中共中央政治局2013年12月3日召開會議，分析研究2014年經濟工作并聽取第二次全國土地調查情況匯報。會上強調，我國發(fā)展面臨的國際環(huán)境和國內條件都在發(fā)生深刻而復雜的變化，挑戰(zhàn)和機遇并存。在未來的時間里，我們要走新型城鎮(zhèn)化道路，出臺實施國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。

新型城鎮(zhèn)化，是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農村社區(qū)協(xié)調發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化。

針對新型城鎮(zhèn)化概念的提出，反思我國現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化進程中存在的諸多矛盾，如城鎮(zhèn)體系發(fā)展不協(xié)調，相同職能類型的城鎮(zhèn)重復建設，廣大農村地區(qū)建設滯后，城鎮(zhèn)化速度與產業(yè)結構演進不協(xié)調，城鎮(zhèn)化速度太快，新增城市人口的社會保障、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等配套需要健全，失地農民的補償安置等問題，我們可以看出，土地問題、戶籍問題、財稅問題、地方投融資問題或許是走新型城鎮(zhèn)化道路亟需解決的四大問題。

土地問題

中國的城鎮(zhèn)化進程，不僅伴隨著人口向城市的進入，同時也伴隨著土地城鎮(zhèn)化進程。我國的土地城鎮(zhèn)化，因其特殊的國有土地制度和農村集體土地所有制，對改革產生了一定障礙，但深化土地制度改革是破除城鄉(xiāng)二元結構的必由之路，其現(xiàn)實意義和迫切性日益突出。

首先，要通過發(fā)展非農產業(yè)實現(xiàn)高質量的城鎮(zhèn)化，最大的障礙是什么？除了人力資源素質，當屬土地資源緊缺、房產價格過高。在任何國家，土地、房產價格過高都必然因抬高成本而妨礙實體經濟發(fā)展，對于發(fā)展中國家而言，突破這一瓶頸更是實現(xiàn)經濟起飛的關鍵。鑒于過高的征地補償必然直接間接抬高土地、房產價格，防止征地拆遷補償過高蔓延失控，就是一個必須解決的問題。在征地補償方面，適度提高農民在土地增值收益中的分配比例是正確的，而現(xiàn)行土地制度的基本框架不宜顛覆，因為農村土地集體所有制更有利于農民進人非農產業(yè)，贏得可持續(xù)的發(fā)展機會。

其次，土地所有權也亟需重視，所有權的問題涉及農村集體土地確權，未來明晰土地的產權，包括農村集體建設用地的產權問題和土地流轉問題等。據(jù)北京大學中國地方政府研究院院長彭真懷的觀點，農村土地集體所有制虛化了產權主體，農民不是自己宅基地和承包地（林地、牧場）的所有者。只有農民意識到土地是自己的，才會珍惜和投資土地。要讓農業(yè)乃至附著于土地之上的林業(yè)、畜牧業(yè)真正完成產業(yè)化，前提是把土地所有權歸還農民。因此，要把土地所有權歸還給農民，第一步，要把農民的宅基地使用權首先轉化為可以有償轉讓的產權形式，當農民選擇小城鎮(zhèn)就業(yè)或定居時，可以通過宅基地使用權獲得相應的經濟補償，同時也獲得進鎮(zhèn)落戶或創(chuàng)業(yè)的啟動資本。第二步，把農民所擁有的土地承包經營權改為完全的土地所有權，徹底解決產權主體不清問題。在具體實施過程中，應當有利于農民真正受益，避免激化社會矛盾。

戶籍問題

在過去的十年，中國出現(xiàn)了城市化建設的大躍進，盡管有大約2億農民工進城工作，但因為戶籍制度的原因，他們不被城市接納。其中有很小一部分有能力在城市購買住房，但并不能享受城市的公共服務，比如教育、醫(yī)療等。這種由戶籍制度造成的人的權利的不平等，是社會不公正的主要所在，也是中國無法實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的主要原因。但是目前戶籍制度改革也存在重重困難：首先阻力在于地方政府，因為這需要財政支出不斷增加，讓公共服務覆蓋人群擴大；其次，外來跨區(qū)跨省的農民工戶籍問題可否解決。例如廣東有2600多萬外來人口，其中逾1600萬來自其他省份，這些人在轉戶過程中遇到的問題如何解決；最后，農民工的意愿問題。不能為城市化而逼迫農民進城上樓，甚至借機搶地。如果農民工自愿成為市民，那么他需要履行繳納社保的責任，并享受均等化的公共服務。如果農民工只是進城打工，而不愿留在城市，那就不必繳納社保醫(yī)保等，而是執(zhí)行農村地區(qū)的社會保障制度。

