所在。

[1] 蒼南縣低丘緩坡綜合開發(fā)利用規(guī)劃（2011—2020年）

（作者單位：浙江省蒼南縣國土資源局 浙江蒼南 325800）

（責編：若佳）

F061.2

A

1004-4914（2014）03-182-03