財稅問題

過去十五年，土地財政在中國城鎮(zhèn)化的進程中發(fā)揮著異常重要的作用。然而，它也極大地改變了中國各地的經濟發(fā)展模式和國家經濟的產業(yè)結構比重，滋生出無數(shù)問題。在房地產市場日趨理性和中國經濟逐漸轉型的時期，土地財政已成為發(fā)展阻礙，理應退出歷史舞臺卻又積重難返。如果要進行改革，就要改變政府的管理和經營的雙權合一。國際經驗表明，在成熟的市場經濟中，政府管理部門不能同時又是市場經營主體，這應當是中國土地財政改革的一大方向，即改革集土地管理與土地經營于一身的行政體制，分離政府經營土地的職能?？蓞⒄諊衅髽I(yè)改革的經驗，成立類似國資委那樣的國有土地資產管理委員會，作為政府機構，專門負責組織、領導、經營國有土地方面的工作。同時，成立國有土地公司等經濟組織，由其以經營國有土地的形式參與市場運作，或轉讓、或出租、或聯(lián)營、或入股，負有保值增值的責任，并向國家財政上繳土地收益。顯然，這將是一個極為漫長的過渡期，而且涉及當前土地利益分配使用的利益格局，改革難度之大可想而知，土地財政自然不能一下取消，只能在長期的改良中漸進推進。

地方投融資問題

城鎮(zhèn)化建設對地方財政提出了嚴峻挑戰(zhàn)。目前人們普遍看好城鎮(zhèn)化對刺激內需、拉動經濟增長的作用。但推進城鎮(zhèn)化所需資金從哪里來？上海交通大學教授高汝熹表示，在城鎮(zhèn)化過程中，無論是農民工市民化成本還是基礎設施建設，都需要巨量資金投入，而與此相對的，則是地方政府財政收入減少、銀行借貸困難以及債務到期的幾重難關。

海通證券首席經濟學家李迅雷表示，未來推進城鎮(zhèn)化對我國現(xiàn)有財力是一個嚴峻挑戰(zhàn)。目前全國有1.6億外來流動人口，若按每人10萬的財政支出計算，這意味著即便今后農村人口不再流入城市，各地政府也必須累計將拿出16萬億來實現(xiàn)農業(yè)轉移人口市民化的目標。

巨大的資金壓力對新型城鎮(zhèn)化提出更高要求。李迅雷稱，今后為推進城鎮(zhèn)化，我國無疑會實施赤字財政政策，但無需過度擔憂，與拉美國家相比，具有它們所不具備的特點或優(yōu)勢，比如我國內債占絕對高的比重，且又是外匯儲備第一大國等。但是，我國在財力有限的情況下，城鎮(zhèn)化必須要充分考慮投入產出比這個核心指標，要提高勞動生產率，讓公共服務產品的效用最大化，實現(xiàn)規(guī)模經濟。

強化新型城鎮(zhèn)化建設的投融資保障，可以從以下幾個方面人手：在完善債券市場化發(fā)行機制、市場約束、風險分擔機制、強化償債能力的基礎上，擴大地方政府發(fā)行市政建設債券的范圍，不斷擴大經營性建設項目直接融資規(guī)模，創(chuàng)造條件發(fā)行市政收益?zhèn)?；提高國有資本收租分紅比例，并將收益投人社會公益領域；吸引民間資本和外資，形成多元投資主體。

新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由過去片面注重追求城市規(guī)模擴大、空間擴張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕?、公共服務等內涵為中心，真正使我們的城?zhèn)成為具有較高品質的適宜人居之所。2013年12月12日至13日，中央城鎮(zhèn)化工作會議提出新型城鎮(zhèn)化建設要推進農業(yè)轉移人口市民化、提高城鎮(zhèn)建設用地利用效率、建立多元可持續(xù)的資金保障機制、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、提高城鎮(zhèn)建設水平以及加強對城鎮(zhèn)化的管理的六大任務，這是一個鼓舞人心的藍圖，更是一條通向繁榮的必由之路。endprint